鄧 瑜

（梧州市自然資源局，廣西 梧州 543002）

0 引言

以新時(shí)代新思想為引領(lǐng)，牢固樹立創(chuàng)新發(fā)展理念。在實(shí)行更加嚴(yán)格的耕地維護(hù)制度和土地節(jié)約管理制度的前提下，要以土地公有制經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)沒有改變?yōu)榭陀^事實(shí)，耕地和永久基本農(nóng)田的道德底線沒有提高，居民收入沒有受到損害。作為生命的底線，我們要以專業(yè)發(fā)展的趨勢為動(dòng)力，強(qiáng)化區(qū)域和政府對耕地的日常維護(hù)和監(jiān)督責(zé)任，堅(jiān)持耕地保護(hù)優(yōu)先，完成耕地地質(zhì)和數(shù)量的發(fā)展趨勢，努力構(gòu)建總產(chǎn)量、質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相結(jié)合的“三位一體”耕地綜合保護(hù)管理模式，進(jìn)一步加強(qiáng)耕地管控、基礎(chǔ)建設(shè)激勵(lì)、加強(qiáng)措施維護(hù)、采取更有力的對策，認(rèn)真落實(shí)藏糧于地、藏糧于技的全面鄉(xiāng)村振興政策，堅(jiān)決扛起農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)重任，為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。按照“黨政同責(zé)、嚴(yán)格維護(hù)、嚴(yán)格要求、節(jié)約優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、改革創(chuàng)新”的基本原則，強(qiáng)化耕地維護(hù)責(zé)任，嚴(yán)格控制基本建設(shè)占用耕地，認(rèn)真落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，提高節(jié)約集約利用水平，提高耕地質(zhì)量，進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)保護(hù)政策創(chuàng)新，確保發(fā)展趨勢，促進(jìn)耕地保護(hù)與社會(huì)發(fā)展、綠色發(fā)展理念的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。目的是堅(jiān)決守住耕地維護(hù)目標(biāo)的道德底線，確保耕地總產(chǎn)量基本穩(wěn)定、質(zhì)量提高。耕地維護(hù)制度和占補(bǔ)平衡制度不斷完善，節(jié)約集約利用水平顯著提高，土地執(zhí)法監(jiān)督管理體系進(jìn)一步加強(qiáng)，為耕地維護(hù)創(chuàng)造了機(jī)遇和挑戰(zhàn)，維護(hù)工作得到了加強(qiáng)，實(shí)施了更順暢、更有效的管理方案。始終堅(jiān)持更加嚴(yán)格的農(nóng)田維護(hù)管理制度。

1 城市建設(shè)對耕地的影響

1.1 耕地?cái)?shù)量減少

在城市建設(shè)中，中國已經(jīng)實(shí)施了一系列政策，以改善耕地維護(hù)的非優(yōu)化趨勢和狀況。建立并實(shí)施了耕地總產(chǎn)量穩(wěn)定平衡、耕地占補(bǔ)平衡、耕地供需平衡等制度。然而，根據(jù)第三次全國土地利用調(diào)查公布的數(shù)據(jù)，中國耕地總面積已減少0.075億hm2，從第二次全國土地調(diào)查的203077km2減少到第三次土地調(diào)查的191792km2。面對這種情況，中國仍在探索根除的途徑。

1.2 土地管理不當(dāng)破壞耕地資源

目前，我國許多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡，領(lǐng)導(dǎo)干部無法發(fā)揮“雁頭”作用，耕地保護(hù)各項(xiàng)措施落實(shí)不到位、力度不強(qiáng)。集團(tuán)基本建設(shè)用地管理不當(dāng)，使得一些集團(tuán)土地成為個(gè)人和集團(tuán)獲取權(quán)益的手段，間接加劇了農(nóng)村土地的非法經(jīng)營?；窘ㄔO(shè)非農(nóng)業(yè)戶口占用耕地絡(luò)繹不絕。一些地區(qū)的地方政府作為該地區(qū)耕地最直接的管理人員，在日常工作中盲目追求城市化的快速發(fā)展，占用優(yōu)質(zhì)耕地和良田建設(shè)生態(tài)文明、馬店鎮(zhèn)和村莊、超范圍基本建設(shè)、圍湖、山石盆景、非法伐木和其他個(gè)人行為。此外，一些政府城市規(guī)劃不統(tǒng)一，耕地維護(hù)監(jiān)管不到位，導(dǎo)致耕地撂荒，大量優(yōu)質(zhì)耕地網(wǎng)絡(luò)資源遭到破壞，“非農(nóng)化”“非糧化”問題突出。

