王俊超，尹一伊

（1.河南省前坪灌區(qū)工程有限公司，河南 鄭州 450000；2.河南水投土地開(kāi)發(fā)有限公司，河南 鄭州 450000）

1 河南省水利投融資現(xiàn)狀

“十三五”期間河南省水利全口徑投資1 736億元，其中利用社會(huì)資金814.50 億元，占河南省水利投資的46.90%，“四水同治”10項(xiàng)重大水利工程累計(jì)開(kāi)工9項(xiàng)，17項(xiàng)節(jié)水供水重大水利工程累計(jì)開(kāi)工16項(xiàng)，完成453個(gè)流域重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)，水安全保障和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得顯著成果。

當(dāng)前及今后一段時(shí)間，河南正處于落實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)現(xiàn)代水網(wǎng)體系的關(guān)鍵時(shí)期，水利工程建設(shè)任務(wù)重、投資需求大、籌資壓力大，因此，充分發(fā)揮各主體市場(chǎng)化投資作用，多渠道籌措建設(shè)資金，才能更好地支持重大水利工程建設(shè)。

2 河南省水利投融資存在的問(wèn)題

2.1 缺乏穩(wěn)定的投入保障機(jī)制

水利建設(shè)項(xiàng)目由于公益性強(qiáng)、投資規(guī)模大、投資回報(bào)少、投資期限長(zhǎng)、投資風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，導(dǎo)致水利項(xiàng)目一直以來(lái)的投資渠道都比較單一。目前，國(guó)家投資方向的調(diào)整在不斷改變水利建設(shè)投入的總體規(guī)模，水利建設(shè)資金的籌措主要依賴中央和省級(jí)財(cái)政，其他縣地市的水利投入通道也不通暢，且重大水利項(xiàng)目受益的市縣區(qū)較多，當(dāng)?shù)卣疀](méi)有動(dòng)力為項(xiàng)目匹配資金，另外由中央投資建設(shè)的重大水利項(xiàng)目在地方上實(shí)施建設(shè)時(shí)，地方政府的水利建設(shè)配套資金也難以到位。

2.2 水利地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行量較少

從河南省水利投資構(gòu)成分布情況來(lái)看，河南省已經(jīng)針對(duì)水利項(xiàng)目建立較為完善的融資體系。從近幾年金融機(jī)構(gòu)對(duì)水利項(xiàng)目的支持情況看，主要針對(duì)賈魯河綜合治理、袁灣水庫(kù)、雞灣水庫(kù)、引江濟(jì)淮等大型水利樞紐工程，而一些中小型公益性項(xiàng)目主要依靠財(cái)政資金建設(shè)。

隨著融資平臺(tái)、PPP 和國(guó)企投資規(guī)范化，社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的能力有所下降。2018 年以來(lái)，大規(guī)模發(fā)行的地方政府專項(xiàng)債券成為地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)資金的重要來(lái)源。

按照財(cái)政部財(cái)預(yù)【2017】89 號(hào)文件要求，專項(xiàng)債券項(xiàng)目需能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的列為政府性基金收入或者專項(xiàng)收入的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項(xiàng)債券還本付息的規(guī)模。即由公益項(xiàng)目本身的經(jīng)營(yíng)收益來(lái)還本付息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資自求平衡，地方財(cái)政不承擔(dān)為專項(xiàng)債券還本付息的義務(wù)。而水利項(xiàng)目大都是公益性或者準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性收益較少，難以產(chǎn)生需要覆蓋專項(xiàng)債券還本付息的現(xiàn)金流，項(xiàng)目自平衡壓力大，是目前水利項(xiàng)目發(fā)行專項(xiàng)債券較少的主要原因。

2.3 水利資產(chǎn)證券化不具備條件

2020年4月《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》拉開(kāi)了我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)行公募REITs的帷幕。而目前實(shí)行試點(diǎn)申報(bào)的制度，聚焦重點(diǎn)區(qū)域，優(yōu)先支持京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶粵港澳大灣區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域；聚焦基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板領(lǐng)域，優(yōu)先支持水電氣熱、交通、污染治理等領(lǐng)域開(kāi)展試點(diǎn)；聚焦優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，項(xiàng)目要求能產(chǎn)生較為穩(wěn)定的收益和持續(xù)的現(xiàn)金流，具有持續(xù)穩(wěn)定良性經(jīng)營(yíng)能力，現(xiàn)金流主要由市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生。

