蘇蕾權

一、柔性執(zhí)法助力城市精細化治理的邏輯

柔性執(zhí)法體現了我國法律的人本思想，是指執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中依法采取不予行政處罰、從輕行政處罰、減輕行政處罰、免予行政強制措施等執(zhí)法方式。隨著強制性執(zhí)法模式逐漸被非強制性執(zhí)法模式所替代，承載著更多“價值理性”追求的城管柔性執(zhí)法形式成為普遍選擇。柔性執(zhí)法應用在城市管理綜合執(zhí)法領域，是對執(zhí)法相對人的無心之失給予合法尺度內的容錯空間。但這并不意味著妥協、被動地放松監(jiān)管，不等同于寬松執(zhí)法，而是有著“執(zhí)法文明，適當變通，變堵為疏，堵疏結合”的含義，是以張弛有度的方式開展執(zhí)法。

盡管柔性執(zhí)法給予了城市管理綜合行政執(zhí)法領域執(zhí)法者更大的自由空間，給予了失范者一定的容錯空間，但其仍然是建立在嚴格執(zhí)法的基礎之上，確保在城管執(zhí)法領域發(fā)揮警示與教育作用。城管執(zhí)法要找準尺度與溫度的平衡點，取得更好的治理和教育成效。對于輕微的失范行為，采取以批評教育為主、處罰為輔的方式，實現文明執(zhí)法與文明管理的雙贏。城管執(zhí)法部門在全面準確掌握法律法規(guī)的基礎上，更加精準地把握執(zhí)法的尺度，做到“情理法”相統(tǒng)一，因類施策，將柔性執(zhí)法融入城市管理綜合行政執(zhí)法實踐，實現執(zhí)法更加規(guī)范、高效。作為一種引導治理結構適配營商環(huán)境治理需求的認知方式，溫度邏輯是指營商環(huán)境治理應遵循以人民為中心、以文化為引領、注重人文關懷的價值規(guī)律。包容有序的制度環(huán)境，更有助于促進相對人守法經營、實現城管執(zhí)法目的，為城市精細化治理不斷賦能。

二、柔性執(zhí)法助力城管包容審慎監(jiān)管

柔性執(zhí)法選擇更加人性化的措施，對執(zhí)法對象進行宣傳教育，讓其感受“有溫度的監(jiān)管”，有利于維護和創(chuàng)造包容有序的法治化營商環(huán)境。城管執(zhí)法部門以“服務型執(zhí)法”理念，試行審慎執(zhí)法、包容管理，通過創(chuàng)新執(zhí)法方式，免罰不等于免責，免罰不免監(jiān)管，推動城管執(zhí)法行為從監(jiān)管為主到服務為主轉變，解決涉企檢查事項多、處罰重等問題。執(zhí)法部門跟進指導企業(yè)制定整改計劃，達到引導和強化經營者自律的目的，全面落實行政執(zhí)法監(jiān)督制度。

城管部門為了系統(tǒng)性地拆解“執(zhí)法—抗法”這一雙輸格局，從執(zhí)法方式改革入手，經過不斷地嘗試和探索形成了一系列柔性執(zhí)法措施。城管執(zhí)法領域內應用柔性執(zhí)法能有效改善城管執(zhí)法人員與執(zhí)法對象的關系。城市管理綜合執(zhí)法部門要精準把握柔性執(zhí)法的“度”，在執(zhí)法中遇見的新問題也給城市執(zhí)法工作帶來新挑戰(zhàn)，要提升執(zhí)法能力、優(yōu)化執(zhí)法舉措，貫徹剛柔并濟、法理相融的執(zhí)法方式，落實行政執(zhí)法“免罰輕罰”事項及不予實施行政強制措施清單化管理。在城市管理執(zhí)法領域改革探索中，執(zhí)法部門優(yōu)化柔性執(zhí)法的新路徑，建立執(zhí)法裁量尺度適當、方式柔和的新型執(zhí)法模式，擴大城市管理領域柔性執(zhí)法的輻射面，加強對城市管理柔性執(zhí)法工作的有效監(jiān)督。深化實施包容審慎監(jiān)管，以“教育為主、處罰為輔”的原則，在依法執(zhí)法的基礎上，探索“免罰輕罰”清單的運用場景，對符合條件的案件嚴格按照“免罰輕罰”流程辦理，彰顯城市管理綜合行政執(zhí)法的人文關懷，營造法治化營商環(huán)境，實現城市精細化治理事半功倍。

