曲崇明

公共數(shù)據(jù)開放對經(jīng)濟、社會發(fā)展具有重要意義。搭建公共數(shù)據(jù)運營平臺，可將這些“沉睡”的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂惺袌龈偁幜Φ馁Y源。

公共數(shù)據(jù)開放共享程度低是目前制約數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的重要短板。目前國內(nèi)很多城市已經(jīng)探索過公共數(shù)據(jù)市場化運營。公共數(shù)據(jù)市場化運營在我國尚處于起步階段，需要進一步完善制度設(shè)計，提高公共數(shù)據(jù)市場化運營的合法性和運行績效。公共數(shù)據(jù)是否允許市場化運營？公共數(shù)據(jù)市場化運營能帶來什么好處？如何進行市場化運營？這些問題我們應(yīng)該首先搞清楚。

公共數(shù)據(jù)開放的價值和依據(jù)

近年來國家頒布了一系列有關(guān)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的政策文件。2016年，國務(wù)院頒布了《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，其主要目的是為了推動政務(wù)信息互聯(lián)互通和公共數(shù)據(jù)共享；《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出要激活數(shù)據(jù)要素潛能，加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府，開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營試點。政府?dāng)?shù)據(jù)資源兼具“治理要素”與“生產(chǎn)要素”屬性，可通過合理方式授權(quán)給特定主體市場化運營。2020年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》指出，要推進政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，提升社會數(shù)據(jù)資源價值，加強數(shù)據(jù)資源整合和安全保護，加快培育數(shù)據(jù)要素市場。

公共數(shù)據(jù)開放對經(jīng)濟、社會發(fā)展具有重要意義。我國80%以上的數(shù)據(jù)資源掌握在各級政府手里，政府掌握著全社會最大量、最核心的數(shù)據(jù)資源。通過數(shù)據(jù)共享交換的方式打通數(shù)據(jù)孤島，可使數(shù)據(jù)在政府各部門之間、在政府和企業(yè)之間流通共享。搭建公共數(shù)據(jù)運營平臺，通過一系列技術(shù)手段和安全措施，讓政府?dāng)?shù)據(jù)與社會化數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)起來、流通起來，可將這些“沉睡”的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂惺袌龈偁幜Φ馁Y源。通過進一步增值開發(fā)這些數(shù)據(jù)，不僅可以給市民帶來便利，也可產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益和社會效益。為了更好地釋放數(shù)據(jù)要素潛能，我們需要理清數(shù)據(jù)價值釋放的理論邏輯，科學(xué)設(shè)計實現(xiàn)路徑并構(gòu)建匹配的體制機制。公共數(shù)據(jù)所有權(quán)可以根據(jù)情況界定為新型國有資產(chǎn)，經(jīng)營權(quán)可授權(quán)給企業(yè)。地方政府可以以市場化方式組建國有大數(shù)據(jù)公司，政府通過特許經(jīng)營方式將公共數(shù)據(jù)授權(quán)給國有公司運營，實現(xiàn)政府與社會之間的數(shù)據(jù)流通與共享，培育數(shù)據(jù)市場，激活數(shù)據(jù)要素潛能，做大做強數(shù)字經(jīng)濟。

公共數(shù)據(jù)市場化運營的實踐探索

目前從各地試點情況來看，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的模式相對統(tǒng)一。先由各級行政機關(guān)和公共服務(wù)單位將自身在履行職責(zé)和提供服務(wù)過程中形成的公共數(shù)據(jù)收集、存儲到一個平臺上，再授權(quán)國有企業(yè)運營，整個過程受到政府的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。

早在2017年，成都市為了落實國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，就開始探索公共數(shù)據(jù)市場化運營，并形成了運營載體、運營平臺、解決方案和應(yīng)用場景等方面體系化的成果，在數(shù)字產(chǎn)業(yè)化的探索方面處于全國領(lǐng)先地位。成都市在原來的“成都市信息化建設(shè)發(fā)展有限公司”基礎(chǔ)上組建了“成都市大數(shù)據(jù)公司”。成都市大數(shù)據(jù)公司作為“政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)運營商”，2018年獲得市政府政務(wù)數(shù)據(jù)集中授權(quán)運營。2021年該公司被更名為成都市大數(shù)據(jù)集團，公司下面現(xiàn)有28家參控股企業(yè)。成都市大數(shù)據(jù)集團通過對數(shù)據(jù)整理、清洗、脫敏、格式轉(zhuǎn)換等處理，面向社會、企業(yè)提供各類服務(wù)。

《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》明確將提供教育、衛(wèi)生、社會福利、供水、供電、供氣、環(huán)保、公交等公共服務(wù)的組織納入公共管理和服務(wù)機構(gòu)范圍，其在提供服務(wù)過程中產(chǎn)生、處理的數(shù)據(jù)均屬公共數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)在法律、法規(guī)允許范圍內(nèi)最大限度地平等開放，不得收取任何費用。不得交易包含未經(jīng)依法開放的公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)；將公共數(shù)據(jù)授權(quán)給國有企業(yè)。深圳市將國資國企云、數(shù)據(jù)中心等業(yè)務(wù)統(tǒng)一交深智城大數(shù)據(jù)公司（簡稱“深智城”）統(tǒng)一運營?！吧钪浅恰睂儆谏钲趪Y委下屬的一個國資企業(yè)，將具體業(yè)務(wù)委托給第三方技術(shù)服務(wù)企業(yè)。“深智城”將業(yè)務(wù)外包給聯(lián)通公司，由聯(lián)通公司攜手華為、騰訊承建國資國企云。