水利項(xiàng)目提供的產(chǎn)品或服務(wù)，具有特殊的公共物品屬性，產(chǎn)品的需求、成本以及價(jià)格都相對(duì)穩(wěn)定，滿足發(fā)行REITs 要求的底層資產(chǎn)具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的要求。但是由于河南省目前不在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)，且水利資產(chǎn)需要權(quán)屬清晰，項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流不能依賴財(cái)政補(bǔ)貼。因此省內(nèi)尚未成功上市發(fā)行REITs產(chǎn)品。

2.4 水利投融資平臺(tái)亟須完成市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型

一是水利行業(yè)的投融資平臺(tái)受到國(guó)家投融資政策及環(huán)境的影響，部分水利工程產(chǎn)權(quán)不明晰、承貸主體缺位，導(dǎo)致缺少合格的抵押物，使水利融資平臺(tái)資產(chǎn)存在瑕疵，無(wú)法形成具有可靠收益來(lái)源的水利建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式。

二是水利投融資政策與國(guó)家的財(cái)政政策、貨幣政策和土地政策等相關(guān)。當(dāng)國(guó)家嚴(yán)控新增地方隱性債務(wù)后，化解地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方融資平臺(tái)不再承擔(dān)土儲(chǔ)相關(guān)職能，且不允許提供實(shí)際上以財(cái)政資金或者土地出讓收入為資金來(lái)源的貸款，水利投融資平臺(tái)受政策影響，商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式需要調(diào)整，轉(zhuǎn)型成為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)。

2.5 水利項(xiàng)目收益低，缺乏吸引力

一方面，由于準(zhǔn)公益性項(xiàng)目功能定位模糊、不精準(zhǔn)，對(duì)投資人未建立完善的補(bǔ)償機(jī)制，政府投入不足，市場(chǎng)融資缺乏吸引力；另一方面，目前水利項(xiàng)目的灌溉、供水、發(fā)電等產(chǎn)品未形成市場(chǎng)化的價(jià)格機(jī)制，水利項(xiàng)目的投資收益率比較低，無(wú)法激發(fā)、調(diào)動(dòng)社會(huì)資本及金融機(jī)構(gòu)參與水利項(xiàng)目建設(shè)的積極性；三是水利項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期限長(zhǎng)，本身項(xiàng)目收益就低，而投資資金易形成沉淀資金，投資方無(wú)法及時(shí)回收現(xiàn)金流，會(huì)進(jìn)一步降低社會(huì)資本參與水利項(xiàng)目的積極性。

3 優(yōu)化河南省水利投融資體系的建議

3.1 持續(xù)加大政府公共財(cái)政投入

3.1.1 發(fā)揮政府的主導(dǎo)地位

一方面要增加水利投資在河南省固定資產(chǎn)投資中的比重，堅(jiān)持將水利項(xiàng)目作為公共財(cái)政投入的重要領(lǐng)域，優(yōu)化調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；另一方面，要系統(tǒng)梳理河南省水利發(fā)展規(guī)劃，對(duì)項(xiàng)目實(shí)行分類管理，化零為整，統(tǒng)籌安排和集中使用資金，提高資金使用效力。

3.1.2 完善水利項(xiàng)目配套資金政策

省級(jí)財(cái)政實(shí)力較縣市區(qū)的財(cái)政實(shí)力好，是公共財(cái)政的重要組成部分，是水利項(xiàng)目籌措資金的主要途徑。要堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等，堅(jiān)持完善水利領(lǐng)域各級(jí)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任對(duì)等，在河南省省屬重大水利工程確定投融資模式后，將河南省應(yīng)承擔(dān)資金納入預(yù)算，而市縣級(jí)政府也要通過(guò)預(yù)算安排加大對(duì)水利基礎(chǔ)設(shè)施的投入。

河南省在“十四五”期間內(nèi)水利建設(shè)任務(wù)重，資金需求量大，為保障項(xiàng)目順利實(shí)施，應(yīng)當(dāng)完善項(xiàng)目的配套政策，確定省級(jí)配套的范圍和比例。

3.1.3 足額提取水利建設(shè)相關(guān)規(guī)費(fèi)