三、柔性執(zhí)法優(yōu)化城市治理的創(chuàng)新實踐

為適應新形勢下城市管理需要，城管執(zhí)法部門在城管執(zhí)法領域探索和創(chuàng)新柔性執(zhí)法工作模式，形成了“服務型行政執(zhí)法”“說理式執(zhí)法”等服務型執(zhí)法工作創(chuàng)新模式，執(zhí)法做到剛柔結合，助力營商環(huán)境優(yōu)化，將“被動處置”轉為“主動治理”，將“普法宣傳、行政指導、行政調解、法律咨詢服務和法律風險防控”服務逐步融入貫穿執(zhí)法全過程。相關部門逐步完善和豐富法律頂層設計，在包容審慎監(jiān)管制度方面提出了一系列創(chuàng)新性措施，讓城管執(zhí)法領域柔性執(zhí)法法律依據的完善和監(jiān)管制度建設的成熟為城市精細化治理和法治化營商環(huán)境有效賦能。

深圳市推廣“小錯免罰”包容柔性執(zhí)法經驗。在“推進規(guī)范文明監(jiān)管執(zhí)法”方面，提出探索執(zhí)法“觀察期”制度：除法律、法規(guī)、規(guī)章明確禁止或者涉及危害公共安全和人民群眾生命健康等情形外，對符合國家和省、市政策導向，有發(fā)展前景的新業(yè)態(tài)新模式企業(yè)，探索給予合理的執(zhí)法“觀察期”，優(yōu)先柔性執(zhí)法方式。

廣東省鶴山市出臺包容審慎柔性執(zhí)法指引，提供更加包容的制度環(huán)境。將柔性執(zhí)法貫穿行政執(zhí)法活動全過程，通過給予輕微違法、一般違法法律服務主體改正機會，建立健全對行政相對風險提示、勸誡等制度，防止“一刀切”執(zhí)法，營造寬松包容的市場主體發(fā)展環(huán)境。執(zhí)法部門推行包容審慎柔性執(zhí)法清單，涵蓋城市管理、市場監(jiān)管等多個領域，以“處罰與教育相結合”原則，滿足優(yōu)化營商環(huán)境的需求。

上海市黃浦區(qū)城管執(zhí)法部門在商業(yè)街面集中區(qū)域，探索“分級錯時”和柔性執(zhí)法模式，在指定經營區(qū)域采用“柔性執(zhí)法＋門責管理”的創(chuàng)新模式，用“分級錯時”方式對區(qū)域內道路開展差別化管理，體現柔性管理。

廣東省中山市行政執(zhí)法部門將包容審慎監(jiān)管改革工作、服務型執(zhí)法工作納入法治建設評估項目。為了加強柔性執(zhí)法的規(guī)范化與可操作性，在制度方面探索優(yōu)化，公布實施免罰清單、從輕減輕處罰清單、免除行政強制清單、免檢查清單、行政執(zhí)法風險評估清單等包容審慎行政執(zhí)法清單事項。在推動實施包容審慎監(jiān)管的基礎上，推行“非現場執(zhí)法”及“包容期”等城市管理新型執(zhí)法監(jiān)管舉措。

