杜小榮 包小蘭

摘要：為落實《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程總體規(guī)劃（2021-2035…）》和《甘肅省定西市渭河源林草生態(tài)扶貧鞏固提升項目前期規(guī)劃》，在安定區(qū)實施渭河源項目勢在必行，針對一期工程建設中存在的風險，就其中幾個重點風險制定了切實可行的防范措施，并提出了探索完善項目建設的相關政策、加大政府支持力度、強化科技支撐與科學管理等建議，使安定區(qū)林草生態(tài)扶貧鞏固提升項目真正落到實處，并取得預期的效益。

關鍵詞：林草生態(tài)扶貧鞏固提升項目；渭河源；安定區(qū)；必要性

安定區(qū)地處甘肅中部干旱山區(qū)，屬隴中黃土高原西部梁峁溝壑區(qū)，總流域面積 3638.71平方公里，其中林地面積833.68平方公里、草地面積731.11平方公里，占總面積43%。林地全部為生態(tài)林，森林面積僅為312.29平方公里，森林覆蓋率為8.58%，林木保存率低下、林分質(zhì)量不高、幼林缺乏管護、林業(yè)基礎設施建設落后。為打造黃土高原生態(tài)文明示范區(qū)，全力開展大規(guī)模國土綠化，解決好工程建設中可能出現(xiàn)的各種困難和問題，是當前工作的重中之重。

1 項目建設必要性

1.1 符合定西市總體發(fā)展規(guī)劃及政策導向的要求

2016年，定西市委市政府響亮提出生態(tài)立市戰(zhàn)略的口號，相繼出臺了《關于大力推進農(nóng)村“四旁” 綠化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)面山綠化實施方案》《關于定西市建設國家生態(tài)屏障保護與補償試驗區(qū)的實施意見》和《關于深入推進綠色發(fā)展落實生態(tài)立市戰(zhàn)略的實施方案》等支持生態(tài)建設的利好政策，為未來安定區(qū)開展大規(guī)模國土綠化，構建綠色生態(tài)安全屏障提供了政策支持。2021年，安定區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果幫扶工作計劃中提出，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是促進鄉(xiāng)村振興的根本所在，是鞏固脫貧成果的重要舉措。通過土地流轉(zhuǎn)、租賃、入股等方式，集中土地整理和規(guī)劃設計，融入草田輪作制度，實現(xiàn)土地、資本、農(nóng)機、技術、產(chǎn)品、市場等要素的有機融合。充分發(fā)揮能人大戶傳幫帶的作用，創(chuàng)新“合作社+農(nóng)戶”“大戶+農(nóng)戶”等模式，以盤活群眾土地、農(nóng)業(yè)機械等資源，降低群眾的投資風險，著重從“調(diào)結構、重收入，增產(chǎn)值、穩(wěn)鏈條”路子入手，加強特色優(yōu)勢致富產(chǎn)業(yè)培育，幫助群眾持續(xù)穩(wěn)定增收，并通過光伏電站、易地搬遷產(chǎn)業(yè)分紅進一步壯大村集體經(jīng)濟，使村民有了財產(chǎn)性收入。

1.2 是構建黃河中上游生態(tài)安全屏障的需要

安定區(qū)境內(nèi)溝壑縱橫，地形破碎，生態(tài)環(huán)境脆弱，全區(qū)屬黃土高原丘陵溝壑區(qū)第五副區(qū)，梁峁起伏，山多川少，全區(qū)水土流失面積3306.20平方公里，占總面積的90.86%，平均年土壤侵蝕模數(shù)2500～8000噸/平方公里。地質(zhì)災害多發(fā)，而且對蘭州及黃河中上游的生態(tài)安全也造成嚴重威脅。此外，境內(nèi)主要交通要道沿線和多數(shù)村莊村鎮(zhèn)周邊生態(tài)環(huán)境問題較為突出，交通安全保障能力不高，村莊生態(tài)庇護不夠，該項目的實施將有利于全區(qū)生態(tài)環(huán)境的整體改善，更有利于黃河中下游地區(qū)的生態(tài)安全，減輕黃河中下游生態(tài)壓力，是加強黃河流域治理，筑牢黃河中上游生態(tài)安全屏障，保障黃河中下游生態(tài)安全的必然要求。