2 實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)與耕地保護(hù)和諧共贏的措施

2.1 改革、創(chuàng)新供地機(jī)制，構(gòu)建土地集約利用評價(jià)指標(biāo)體系

在城市建設(shè)進(jìn)程中，相關(guān)部門通過改革、創(chuàng)新供地機(jī)制，能夠有效解決土地的亂占亂用等問題，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的合理利用。同時(shí)在用地管理方面，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)調(diào)研，結(jié)合城市用地的實(shí)際情況，構(gòu)建科學(xué)、合理的土地集約利用評價(jià)指標(biāo)體系，并將城市容積率、土地產(chǎn)出效益、人均用地標(biāo)準(zhǔn)等納入其中，從而更好地實(shí)現(xiàn)土地的集約利用，促進(jìn)城市健康有序發(fā)展。也就是說，改革、創(chuàng)新供地機(jī)制能最大程度地節(jié)省土地，科學(xué)實(shí)施耕地用途管制，減輕土地建設(shè)與耕地保護(hù)之間的矛盾。

2.2 理控制城鎮(zhèn)規(guī)模

新形勢下可持續(xù)發(fā)展的起點(diǎn)取決于“人”。因此，推進(jìn)城市化，提高大城市質(zhì)量，不能盲目追求“高而高”。要堅(jiān)持以人民為中心，重視城鎮(zhèn)化科學(xué)有效可持續(xù)發(fā)展。我們必須做好充分的前期研究，科學(xué)規(guī)劃和布局城市總體面積，合理控制城市運(yùn)營規(guī)模，建立土地利用規(guī)劃體系，規(guī)范土地集約經(jīng)濟(jì)利用，恢復(fù)土地低效利用，提高當(dāng)前土地利用率，保持耕地網(wǎng)絡(luò)資源的有限資源。城市新區(qū)的快速發(fā)展需要了解自身定位和有效的發(fā)展規(guī)劃，堅(jiān)決完成“先征地、后基建、后項(xiàng)目招商”的傳統(tǒng)發(fā)展模式，使城市建設(shè)的發(fā)展趨勢進(jìn)入穩(wěn)定、科學(xué)、可持續(xù)的軌道，以及有效和寬容的可持續(xù)發(fā)展觀。

2.3 建立與國家統(tǒng)一規(guī)范的土地管理機(jī)制

為了促進(jìn)新土地管理模式在中國耕地維護(hù)中的重要作用，政府和相關(guān)部門必須結(jié)合實(shí)際情況，創(chuàng)建符合中國技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的土地管理模式，并在過程中促進(jìn)其強(qiáng)大的標(biāo)準(zhǔn)化特征。為了促進(jìn)其長期規(guī)劃，應(yīng)嚴(yán)格審查土地申請數(shù)量和運(yùn)營規(guī)模。只有通過審查驗(yàn)收，才能鼓勵(lì)政府部門科學(xué)、科學(xué)地征收土地，確保土地的高效利用。實(shí)施有針對性的對策，合理區(qū)分公益性土地和生產(chǎn)經(jīng)營性土地，對非法占用和私自破壞耕地采取嚴(yán)厲的對策，完善耕地監(jiān)管制度，實(shí)行“田長制”，為每一片農(nóng)田創(chuàng)建“田長”管理模式。

此外，還需要對農(nóng)民進(jìn)行土地管理方法基礎(chǔ)知識(shí)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，以促進(jìn)他們建立良好的耕地預(yù)防意識(shí)。在這項(xiàng)工作中，還需要制定相應(yīng)的農(nóng)民獎(jiǎng)懲制度，規(guī)范集體土地所有權(quán)登記，鼓勵(lì)農(nóng)民積極舉報(bào)非法占用土地和非法耕地，增強(qiáng)農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營者維護(hù)耕地的積極性。同時(shí)，應(yīng)促進(jìn)農(nóng)民擁有土地形態(tài)的監(jiān)督管理權(quán)限，從而有效提高土地管理效率，提高土地的高效利用率，促進(jìn)耕地生態(tài)保護(hù)和城市土地研發(fā)的可持續(xù)利用。