《財(cái)政部水利部關(guān)于從土地出讓收益中計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金的通知》規(guī)定，從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)；2020 年9 月《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)》提出“十四五”要穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，至“十四五”期末，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例不得低于20%。那么從土地出讓收益中提取水利建設(shè)資金的政策可執(zhí)行性大大提高。此外，還應(yīng)當(dāng)及時(shí)預(yù)測(cè)并調(diào)整非稅收入用于水利投資的規(guī)模，按照應(yīng)收盡收、足額征收的原則，加大對(duì)水利相關(guān)規(guī)費(fèi)的征收力度，統(tǒng)籌安排保障水利投入。

3.2 采用多角度的融資方式

3.2.1 采用項(xiàng)目融資模式

項(xiàng)目融資是利用項(xiàng)目本身的資產(chǎn)價(jià)值和現(xiàn)金流量安排有限追索權(quán)的貸款。PPP融資雖然目前處于風(fēng)口浪尖處，并且從2015 年開(kāi)始PPP 項(xiàng)目井噴后，對(duì)PPP 項(xiàng)目的規(guī)范管理更趨嚴(yán)格，各地財(cái)承基本都已突破5%，無(wú)法上馬政府付費(fèi)項(xiàng)目，但是PPP項(xiàng)目仍然是目前最合規(guī)、最符合政府和社會(huì)資本方需求的合作模式。因此，要依法舉債，不能形成政府隱性債務(wù)，采用PPP項(xiàng)目融資仍是水利項(xiàng)目主流融資模式。

3.2.2 發(fā)展資本市場(chǎng)融資

要擴(kuò)大發(fā)行債券在水利投資規(guī)模中的比重，符合條件的公司可以發(fā)行公司債、企業(yè)債、境外債來(lái)籌措水利建設(shè)資金。同時(shí)，發(fā)展資本市場(chǎng)，培育輔導(dǎo)成績(jī)優(yōu)秀的水利企業(yè)在證券交易所IPO，增加水利行業(yè)上市公司的數(shù)量，通過(guò)公開(kāi)發(fā)行股票、定向增發(fā)股票、發(fā)行公司債等方式再融資籌集資金。上市也使水利企業(yè)的價(jià)值可衡量，信息披露也有助于金融機(jī)構(gòu)及大眾增強(qiáng)對(duì)企業(yè)的信心。

3.2.3 充分利用地方政府專項(xiàng)債

在符合政策和防控風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，提高地方政府專項(xiàng)債券用于水利工程的額度和用作項(xiàng)目資本金的比例；將水庫(kù)、水利樞紐、引調(diào)水及灌區(qū)工程等具有一部分收益來(lái)源的公益性水利項(xiàng)目列為地方政府專項(xiàng)債券的優(yōu)先支持范圍；嚴(yán)格篩選水利發(fā)債項(xiàng)目，堅(jiān)持資金跟著項(xiàng)目走，對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析，加強(qiáng)項(xiàng)目評(píng)估，充分論證項(xiàng)目的收益情況，保障項(xiàng)目收益真實(shí)可靠；增強(qiáng)信息公開(kāi)透明度，定期披露還本付息數(shù)據(jù)，建立專項(xiàng)債券債務(wù)償付風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。

3.3 盤活存量水利資產(chǎn)

水利行業(yè)存量資產(chǎn)的規(guī)模巨大，若能有效盤活存量水利資產(chǎn)，不僅可以為參與投資的社會(huì)資本提供新的退出路徑，也為新的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供可循環(huán)的資金保障。可在發(fā)揮防洪、排澇和調(diào)度等社會(huì)公益性職能的前提下，對(duì)具有經(jīng)營(yíng)收入的水利資產(chǎn)靈活采取轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)、資產(chǎn)證券化、發(fā)行不動(dòng)產(chǎn)信托投資基金等多種方式盤活，盤活水利資產(chǎn)所回收的資金便可良性循環(huán)地用于省級(jí)現(xiàn)代水網(wǎng)的建設(shè)。

