譚朝舜

湖北民族大學(xué)，湖北 恩施 445000

多元化糾紛解決機制研究主題源于20 世紀(jì)70年代，西方法學(xué)家開始開展的現(xiàn)代ADR（Alternative Dispute Resolution）運動[1]。國家在“十四五”規(guī)劃中強調(diào)要將我國建設(shè)成文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家，如何化解糾紛確保和諧成為社會治理的一大熱點。認(rèn)真審視我國當(dāng)下應(yīng)對糾紛的模式，呈現(xiàn)的是一種多元化的格局。而各級政府作為社會治理的主體在應(yīng)對如何化解糾紛，確保社會穩(wěn)定和諧方面更是下了大力氣。據(jù)此，筆者將以湖北省E 土家族苗族自治州（以下簡稱E 州）為例，結(jié)合全國解決糾紛的大環(huán)境來探討現(xiàn)行糾紛解決機制。

一、E 州的糾紛解決機制現(xiàn)狀

湖北省E 州是中國最年輕的自治州，通過近40 年的發(fā)展，E 州基本建立了完備的糾紛解決機制。

（一）政府主導(dǎo)下的行政解決機制

政府糾紛解決機制主要依托行政機關(guān)進行化解，是指由我國行政機關(guān)主持，通過說服教育的方式，民事糾紛或輕微刑事案件的當(dāng)事人自愿達成協(xié)議，解決糾紛的一種制度。

該類糾紛解決機制主要包含：一是基層人民政府化解機制。調(diào)解民事糾紛和輕微刑事案件一直是我國基層人民政府的一項職責(zé)，該項工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的綜治維穩(wěn)辦公室、信訪辦、基層司法所等機構(gòu)來進行；二是國家合同管理機關(guān)化解機制。我國《民法典》規(guī)定，當(dāng)事人對合同發(fā)生爭議時，可以約定仲裁，也可以向人民法院起訴。國家規(guī)定的合同管理機關(guān)，是國家工商行政管理局和地方各級工商行政管理局。工商行政管理機關(guān)依申請可對民事主體因合法發(fā)生的經(jīng)濟糾紛予以化解；三是司法行政機關(guān)化解機制。公安機關(guān)為糾紛化解機制的重要一環(huán)?！吨伟补芾硖幜P法》規(guī)定，對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理的行為，情節(jié)輕微的，公安機關(guān)可以調(diào)解處理。我國《道路交通安全法》規(guī)定，公安機關(guān)處理交通事故，應(yīng)當(dāng)在查明交通事故原因、認(rèn)定交通事故責(zé)任、確定交通事故造成的損失情況后，組織當(dāng)事人和有關(guān)人員對損害賠償進行調(diào)解。司法局也是矛盾糾紛化解機制中不可或缺的一部分，司法局工作職責(zé)中最主要的一項為負(fù)責(zé)基層法律服務(wù)工作；四是民族宗教委員會關(guān)于民族關(guān)系事宜的處理，其機構(gòu)職能之一為研究提出協(xié)調(diào)全州民族關(guān)系的工作建議，協(xié)調(diào)處理民族關(guān)系中的重大事項，參與協(xié)調(diào)全州社會穩(wěn)定工作，指導(dǎo)實施和完善民族區(qū)域自治制度建設(shè)，保障少數(shù)民族的合法權(quán)益。

行政糾紛解決機制主要調(diào)整的是平等民事主體之間的關(guān)系，涉及內(nèi)容主要為經(jīng)濟糾紛和輕微的刑事案件，主要調(diào)整方式為調(diào)解，無直接強制力。

（二）司法解決機制

司法解決機制主要是指人民法院和人民檢察院依據(jù)法律法規(guī)及本身工作職能，對涉訴案件進行處理的一種模式。人民法院主要是通過判決、裁定或決定的形式對矛盾糾紛予以解決，隨著法院一站式建設(shè)的持續(xù)推進，法院調(diào)解也成為解決矛盾糾紛的一個重要方式。人民檢察院作為公訴機關(guān)，其工作模式主要為提起公訴，在矛盾糾紛化解中起到橋梁作用。司法糾紛解決機制針對的主體涵蓋了社會所有主體，特點為嚴(yán)格的程序化，且結(jié)果具有強制性。