1.3 是經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需要

安定區(qū)總人口為46.8萬人，其中農(nóng)業(yè)人口36.2萬人，農(nóng)業(yè)人口占比達到77.35%，全區(qū)人口密度較大，約為130人/平方公里，人口對資源環(huán)境的壓力較大。近年來，城市化發(fā)展不斷向農(nóng)村擴展，人們對美好生活的向往與日俱增，生態(tài)環(huán)境的治理已成為安定區(qū)當前的重點工作常抓不懈，已形成了城市搞園林、農(nóng)村搞生態(tài)的良好格局和三林共建、六化并舉、增綠增量的綠化思路。項目實施中可有效增加當?shù)厝罕姷木蜆I(yè)機會，有利于社會穩(wěn)定且具有一定的社會示范帶動作用，并能促進相關行業(yè)的發(fā)展，提高人們的生活水平，加快鄉(xiāng)村振興進程。

1.4 是創(chuàng)建生態(tài)文明、鞏固脫貧攻堅成果及推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效手段

黨的十九大作出了“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的重大決策部署，2020年底全國脫貧攻堅取得決定性勝利，全面建成小康社會。2021年是全國各地鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接工作開局之年，探索和創(chuàng)建助推鄉(xiāng)村建設工作重點，把推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展作為鄉(xiāng)村振興工作的重點來抓，打造人與自然和諧共生的良好開局。安定區(qū)自然條件較差，溝壑縱橫、土壤貧瘠、十年九旱、植被稀疏，人居環(huán)境受到極大的影響，通過實施地質(zhì)災害隱患點生態(tài)輔助治理工程、生態(tài)恢復治理工程和特色經(jīng)濟林果業(yè)建設工程，極大改善當?shù)鼗旧a(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境，建成生態(tài)宜居、產(chǎn)業(yè)振興的新型鄉(xiāng)村，有效鞏固脫貧攻堅成果及推進安定區(qū)和定西市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

1.5 是穩(wěn)定和提高糧食生產(chǎn)能力的重要保障

安定區(qū)降雨稀少，多年平均降水量為380毫米左右，最低僅為260毫米左右，而蒸發(fā)量達到1500毫米以上，干旱頻繁，自然生態(tài)環(huán)境相對惡劣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的防災減災能力十分有限，水土流失現(xiàn)象還比較嚴重。實施渭河源林草生態(tài)鞏固提升項目，通過新增植樹種草面積、原有林改造提升，不但增加森林面積，提高林分質(zhì)量，而且能夠有效保持水土、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣溫，有效改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御干旱、干熱風、冰雹和霜凍等自然災害的能力，從而實現(xiàn)農(nóng)作物增產(chǎn)。該項目的實施，不僅能促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，而且能提供的大量林副產(chǎn)品，從而成為穩(wěn)定和提高糧食生產(chǎn)能力的重要保障。

1.6 是符合碳達峰和碳中和的發(fā)展理念

今年全國“兩會”上，“碳達峰”“碳中和”首次被寫入政府工作報告，與之有關的工作也被列為今年的重點任務。項目建設將培育混交林和復層異齡林，隨著森林覆蓋率的增加和林木生長，增強安定區(qū)生態(tài)屏障功能，對防風固沙、固碳釋氧、凈化空氣等方面具有促進作用，將有效減少沙塵危害，空氣質(zhì)量相對提高，空氣相對濕度增加，使全區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯得到改善，人民健康水平得到提高。同時，項目的建設可實現(xiàn)森林的可持續(xù)經(jīng)營，改善林分結構，對維護生物遺傳多樣性和自然群體的異質(zhì)性有著重要的意義，完全符合碳達峰和碳中和的發(fā)展理念。項目建設有助于發(fā)展地方經(jīng)濟、增加財政收入，隨著項目在當?shù)亟ǔ桑蓭赢數(shù)胤N植、養(yǎng)殖、農(nóng)副產(chǎn)品加工、交通運輸?shù)认嚓P產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時，項目的建設可以把一部分的消費資金轉(zhuǎn)移到當?shù)兀龠M地方經(jīng)濟的發(fā)展，增加財政收入。項目建設有利于解決當?shù)厝丝诰蜆I(yè)問題項目的建設，在帶動當?shù)亟煌ㄟ\輸?shù)认嚓P產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的同時，必然有崗位缺口，這就可以解決相當一部分當?shù)鼐用竦木蜆I(yè)問題。

2 項目風險分析

2.1 項目主要風險因素識別

本項目主要風險在于建設單位、參建單位、項目合同、項目資金、自然因素、森林管護及經(jīng)營、工程建設、社會風險等方面，現(xiàn)就其中3個重要風險進行分析研究。