為了探索公共數(shù)據(jù)市場化運營，各地都頒布了一些政策文件，甚至實行了地方立法，改革基本做到有章可循。如成都市制定了《成都市公共數(shù)據(jù)運營服務(wù)管理辦法》；福州市人民政府印發(fā)了《福州市政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理辦法》《福州市公共數(shù)據(jù)開放管理暫行辦法》《福州市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開放考核暫行辦法》；深圳市則以地方立法形式，頒布了《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》；上海市制定了《上海市數(shù)據(jù)條例》。這些規(guī)章制度，為公共數(shù)據(jù)市場化運營改革提供了制度保障。

激活數(shù)據(jù)要素潛能，建設(shè)數(shù)字青島

制定公共數(shù)據(jù)市場化運營的法律制度。近年來，青島市城陽區(qū)積極探索公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用，在健康醫(yī)療、交通出行等重點領(lǐng)域積極開展公共數(shù)據(jù)市場化開發(fā)利用的試點工作。建議青島市根據(jù)上級要求，借鑒其他省市經(jīng)驗，及時制定有關(guān)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的政策法規(guī)，對公共數(shù)據(jù)收集、共享、開放等活動，以及公共數(shù)據(jù)授權(quán)管理等出臺相關(guān)的制度規(guī)范。比如，公共數(shù)據(jù)范圍如何界定？目前各部門數(shù)據(jù)的質(zhì)量參差不齊，不同時期、不同部門所采數(shù)據(jù)存在較大差異，數(shù)據(jù)格式存在較大差異。在此情況下，如何實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)格式標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一？數(shù)據(jù)主體不履行或者不完全履行數(shù)據(jù)提供義務(wù)時該承擔(dān)何種責(zé)任？這些都應(yīng)通過法律制度予以規(guī)范。

組建國有大數(shù)據(jù)公司，分類推進公共數(shù)據(jù)市場化運營改革。建議青島市組建國有大數(shù)據(jù)公司，政府通過特許經(jīng)營方式推進公共數(shù)據(jù)市場化應(yīng)用開發(fā)。國有大數(shù)據(jù)公司要突出產(chǎn)權(quán)與運營權(quán)分離的原則，創(chuàng)新體制機制，探索“體制內(nèi)編制、市場化管理”的運行機制。建議按照先內(nèi)后外、政務(wù)優(yōu)先、民生服務(wù)優(yōu)先、企業(yè)應(yīng)用同步的原則，采取特許經(jīng)營方式授權(quán)企業(yè)進行數(shù)據(jù)運營，推進公共數(shù)據(jù)有序開放。數(shù)據(jù)是特殊資產(chǎn)，必須在政府的有效監(jiān)管下運營，政府應(yīng)制定公共數(shù)據(jù)建設(shè)運營中全過程質(zhì)量管理要求和績效評估指標(biāo)體系等，做好對大數(shù)據(jù)公司的管理與監(jiān)督，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的運營管理機制。

保護數(shù)據(jù)隱私和數(shù)據(jù)安全。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的關(guān)鍵是確保數(shù)據(jù)安全，防范隱私、秘密泄露。建議在數(shù)據(jù)整理、清洗、脫敏、格式轉(zhuǎn)換等方面制定嚴(yán)格的制度規(guī)范，設(shè)立安全閥門，保護信息安全；分類處理數(shù)據(jù)，對敏感數(shù)據(jù)要進行加解密，在信息主體明確授權(quán)的前提下，才可向社會提供；政府要加強對運營企業(yè)的指導(dǎo)和監(jiān)督，完善事前預(yù)防和事后追查機制，明確責(zé)任主體，維護網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全。

培育第三方數(shù)據(jù)服務(wù)市場，構(gòu)建第三方數(shù)據(jù)服務(wù)體系。第三方數(shù)據(jù)服務(wù)機構(gòu)是數(shù)據(jù)交易市場不可或缺的一部分。目前國內(nèi)公共數(shù)據(jù)的開放尚處于起步階段，在數(shù)據(jù)開放過程中掌握不好標(biāo)準(zhǔn)和尺度，公共數(shù)據(jù)僅向特定行業(yè)、特定企業(yè)開放，缺乏更大范圍的流通和服務(wù)。建議引入包括數(shù)據(jù)技術(shù)服務(wù)商、數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估方、數(shù)據(jù)中介咨詢機構(gòu)等第三方數(shù)據(jù)服務(wù)機構(gòu)，建立第三方數(shù)據(jù)服務(wù)體系。可通過服務(wù)外包等方式，委托第三方專業(yè)機構(gòu)開展政務(wù)數(shù)據(jù)的收集、脫密、整合、轉(zhuǎn)換等工作，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量。通過技術(shù)監(jiān)測、雙方簽訂保密協(xié)議等方式，確保數(shù)據(jù)隱私和數(shù)據(jù)安全。

加強組織領(lǐng)導(dǎo)，建立考核監(jiān)督機制。建議加強公共數(shù)據(jù)開放工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和考核監(jiān)督，明確牽頭部門、相關(guān)部門以及各自承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。各部門對公共數(shù)據(jù)開放要實行專人專崗，加強對相關(guān)人員的考核管理。市大數(shù)據(jù)局可委托第三方專業(yè)機構(gòu)，對全市各部門公共數(shù)據(jù)開放和共享等情況進行考核評估，并將評估結(jié)果納入年度考核范圍。

（作者系青島市委黨校副教授）