（三）社會協(xié)商解決機制

社會協(xié)商解決機制主要依托于人民調(diào)解委員會與各類專業(yè)調(diào)解委員會，以及民間機構(gòu)進行調(diào)解、仲裁或協(xié)商。其中調(diào)解制度是社會協(xié)商解決機制重要組成部分，“以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解相互銜接”的大調(diào)解工作體系，是全國推進多元化糾紛解決機制改革的有機組成部分。[2]

人民調(diào)解委員會目前在全州八個縣市已全面鋪開，全州共有人民調(diào)解委員會2632 個，調(diào)解員10184 人。根據(jù)2020 年人民調(diào)解委員會調(diào)解的案件數(shù)目（調(diào)解案件8779 件，調(diào)解成功8447 件，達成協(xié)議8453 件，履行協(xié)議8434 件，調(diào)解協(xié)議涉及金額2．13 億元），可以發(fā)現(xiàn)該類調(diào)解在糾紛化解中起到了非常大的作用。

各類專業(yè)調(diào)解委員會在化解專項矛盾糾紛中也起到了至關(guān)重要的作用。其中比較有代表的有勞動仲裁委員會、醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會、勞動爭議調(diào)解委員會、婚姻家庭糾紛人民調(diào)解委員會等。各專業(yè)調(diào)解委員會聘請的調(diào)解員多為具有專業(yè)背景的人員，在處理特殊糾紛時具有專業(yè)性。各類調(diào)解委員會以協(xié)商和解為主，無強制力。其中特殊的當(dāng)屬勞動仲裁委員會，因為其程序為勞動工傷賠償訴前必經(jīng)程序，未經(jīng)仲裁不能起訴，具有一定的強制力。

（四）特有的相關(guān)制度

1．E 州H 縣部分地區(qū)成立的鄉(xiāng)賢道德評審團。該制度利用的是本地區(qū)具有威望的人組成專門的評審團，在化解矛盾糾紛時親民、接地氣且后遺癥少。

2．E 州E 市沐撫辦事處建設(shè)的層級矛盾糾紛調(diào)處模式。其中第一級為由村組長及具有威望的村民調(diào)處糾紛，該項制度中具有威望的村民多為本地宗族具有威望的年長者，在處理糾紛時這部分村民往往可以起到一錘定音的效果。

3．E 州作為全國經(jīng)驗推行的“法律進村和法律便民制度”。該制度在全州普遍建立律師顧問團制度，利用法律工作者對法律的熟悉以及地位的中立性引導(dǎo)村民從法治角度來解決糾紛。該制度創(chuàng)設(shè)目的就是當(dāng)所有的解決糾紛模式不能解決糾紛時，引導(dǎo)群眾去走法律路徑解決糾紛，從而避免群眾走向傳統(tǒng)的信訪路子。目前，全州共有基層法律服務(wù)工作者擔(dān)任法律顧問1116 人，其中擔(dān)任村居法律顧問921 人。該項制度為全州維護穩(wěn)定、改善民生做出了積極貢獻。

二、存在的問題

范愉教授在其2008 年發(fā)表的《糾紛解決研究的反思與展望》一文中，提出支持“糾紛解決學(xué)”可以成為一種獨立或綜合的學(xué)科的觀點，認(rèn)為該學(xué)科的研究內(nèi)容包括與糾紛及糾紛解決有關(guān)的各種要素、過程、規(guī)律及問題，其任務(wù)是解釋“糾紛解決”這一社會現(xiàn)象的成因、規(guī)律，根據(jù)社會需求探討建構(gòu)和改革糾紛解決機制、規(guī)范、程序的法律、政策和發(fā)展戰(zhàn)略，提供解釋框架、指導(dǎo)理念及基本原則，并探求一系列實用的技術(shù)、規(guī)則和方法。結(jié)合該理論，筆者認(rèn)為E 州糾紛化解方式機制的構(gòu)建已基本完成，存在的主要問題是銜接配合、政策支持、資金注入、教育培訓(xùn)等方面。

（一）行政解決機制存在的主要問題

第一，缺乏強制性，無論是公安機關(guān)還是基層人民政府所做的調(diào)解不具有及時強制性，不調(diào)解就可以起訴，往往讓前期所做的工作和努力化為“無用功”；第二，缺乏嚴(yán)肅性，行政機關(guān)從事矛盾糾紛化解的人員良莠不齊，大部分沒有法學(xué)背景，故在化解糾紛時往往缺乏公正性，有時候不僅不能起到解決糾紛的作用，甚至?xí)觿∶艿陌l(fā)生；第三，缺乏積極性，處理矛盾糾紛往往是吃力不討好的事情，沒有激勵措施，只靠熱血付出，往往不能持久。