2.2……項目風險預測

主要通過社會影響區(qū)域范圍的界定、社會影響效果分析以及社會適應性分析等方面，了解各因素對項目影響的風險程度、可能造成的影響以及對風險的控制。

2.3 項目風險分析與控制措施

業(yè)主方自身風險分析與防范對策：由于業(yè)主方（建設單位）為新成立的國有投資控股（集團）有限公司，在項目建設中會出現(xiàn)認識不夠、經(jīng)驗不足、技術力量薄弱等方面的問題，必須注意防范人為風險、經(jīng)濟風險、自然風險這三大風險，人為風險表現(xiàn)為不懂得項目建設程序、沒有成熟的技術和經(jīng)驗、認為有沒有監(jiān)理一個樣等，導致決策出現(xiàn)偏差；經(jīng)濟風險表現(xiàn)為項目資金的到位情況，主要是貸款方面的問題，該項目的貸款資金占項目總資金的80%，占比較高；自然風險表現(xiàn)為對項目區(qū)調(diào)查研究不夠，工程所在地客觀存在意外情況，如墳墓較多或地下存在文物古跡等，無法正常施工。防范自身風險對策：一是必須提前辦理好貸款的一切手續(xù)，等貸款資金到位后及時開展工作。二是認真學習行業(yè)規(guī)程，深入山頭地塊開展調(diào)查規(guī)劃，按照適地適樹原則設計樹種，每個施工設計都要報相關部門評審備案。同時，弄懂招投標程序和注意事項，全面完成項目前期準備工作。三是項目實施過程中，建設單位委托監(jiān)理單位全過程進行監(jiān)督和技術指導，規(guī)范其建設行為。四是對項目中涉及的基礎設施建設（林區(qū)道路、護林房、瞭望塔等），爭取在雨季來臨之前完成任務，避免自然風險的影響。

參建單位風險分析及對策：在項目建設過程中，建設單位要與設計單位、施工單位、監(jiān)理單位和地方政府（主要是村委會）等多個單位進行合作，建設單位主要面臨參建單位誠信風險，表現(xiàn)為：一是設計單位不按建設單位要求進行設計，有意增加項目投資成本（比如隨意抬高苗木價格）、設計水平不高等。二是監(jiān)理單位聘用的技術人員水平低，缺乏工作主動性等。三是施工單位不按設計施工，不認真聽取監(jiān)理的意見，會產(chǎn)生資金超出預算的情況。四是施工過程中施工方與當?shù)厝罕姵霈F(xiàn)矛盾時，村委員不配合處理問題，施工單位只能拿錢來暫時解決問題。面對的不同參建單位，應采取不同的措施進行防范：一是設計單位必須深入實地調(diào)查，提出最優(yōu)的設計方案，與建設單位商議后優(yōu)化設計，經(jīng)報相關部門評審批復后即可。對基礎設施建設類，方案必須進行多次實地對照和施工圖紙審定。二是監(jiān)理單位的選擇，考慮本地區(qū)業(yè)績突出、綜合實力強，通過多方詢價的方式確定。三是施工單位通過招投標方式確定，由具有多年造林經(jīng)驗且誠實守信的單位中標實施。四是加強組織領導，成立由區(qū)分管領導任組長、相關單位主要負責人為成員的項目建設領導小組，下設辦公室，主要負責項目的協(xié)調(diào)、疑難問題的解決等。

自然災害風險及對策：渭河源林草生態(tài)扶貧項目以造林為主，投資大、密度大、標準高，一次性成林，森林火災和森林病蟲害是本項目面臨的最主要的自然風險，如不加強預防，可能對基地造成毀滅性打擊。一是森林火災的預防。森林防火火險期內(nèi)，森林防火部門要設立護林防火指揮部，建立政府主要領導為第一責任人、分管領導為主要責任人的森林防火行政領導負責制，由專人負責防火工作，在火險期、火警期每天24小時晝夜值班，隨時保證各護林點和防火中心通訊暢通，一有火情，由指揮中心組織相關人員撲救。同時，狠抓火源管理，從源頭上減少火災隱患；強化林火監(jiān)測預報，完善預警機制突出重點火險區(qū)綜合治理。設立防火觀察點：選擇視野開闊、交通便利的地點設立護林防火觀察點，成立專職巡山管護人員，明確各巡山人員的管護范圍，管護人員配備必要的通訊設備，保證一有火情，能及時向指揮中心匯報，以保證及時發(fā)現(xiàn)火情，節(jié)約防火撲救時間，提高森林防火效率；成立護林防火隊伍，組建專職（部分人員可以兼職）護林防火隊伍，在火險期聘請當?shù)厥煜さ匦蔚霓r(nóng)民作為防火觀察員，學習護林防火知識和技術，一旦發(fā)生火災，能迅速組織撲滅；林場內(nèi)各種雜草是誘發(fā)森林火災發(fā)生的可能因素之一，在每年冬末，清除林場內(nèi)各種雜草，是防止森林火災的有效措施。營造混交林可降低森林火災發(fā)生率，在林地面積較大的地塊，進行防火隔離帶建設，可降低森林火災損失。二是林業(yè)有害生物防治。有針對性地做好油松、樟子松和杏樹的鼠害防治，做好種源檢疫工作，特別是引種樹種的種苗檢疫，防止病蟲害傳入；加強養(yǎng)護管理，促進幼樹健康生長，增強抗病蟲害能力；結合撫育等管護措施，去除受害植株，以消滅越冬害蟲；隨時觀察病蟲害發(fā)生情況，及時采取防治措施。當病蟲害發(fā)生時，要本著“治早、治小、治了”的原則及時消滅，以防止病蟲害蔓延。