2.4 加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的管控

有關(guān)部門在扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時(shí)，一方面要注意土地資源的合理開發(fā)，另一方面要做好耕地保護(hù)工作，減少占用耕地，提高用地效率。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃，遵循嚴(yán)格控制、合理利用、節(jié)約利用的原則。有低效建設(shè)用地、未利用地可以利用的，不得占用高質(zhì)量等別的耕地。使用農(nóng)村集體所有土地的，依照《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定辦理建設(shè)用地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)，并及時(shí)辦理集體土地確權(quán)登記手續(xù)；土地閑置2年以上或者因停業(yè)閑置一年以上的，原土地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)，重新安排使用。

2.5 切實(shí)完善城市規(guī)劃體系

為改善城市居民的生活條件，有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)城市規(guī)劃，切實(shí)完善城市規(guī)劃體系。對此，有關(guān)部門可以從以下幾個(gè)方面入手。

（1）有效盤活城鎮(zhèn)存量土地。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國各地存在大量未建成住宅，而且這種現(xiàn)象似乎正在加劇。因此，當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和規(guī)劃部門必須加強(qiáng)對施工企業(yè)的管理和監(jiān)督。存量建設(shè)用地要挖潛低效能用地，盤活閑置土地，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)和用途開發(fā)等方式提高節(jié)約集約用地水平。

（2）有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對開發(fā)商資質(zhì)和能力的審查，加強(qiáng)對城建實(shí)體的有效控制。同時(shí)，相關(guān)部門需要在專家決策和科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，從長遠(yuǎn)角度進(jìn)行城市規(guī)劃，避免土地低度開發(fā)和粗放利用。

（3）在規(guī)劃用地方面，優(yōu)化國土空間格局，科學(xué)制定“三區(qū)三線”是當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系的重要手筆，國土資源管理部門要科學(xué)制定城鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃，合理分配居住用地和耕地的比例，根據(jù)實(shí)際情況統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)。這樣才能保證城市規(guī)劃的可行性和合理性，為我國土地規(guī)劃提供新思路。

2.6 改進(jìn)土地管理戰(zhàn)略

國土資源管理部門要完善土地管理程序，完善土地監(jiān)管制度，推進(jìn)土地要素市場化配置改革；在動(dòng)態(tài)管理方面，要完善管理政策和方法，實(shí)現(xiàn)土地資源的有效利用和保護(hù)；推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展融合，制定相關(guān)政策性文件和配套條例措施，有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

2.7 有效轉(zhuǎn)變補(bǔ)充耕地方式

堅(jiān)持生態(tài)發(fā)展理念，改變補(bǔ)田方式，按照土地治理項(xiàng)目建設(shè)補(bǔ)田工程。各縣市（市、區(qū)）高度重視耕地保護(hù)區(qū)互聯(lián)網(wǎng)資源的研發(fā)和生產(chǎn)，按照土地治理總體規(guī)劃，科學(xué)全面地利用耕地保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)；要以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為抓手，以補(bǔ)充耕地總量和提高耕地質(zhì)量為主要任務(wù)，按照耕地質(zhì)量改善規(guī)劃，提高耕地總產(chǎn)量和質(zhì)量，將新增耕地和提高耕地質(zhì)量等級(jí)作為解決區(qū)域占補(bǔ)平衡、優(yōu)勢和優(yōu)勢的重要途徑；積極推廣新耕地的起源。適合研發(fā)的農(nóng)業(yè)用地，如學(xué)習(xí)培訓(xùn)園區(qū)和有缺陷的林地，長期未被納入耕地專利保護(hù)范圍。經(jīng)縣級(jí)以上人民政府可行性評估論證，經(jīng)省、市生態(tài)環(huán)境主管部門核實(shí)評估，可全面納入土地管理項(xiàng)目范圍，平衡新增耕地占用和補(bǔ)償。