（二）司法解決機制存在的問題

筆者現(xiàn)就職于法院系統(tǒng)，針對該問題將用一組E 州法院系統(tǒng)的數(shù)據(jù)來進行闡述。

1．案多人少，辦案壓力大。通過對比近幾年案件數(shù)的辦理，能夠發(fā)現(xiàn)近年來全州法院案件數(shù)持續(xù)大幅度上升，案件總數(shù)長期位居全省第四，法官人均結(jié)案數(shù)也是歷年大幅上升。

2．伴隨案件數(shù)量大幅度上升，人均辦案數(shù)的上升，案件質(zhì)量相應(yīng)地并沒有隨之上升。近幾年，全州法院被上級法院改判發(fā)回的案件，雖然占比（改發(fā)率）有所降低，但總量仍然不少，絕對數(shù)仍在增加，說明案件質(zhì)量還有待進一步提高。同時，從上級法院組織的裁判文書評查情況看，錯誤文書、有瑕疵的文書數(shù)量不少，少數(shù)法官辦案不細(xì)致、責(zé)任心不強、法律適用不準(zhǔn)確甚至明顯錯誤的問題依然客觀存在。

3．司法解決機制需嚴(yán)格遵守程序化。辦案周期長，對糾紛解決的及時性存在天然的缺陷。通過研判E 州法院季度結(jié)案率，可以發(fā)現(xiàn)兩級法院的結(jié)案率達標(biāo)主要是在第四季度突擊式完成。各縣市法院之間結(jié)案不均衡的問題仍然客觀存在，個別法院季度結(jié)案率、年度結(jié)案率均沒有達到預(yù)定目標(biāo)。特別是第三季度結(jié)案過低的情況一直存在，若不加以重視，將影響全年的辦案進度。

法院系統(tǒng)解決糾紛的現(xiàn)狀可以說是整個司法解決糾紛機制普遍存在的問題，人少案多，辦案周期長，質(zhì)量和效率有待進一步加強。

（三）社會協(xié)商解決機制存在的問題

第一，效力問題。社會協(xié)商的保障最后往往還是會進入司法程序，除了仲裁裁定決定書生效和調(diào)解協(xié)議經(jīng)司法確認(rèn)后能夠直接請求法院予以執(zhí)行外，其余的所有糾紛解決機制所處理的結(jié)果都并不具有直接和強制的拘束力；第二，人員專業(yè)化不夠，從事社會協(xié)商機制的人員來自各行各業(yè)，專業(yè)水平、培訓(xùn)程度都存在較大差異；第三，社會協(xié)商解決的運行缺乏程序化和嚴(yán)肅性，社會協(xié)商解決機制大多沒有法律法規(guī)予以規(guī)制，從而導(dǎo)致糾紛化解的治理和效率不能予以保障；第四，存在監(jiān)督不力的問題，協(xié)商糾紛解決機制大多無直接主管部門，從而缺乏有效的監(jiān)督機制，導(dǎo)致社會協(xié)商解決機制的運行容易出現(xiàn)不公平、不公正的現(xiàn)象；第五，社會協(xié)商糾紛解決機制投入不夠，尤其是資金保障不到位，大量矛盾糾紛的化解大多依靠的是個人的責(zé)任心，過分地強調(diào)懲罰機制，而缺乏相應(yīng)的激勵機制，導(dǎo)致糾紛的化解缺乏積極性，經(jīng)常出現(xiàn)出工不出力，須臾推諉的情況。在E 州特殊的幾項機制中，筆者了解到E 市沐撫辦事處層級矛盾糾紛在開展初期建立了嚴(yán)格的獎懲制度，尤其是對基層村組個人調(diào)處糾紛成功的予以現(xiàn)金獎勵，該模式能夠帶動工作人員的積極性，可加以推廣。

三、對如何完善糾紛解決機制的探討

（一）構(gòu)建專業(yè)的隊伍并加強培訓(xùn)