開(kāi)展水利資產(chǎn)證券化是建立穩(wěn)定水利投入增長(zhǎng)機(jī)制的重要途徑。目前來(lái)看，供水、污水處理、水上旅游、水力發(fā)電、其他綜合經(jīng)營(yíng)等基礎(chǔ)資產(chǎn)基本上能做到資金良性循環(huán)，符合資產(chǎn)證券化的要求，而大量公益性水利基礎(chǔ)設(shè)施大都通過(guò)向銀行抵押、質(zhì)押等途徑進(jìn)行建設(shè)，不符合資產(chǎn)證券化的條件。

根據(jù)REITs發(fā)行的要求，河南省水利行業(yè)要根據(jù)政策導(dǎo)向研判項(xiàng)目申報(bào)的程序、條件，準(zhǔn)確理解其政策的本質(zhì)，提前挖掘和培育優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目，挖掘水利項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，未雨綢繆。由于水利基礎(chǔ)設(shè)施暫無(wú)發(fā)行先例，水利部門應(yīng)當(dāng)與證券公司對(duì)接細(xì)化項(xiàng)目篩選條件及前期方案，做好基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)相關(guān)政策跟蹤研究。

3.4 壯大水利投融資平臺(tái)

隨著河南省深化水利投融資體制的改革，基本實(shí)現(xiàn)了“一縣一平臺(tái)”，各級(jí)水利投融資平臺(tái)公司要依托政府資源及背書，堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)原則，以水利項(xiàng)目為載體，通過(guò)政府與市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)，以資產(chǎn)籌集資金，以資金建設(shè)項(xiàng)目，承擔(dān)水利項(xiàng)目的投資主體、融資載體及經(jīng)營(yíng)實(shí)體的功能。政府可通過(guò)注入資本金、貸款貼息、財(cái)政補(bǔ)助、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)及資源、強(qiáng)化市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)等方式，并從資金、政策等方面給予支持，支持各級(jí)水利投融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，并做大做強(qiáng)。在不改變現(xiàn)行水利工程管理體制和財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障渠道的前提下，將具有經(jīng)營(yíng)收入的存量水利資產(chǎn)、收費(fèi)權(quán)等劃入水利投融資平臺(tái)，未來(lái)產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)收益用于新增水利項(xiàng)目建設(shè)。

平臺(tái)公司要注重平衡投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，市場(chǎng)化運(yùn)作建設(shè)的水利項(xiàng)目，收益要能覆蓋投資。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目通過(guò)創(chuàng)新合作模式等方式吸引社會(huì)資本參與，公益性項(xiàng)目采取配置經(jīng)營(yíng)性資源，或與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目組合開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)等方式，遵守按效付費(fèi)，支持社會(huì)資本獲得合理投資回報(bào)。

3.5 提高水利項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力

一方面，水利產(chǎn)品的合理價(jià)格是提高水利項(xiàng)目市場(chǎng)化吸引力的保證，只有為水利產(chǎn)品合理定價(jià)，才能使水利項(xiàng)目具有新引力，具備在資本市場(chǎng)上籌集資金的可能性。大力推進(jìn)實(shí)行“兩部制”水價(jià)，堅(jiān)持“定額用水、差別水價(jià)、超額累進(jìn)加價(jià)”的原則，推進(jìn)水權(quán)制度改革，保證水產(chǎn)品價(jià)格征收順利；并且在供水、灌溉、發(fā)電以、采砂、旅游等經(jīng)營(yíng)性收入不足以彌補(bǔ)投資的情況下，政府應(yīng)當(dāng)以支付可行性缺口補(bǔ)助、貼息、資本金注入等方式以保證投資者的合理收益水平。另一方面，政府需要建立項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益差的公益性項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)提前謀劃，可采取配置土地、物業(yè)、礦權(quán)等經(jīng)營(yíng)性資源，也可以與經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)的水電站、自來(lái)水廠、污水處理廠進(jìn)行組合開(kāi)發(fā)，項(xiàng)目包裝搭配可實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益的內(nèi)部平衡，有助于提高項(xiàng)目的吸引力。第三，大力挖掘水利資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，提高水利項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性和盈利性。例如：水庫(kù)項(xiàng)目可向供水產(chǎn)業(yè)鏈延伸，向城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展。因勢(shì)利導(dǎo)打造生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合協(xié)調(diào)發(fā)展。整合水利項(xiàng)目周邊土地資源，結(jié)合美麗鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村振興等國(guó)家政策，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)。推動(dòng)漁光互補(bǔ)光伏發(fā)電，提高水資源的綜合利用。