四、柔性執(zhí)法助力城市精細治理的路徑優(yōu)化

（一）完善柔性執(zhí)法法律和制度建設

頂層設計方面，要加快推進和完善城管柔性執(zhí)法的地方制度建設，試行“首違不罰”，完善包容審慎監(jiān)管執(zhí)法制度。城管柔性執(zhí)法不能只靠事后“情緒按摩”，相關的條例規(guī)定要具體細化，管理考評機制也要細化規(guī)定，讓執(zhí)法人員有據可依，嚴格按規(guī)定操作。完善城市管理領域輕微違法行為包容免罰清單、綜合行政執(zhí)法領域輕微違法行為不處罰清單，明確執(zhí)法部門在開展行政執(zhí)法活動時，對于首次違法、違法行為輕微，未造成危害后果的不予行政處罰，免予實施行政強制措施。開展不予實施行政強制措施清單試點，讓執(zhí)法標準更明確，確保執(zhí)法有據、程序合法。相關部門要明確城市管理綜合執(zhí)法方面輕微違法違規(guī)行為的適用條件，包括首次違法、危害后果輕微、及時主動整改等，體現寬嚴相濟、罰教結合、包容審慎的監(jiān)管理念，讓柔性執(zhí)法制度環(huán)境的逐步成熟助力提升城市管理綜合執(zhí)法水平。

（二）加強城管執(zhí)法領域包容審慎執(zhí)法

行政執(zhí)法部門完善行政裁量權基準制度，依法公示行政處罰自由裁量基準，在行政處罰活動中規(guī)范適用本部門的行政處罰自由裁量權，確保柔性執(zhí)法發(fā)揮警示與教育的作用。城管執(zhí)法部門優(yōu)化城市管理執(zhí)法方式，例如，通過設置市場疏導街、輕微違法事項免罰等措施，讓城市管理更有“人情味”。對城管執(zhí)法領域輕微違法事項實行包容免罰，發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督作用，推行包容審慎執(zhí)法，有效規(guī)范行政裁量權。采取行政獎勵、說服教育、勸導示范、行政指導、行政合同等非強制性執(zhí)法方式，防止“以罰代管、只罰不管”。執(zhí)法部門通過“檢查＋培訓”“以案釋法”等方式，對具體輕微違法行為所觸犯的法律法規(guī)進行指導，提高柔性執(zhí)法的社會認知度和知曉率。建立健全執(zhí)法監(jiān)督機制，執(zhí)法部門落實行政執(zhí)法“三項制度”，嚴格規(guī)范涉企行政執(zhí)法，活用“輕罰、免罰”。探索建立涉企行政執(zhí)法月備案制度，監(jiān)督涉企行政檢查、涉企行政處罰落實情況，以監(jiān)督促規(guī)范，提升城市管理綜合行政執(zhí)法規(guī)范化水平。

（三）優(yōu)化執(zhí)法部門服務型執(zhí)法

在城管執(zhí)法領域加快建設執(zhí)法與服務并重、秩序與活力共生的法治化營商環(huán)境，在執(zhí)法過程中以教育引導、告誡約談為主，推動城管執(zhí)法從管理型向服務型轉變。執(zhí)法部門變被動管理為主動服務，變末端執(zhí)法為事前指導，在對涉企輕微違法行為不予處罰的同時發(fā)放行政指導文書?！懊饬P輕罰”并非“法外開恩”，城管執(zhí)法部門強化全環(huán)節(jié)規(guī)范監(jiān)管，體現親商高線，準確把握法治底線。用好宣傳普法、警示告誡等柔性執(zhí)法方式，強化對免罰輕罰后企業(yè)的“事后指導”。落實“不見面、馬上辦、一次辦”“最多跑一次”違章處理服務模式，用好“非現場執(zhí)法”模式提升辦事便利度。對于輕微違法行為，采取責令改正、教育、幫扶指導等措施，在法律法規(guī)允許范圍內最大限度地為企業(yè)紓困解難。執(zhí)法部門用以法為據、以理服人的城市管理執(zhí)法理念實施柔性執(zhí)法，從而降低執(zhí)法成本贏得最大的社會效益，為營商環(huán)境優(yōu)化貢獻城市管理綜合行政執(zhí)法力量。