司法系統(tǒng)招聘工作人員時都會對專業(yè)進行限制，其從業(yè)人員在專業(yè)素養(yǎng)方面已經(jīng)具備一定的基礎(chǔ)。而與之對應(yīng)的是政府主導(dǎo)下的糾紛解決機制和社會協(xié)商機制，其從業(yè)人員學(xué)歷背景不一，專業(yè)知識缺乏且無正規(guī)的培訓(xùn)機制。筆者認(rèn)為政府應(yīng)在這方面加大投入。第一，重點從網(wǎng)格管理員、退休干部（尤其是退休的法官、檢察官、警察）、律師、法律工作者及領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)轉(zhuǎn)非領(lǐng)導(dǎo)崗位人員中選任工作人員。村居應(yīng)重點從熱心、威信高、群眾基礎(chǔ)好的人員中選拔工作人員，村居調(diào)解員與網(wǎng)格管理員、信訪聯(lián)絡(luò)員等相結(jié)合[3]；第二，構(gòu)建專業(yè)的培訓(xùn)機制，對相關(guān)從業(yè)人員進行定期輪訓(xùn)，確保在化解糾紛時具有水準(zhǔn)線上的專業(yè)素養(yǎng)。

（二）加強保障，建立科學(xué)的獎懲制度

要想不斷完善和加強多元化糾紛解決機制的建設(shè)，需要政府、社會、行業(yè)等方方面面來加大投入予以保障，除了在人力和物力方面予以保障外，還需建立科學(xué)規(guī)范的獎懲制度。筆者在E 市沐撫司法所就職時，沐撫辦事處在層級矛盾糾紛調(diào)處的前提下成立了綜治維穩(wěn)中心，在人力和財力方面進行傾斜，根據(jù)糾紛復(fù)雜程度分別給做出突出貢獻的個人和村居進行現(xiàn)金獎勵，大大提高了工作人員的積極性。

（三）機制創(chuàng)新，構(gòu)建符合地區(qū)特色的糾紛化解機制

E 州具有自己獨特的歷史文化背景。據(jù)此筆者有以下幾點想法：第一，E 州提出“生態(tài)立州、旅游興州”的發(fā)展路徑，為了服務(wù)這一理念，E 州兩級法院積極推進旅游巡回法庭的建設(shè)，旅游法庭的建設(shè)為E 州特色山水人文的推廣提供了法制保障；第二，挑選有威望、明事理、水平高的人員來構(gòu)建民間鄉(xiāng)賢調(diào)解團，這些人員在處理糾紛時具有情況熟悉、有威望的特點，社會后遺癥少，可以大大節(jié)約化解糾紛成本。

（四）依托信息化建設(shè)，對糾紛解決機制多元化進行統(tǒng)籌，推進一站式建設(shè)

自《最高人民法院關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機制、一站式訴訟服務(wù)中心的意見》頒布以來，法院系統(tǒng)大力推進一站式建設(shè)，經(jīng)過各級人民法院認(rèn)真組織實施，立案、調(diào)解、審判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)變得更為科學(xué)高效，成效頗為顯著[4]。筆者認(rèn)為糾紛化解機制多元化也可以予以參考。一是進行平臺建設(shè)，成立一個統(tǒng)籌機構(gòu)，引導(dǎo)當(dāng)事人迅速選定符合自己情況的糾紛化解機制，讓群眾少走彎路；二是依托信息化建設(shè)搭建云平臺，對應(yīng)糾紛化解所存在的多元化機制進行分門別類，便于當(dāng)事人能夠迅速選定并對能夠網(wǎng)上處理的及時進行化解；三是要建立協(xié)調(diào)機制，對于不同的化解機制所得到的成果要予以共享，不能出現(xiàn)一件糾紛經(jīng)多次程序，結(jié)果卻沒什么改變的情況，避免社會成本浪費。

四、結(jié)語

化解糾紛多元化機制的構(gòu)建，其目的是為解決社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。E 州本地化解糾紛多元化機制的建設(shè)剛剛步入正軌，有自身的特點，也存在很多不足。筆者希望通過自己的梳理能夠為E 州化解糾紛多元化機制的建設(shè)起到一點啟發(fā)作用，為全州社會的和諧穩(wěn)定發(fā)揮自己應(yīng)有的作用。作為一個法治工作者，習(xí)近平總書記的要求是“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”，這是期許，也是所有糾紛化解機制存在的意義。