3 項目實施建議

3.1 全面加強項目建設的組織領導

為確保項目建設的順利進行，建議成立利用銀行貸款建設項目領導小組。組長由政府主要領導擔任，成員由發(fā)改委、財政、國土、林業(yè)、交通、水利、銀行等部門負責人組成。領導小組成員單位明確一名聯(lián)系人，建立聯(lián)系機制，各司其職，加強合作，確保項目高效順暢運行。推行項目工作責任制，將項目工作實績與干部政績掛鉤，做到機構健 全、分工明確、職責清楚、上下協(xié)調(diào)，為基地建設順利開展提供有力的組織保障。

3.2 探索完善項目建設的相關政策

目前該項目還沒有真正啟動實施，項目的扶持政策還未形成體系，在新造林基地建設、經(jīng)營以及融資等方面缺乏系統(tǒng)的政策支持，建議進一步健全完善，如結合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，制定出臺相應的辦法和措施，以有效地推動廬項目在安定區(qū)順利落地實施。林業(yè)政策性貸款建設項目剛剛起步，相關的扶持政策還未形成體系，在基地建 設、經(jīng)營、采伐以及融資等方面缺乏較系統(tǒng)、完善的政策體系。因此，在項目建設中，應結合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、林業(yè)產(chǎn)權制度改革等，完善和制定相應的政策，有效地推動項目建設發(fā)展步伐。

3.3 加大政府支持力度、進一步創(chuàng)新融資新模式

一是將基地建設項目優(yōu)先安排財政補助資金，加強與地方財政部門溝通，積極爭取中央財政貼息比例 3%的前提下，爭取落實省級財政貼息比例不低于 1%，以確保項目順利開展。二是根據(jù)項目進展情況，優(yōu)先通過安排中央財政債券額度解決，將造林補助資金逐年列入財政預算。三是積極探索林木所有權（林木資產(chǎn)）、林地使用權（林地資產(chǎn)）、第三方擔保和共同擔保基金等多種擔保方式，為林業(yè)項目貸款提供更多的選擇，破解林業(yè)融資難題。

3.4 強化科技支撐與科學管理

該項目涉及面廣，營造林任務量大，營林時間長，技術含量高。因此，要注重規(guī)范現(xiàn)有科技應用，強化技術創(chuàng)新，切實將科技保障貫穿于儲備林建設的全過程，在全面提高基地建設科技含量的同時，確保項目建設的質(zhì)量。為了保證項目建設目標，項目建設嚴格執(zhí)行國家基本建設程序，按照科研、設計、施工、檢查驗收一條龍的管理辦法，積極推行項目建設招投標、施工監(jiān)理、檢查驗收、分段報賬制度，最大限度地提高資金使用效果和項目建設質(zhì)量。同時，參照世行項目管理經(jīng)驗，結合項目特點，制定資金管理、報賬支付、經(jīng)營管理、科技推廣與培訓、檢查驗收、信息檔案管理等辦法，用制度規(guī)范項目建設管理，逐步提高項目經(jīng)營管理的標準化、規(guī)范化、科學化管理水平。

作者簡介：杜小榮（1974-），男，工程師。研究方向：林場苗圃管理和林業(yè)生態(tài)建設。

*通訊作者：包小蘭（1974-），女，正高級工程師。研究方向：林場管理和林業(yè)生態(tài)建設。