2.8 保持耕地平衡

根據(jù)土地復(fù)墾和改造，可以改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，滿足種植條件后可以改善耕地。要嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中農(nóng)用地占補(bǔ)平衡和非農(nóng)業(yè)家用機(jī)械設(shè)備基礎(chǔ)設(shè)施總面積消耗。必須通過建設(shè)公寓樓、更新廁所、翻新和翻新舊房子，利用村里閑置土地基本建成封閉式小公園，利用老村與鄉(xiāng)村風(fēng)光融合的特色農(nóng)家樂，提高鄉(xiāng)村振興和室內(nèi)空間設(shè)計(jì)開發(fā)水平。推動(dòng)最新土地資源利用法律法規(guī)的推廣實(shí)施，完善農(nóng)村宅基地管理制度，完善新的法律法規(guī)、政策法規(guī)和政策，落實(shí)到戶，加大監(jiān)管力度，防止占用耕地，避免超標(biāo)準(zhǔn)面積建房。要高度重視城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的范圍和管理水平，科學(xué)布局公共設(shè)施，完善城鎮(zhèn)體系合理配置，在一定程度上減少土地資源消耗，推動(dòng)集約經(jīng)濟(jì)型商業(yè)用地建設(shè)規(guī)劃順利完成。

2.9 改善農(nóng)田土壤環(huán)境

農(nóng)田和耕地資源有限。既要加強(qiáng)耕地養(yǎng)護(hù)范圍，又要科學(xué)提高土地質(zhì)量。要擴(kuò)大耕地維護(hù)范圍，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)，提高村民文化水平，高效利用有限的空間網(wǎng)絡(luò)資源，實(shí)現(xiàn)集約發(fā)展，最大限度提高土地利用效率。我們應(yīng)該積極開展滴灌技術(shù)、土地改良和有機(jī)肥料使用的科學(xué)研究，特別是在土地復(fù)墾中增加耕地。由于土層中耕作土壤的破壞，有必要進(jìn)行重建工程和生物效應(yīng)，以恢復(fù)正常之前的耕作條件。根據(jù)土地資源的合理配置，節(jié)約集約利用土地可以達(dá)到改善農(nóng)村居民點(diǎn)土地資源環(huán)境、提高耕地質(zhì)量的效果。

2.1 0 創(chuàng)新精準(zhǔn)施肥方式

根據(jù)土壤質(zhì)地、種植制度、耕地水平、耕地環(huán)境狀況等因素。持續(xù)構(gòu)建健全耕地質(zhì)量評價(jià)管理體系，每年深入開展耕地質(zhì)量安全監(jiān)測，掌握耕地狀況、土地質(zhì)量和變化趨勢，為提高耕地利用率和有效施肥提供全面科學(xué)論證。繼續(xù)做好土壤抽檢、農(nóng)業(yè)試驗(yàn)、農(nóng)民施肥研究、土壤測試和施肥系統(tǒng)軟件數(shù)據(jù)下載和完善等基礎(chǔ)工作，根據(jù)土壤層供肥保肥性能和作物需肥周期性，實(shí)施精準(zhǔn)施肥政策。公布全縣主要農(nóng)作物測土施肥關(guān)鍵肥料配方，指導(dǎo)企業(yè)按計(jì)劃生產(chǎn)制造，引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)合理施肥。營銷和推廣新的“五個(gè)一”技術(shù)方法，加強(qiáng)配方肥料的地面應(yīng)用，使作物能夠吃到“營養(yǎng)包”，聘請中國科學(xué)院土壤地層學(xué)研究所和農(nóng)業(yè)與保護(hù)管理系統(tǒng)的專家對肥料規(guī)劃進(jìn)行嚴(yán)格控制，制定合理的肥料使用方法，確保一戶一地一方案。智能混肥機(jī)用于配方肥的生產(chǎn)制造，機(jī)械設(shè)備的統(tǒng)一分配和應(yīng)用于田間。