（四）用好執(zhí)法信用修復模式

柔性執(zhí)法提醒和敦促執(zhí)法對象遵循社會規(guī)范，執(zhí)法部門探索“一體化＋差異化”跨領域綜合監(jiān)管新模式，發(fā)揮信用體系建設示范城市改革優(yōu)勢，構建以信用分級分類監(jiān)管為核心，多部門協同監(jiān)管、大數據預警監(jiān)管相融合的綜合監(jiān)管體系。執(zhí)法部門強化信用分級分類監(jiān)管，在執(zhí)法過程中加強信用信息歸納與共享，讓執(zhí)法更加方便市場主體。在實踐中落實對涉企執(zhí)法事項建立信用修復臺賬，及時消除失當行為對企業(yè)的影響。以“以法糾亂、以信促管”的工作機制為抓手，在發(fā)放行政處罰決定書的同時，發(fā)送處罰信息和信用修復提醒信息，指導企業(yè)開展信用修復工作。對實施柔性執(zhí)法的后續(xù)情況做出相關規(guī)定，發(fā)出執(zhí)法決定書并同步向被執(zhí)行當事人發(fā)出“行政建議書”，簽署“信用承諾書”。城管執(zhí)法部門要建立健全“不予處罰和從輕或者減輕處罰”檔案記錄、信用懲戒管理等制度，結合信用分級分類執(zhí)法模式，動態(tài)調整行政執(zhí)法“免罰輕罰”清單，以包容審慎監(jiān)管原則，探索“信用＋城市社會治理”新模式。以“城市感知＋信用系統(tǒng)”為創(chuàng)新的城市信用監(jiān)管閉環(huán)體系，提高城市管理執(zhí)法服務效能。

（五）用智慧監(jiān)管技術賦能柔性執(zhí)法

城管執(zhí)法部門依托線上城市管理“互聯網＋監(jiān)管”智慧平臺，動態(tài)更新“包容審慎監(jiān)管”“聯合懲戒”等功能模塊，加強監(jiān)管信息共享和關聯。執(zhí)法部門以數據智能研判為手段，探索風險隱患預警式防范，打造“大數據＋市場監(jiān)管”平臺，構建分級分類監(jiān)管分析運用系統(tǒng)。將信息化、數字化作為推進執(zhí)法規(guī)范化建設的強大動力，大數據賦能，實現執(zhí)法智能化，助力城市精細化治理。以“大數據＋放管服＋民生服務”等拓展應用，線上搭建“指尖服務”平臺，開展“聯防＋技防”，完善執(zhí)法快速反應平臺建設，提升城管柔性執(zhí)法工作的規(guī)范化水平。結合城市管理綜合行政執(zhí)法數字化、信息化建設，讓執(zhí)法監(jiān)管數據“一網匯聚”，監(jiān)管風險分類預警，依托大數據平臺開發(fā)差異化監(jiān)管風險預警系統(tǒng)，實施精準化執(zhí)法檢查。發(fā)揮好智慧城管平臺作用，利用數字城管監(jiān)控系統(tǒng)，提升城市管理“智治”水平，在城市管理綜合執(zhí)法過程中突出“減”“簡”“新”理念。

五、結語

作為一種新型治理方式，柔性執(zhí)法絕非萬能，同樣會陷入治理失靈。城管柔性執(zhí)法背后是執(zhí)法理念和方式的轉變，“審慎監(jiān)管”如何“審慎”、“柔性執(zhí)法”如何“柔性”、“審慎”與“柔性”的尺度如何拿捏，這一系列問題考驗著城管執(zhí)法部門的執(zhí)法智慧，在監(jiān)管過程中要有效尋求放管平衡，促進城管執(zhí)法既依法又智慧。城市管理綜合執(zhí)法改革既需宏觀層面的頂層設計，又需微觀層面的精雕細琢。城管執(zhí)法部門要打好柔性執(zhí)法組合拳，以優(yōu)化營商環(huán)境為契機探索包容審慎監(jiān)管新舉措，以科技賦能和信用分級分層模式助力創(chuàng)新城管執(zhí)法新思路。在城管執(zhí)法領域實踐中優(yōu)化柔性執(zhí)法新模式，讓監(jiān)管與服務并重，成為城市精細化治理的具體縮影，為城市管理貢獻司法行政力量。

參考文獻

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（責任編輯：趙立杰）