探索新技術(shù)、新技術(shù)應(yīng)用程序和集成應(yīng)用程序。一是開展“新產(chǎn)品、新技術(shù)應(yīng)用、創(chuàng)新模式、設(shè)備”一體化實(shí)驗(yàn)示范、耕地土層建設(shè)科學(xué)研究、丘陵地快速施肥技術(shù)、養(yǎng)分?jǐn)?shù)據(jù)管理技術(shù)，開展田間生態(tài)示范、水循環(huán)系統(tǒng)利用，探索節(jié)肥、節(jié)水、增產(chǎn)增收的新思路，培育耕地一種營養(yǎng)均衡的健康肥沃的土壤，將產(chǎn)生一種可以復(fù)制和推廣的提高耕地質(zhì)量的綜合技術(shù)途徑；二是探索建立稻田“水肥一體化”示范園區(qū)，選擇灌溉與施肥相結(jié)合的方式，基本建成移動(dòng)式噴霧機(jī)械設(shè)備、施肥系統(tǒng)和水泵房，完成灌溉與施肥一體化，充分利用節(jié)水保肥的優(yōu)勢，達(dá)到提高作物產(chǎn)量、提高作物品質(zhì)、提高經(jīng)濟(jì)效益的效果。

3 大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，強(qiáng)化耕地質(zhì)量提升與保護(hù)

3.1 加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)

在領(lǐng)導(dǎo)和綜合區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基本建設(shè)方面，各縣、市（市、區(qū)）政府部門認(rèn)真全面落實(shí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田日常任務(wù)?？傮w上，資金將用于推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的基本建設(shè)。采取“多措并舉、劃撥重點(diǎn)資金、引導(dǎo)自主創(chuàng)新、開發(fā)建設(shè)、協(xié)同治理”的形式，按照因時(shí)制宜的基本原則，由淺入深，選擇農(nóng)村地區(qū)或農(nóng)民主動(dòng)性高或流轉(zhuǎn)土地意愿強(qiáng)的地區(qū)實(shí)施項(xiàng)目。高度重視高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田后半段的維護(hù)管理，按照“誰申請、誰維護(hù)、誰管理”“誰受益、誰管理的”基本原則，落實(shí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)維責(zé)任。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基本建設(shè)需要通過生態(tài)環(huán)境遙感監(jiān)測和綜合監(jiān)管平臺(tái)“一張圖”，加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析申報(bào)、數(shù)據(jù)共享，完善在線監(jiān)管建設(shè)。

3.2 開展耕地質(zhì)量保護(hù)和改善行動(dòng)

在耕地養(yǎng)護(hù)中，要強(qiáng)化“質(zhì)量并重”的管理理念。在嚴(yán)格保持耕地?cái)?shù)量的同時(shí)，要注重耕地質(zhì)量的改善、維護(hù)和提高?？h（市、區(qū)）政府要進(jìn)一步推進(jìn)基本建設(shè)占用耕地分離再利用，進(jìn)一步督促施工企業(yè)明確責(zé)任，將相關(guān)費(fèi)用納入新建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目成本預(yù)算；將中低質(zhì)量農(nóng)田納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)范圍，實(shí)施提質(zhì)改造，提高農(nóng)田質(zhì)量；我們高度重視提高下半年新增耕地的施肥水平，采取建設(shè)項(xiàng)目、微生物菌種、農(nóng)牧業(yè)等多種預(yù)防措施，開展腐敗耕地環(huán)境衛(wèi)生整治，修復(fù)和修復(fù)空氣污染耕地，加快666土層知名品牌推廣，不斷壯大耕地生產(chǎn)制造骨干力量。

4 結(jié)論

隨著土地要素制度改革進(jìn)入深水區(qū)，城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新局面，特別是在嚴(yán)格維護(hù)耕地、節(jié)約集約利用土地的前提下，平衡城市規(guī)劃建設(shè)與耕地維護(hù)之間的關(guān)系是現(xiàn)階段需要解決的重要問題。因此，有關(guān)部門應(yīng)認(rèn)識(shí)到維護(hù)耕地的必要性，總結(jié)我國城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)建設(shè)中土地資源利用存在的問題，科學(xué)統(tǒng)籌，完善土地利用類型結(jié)構(gòu)，靈活調(diào)整土地資源利用結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局的差異和需求，探索從源頭上應(yīng)對耕地安全的對策，守住我國18億畝耕地的底線，推進(jìn)土地要素市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完成城市規(guī)劃建設(shè)與耕地保護(hù)的和諧共贏。