賀鳳麗

摘 要：在水利工程建設項目投融資工作的實踐中，對政策性金融支持水利工程項目建設的有效做法進行了總結，并對水利工程項目建設的政策性金融支持模式進行了歸納，并對今后如何加強水利工程項目建設爭取政策性金融支持工作提出了一些建議。

關鍵詞：水利工程；建設項目；政策性金融支持；工作探究

水利工程（Hydraulic engineering）是為了控制、利用和保護地表及地下的水資源與環(huán)境而修建的各項工程建設的總稱，為了減少水患，充分發(fā)揮水資源的作用而建造的水利工程。根據(jù)它的服務范圍，可以劃分為防洪工程，農(nóng)田水利工程，水力發(fā)電工程，航道與港口工程，給排水工程，環(huán)境水利工程，海涂圍墾工程等等。能同時滿足防洪、供水、灌溉和發(fā)電等多方面要求的水利設施，統(tǒng)稱為綜合利用水利設施。為了達到建設目的，需要修建壩、堤、溢洪道、閘、口、渠、漕、筏道和魚道等各種水力結構。

一、有效做法

國有政策性銀行探索扶持水利建設發(fā)展新路子的同時，以目標為導向，深入融入國家發(fā)展戰(zhàn)略，以提高政治站位為出發(fā)點，制定水利事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、財政資源傾斜、扶貧開發(fā)、經(jīng)濟建設、民生工程、生態(tài)文明建設等，不斷強化信貸扶持力度，初步建立起一整套有效的發(fā)展思路和工作機制，有力地支撐我國水利事業(yè)的深入發(fā)展。

首先，加強頂層設計，明確發(fā)展方向。充分發(fā)揮國有政策性銀行的職能作用，致力于推進水利產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以提升經(jīng)濟的質(zhì)量和效益為目標。其次，發(fā)揮國有政策性銀行資金優(yōu)勢，助力水利項目建設，既要符合水利產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的重大戰(zhàn)略地位，又要符合水利工程建設項目投資大、工期長、盈利能力弱，但具有長期穩(wěn)定收益的特點，還要配合外部政策的調(diào)整，加快業(yè)務創(chuàng)新與轉型。對融資方式和金融工具進行創(chuàng)新，為水利工程創(chuàng)造現(xiàn)金流、設計現(xiàn)金流，并推出以現(xiàn)金流為中心的多元化金融工具，其中包括TOT、BOT和綜合收益等融資方式，最終形成一系列可以被復制和推廣的信貸模式，支持水利建設項目由以單一市場為基礎的市場營銷方式，向以貸款為基礎的、以基金為基礎的、以債券為基礎的多種融資方式發(fā)展。最后，從貸款期限、寬限期、利率、最低資本金比例、結構靈活、信貸產(chǎn)品多樣化、信貸規(guī)?？焖賹徟⑿刨J傾斜等方面，提出了一系列信貸優(yōu)惠政策。

二、典型模式

（一）自身現(xiàn)金流模式

重點是在水利樞紐工程、重要水源地、調(diào)水工程以及其他有足夠資金的工程上。根據(jù)項目產(chǎn)生的水費、電費及其他收益，對資本金比例、貸款期限及還款計劃等貸款要素進行了科學設計，并將水費、電費的應收賬款作為抵押。大藤峽水電站，滇中引水工程，貴州鳳山水庫，這些都建立在這一點上，并取得較好的成效。

（二）“三統(tǒng)一”模式

目前，我國農(nóng)村飲水安全、小水庫、小水庫等項目都存在著項目投資收益低、項目投資收益低等問題。地方政府可采用“三統(tǒng)一”模式，整合已有的資源，對這些項目展開統(tǒng)籌規(guī)劃、審批和實施，做到肥瘦搭配，以彌補不足之處。通過這種方式，既能保證供水質(zhì)量和安全，又可提高資金使用效益。江西的城鄉(xiāng)一體化給水工程、福建莆田的城鄉(xiāng)給水工程和貴州銅仁的農(nóng)村飲水工程均采用這一模式并收到較好的效果。

（三）綜合平衡模式

適用于那些在防洪工程、水生態(tài)修復等項目中不會直接帶來任何收益或收益較低的工程。通過對我國現(xiàn)行水利工程貸款模式進行分析比較，提出基于綜合平衡的銀行貸款方式，這些融資方式都是由國家向各參與方發(fā)放一定數(shù)量的補貼來支付本息。在舉債水利工程的“現(xiàn)金流償債”模式中，國家將具有真實價值的資產(chǎn)注入舉債水利工程，如水庫、水廠和土地等。產(chǎn)業(yè)帶動模式中，利用水利工程經(jīng)營活動產(chǎn)生的現(xiàn)金流進行融資，并對該項目后續(xù)運營提供支持，同時兼顧項目的盈利能力。在鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略的指引下，利用優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和綜合核算，來促進對公益性項目的投資。實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)帶動模式的有效實施?，F(xiàn)金流還款模式主要適用于大型水利建設項目和公共基礎設施建設項目。永定河治理、湖南湘江治理、浙江安吉實施的“產(chǎn)業(yè)帶動”“鄉(xiāng)村振興”工程，既能促進鄉(xiāng)村旅游配套設施的完善，又能促進農(nóng)村水環(huán)境治理、供水、排水等基礎設施的建設，又能利用項目的旅游收益來彌補項目本身的資金缺口。

（四）PPP模式

適用于那些本身收益較低，但政府愿意給予一定的可行性缺口補貼的項目，其成熟度和進度已有較大改善，3-4個月即可完成，但仍需地方政府的大力支持。除此之外，還可以有效地解決水利設施建設中的資金問題，特別適合于以市場為導向，以重慶大足區(qū)水庫為例，利用ppp進行水利設施建設是解決這一問題的有效途徑。

三、水利建設與金融體系之間的矛盾

（一）水利建設項目貸款缺少合格的承貸方

在部分農(nóng)田水利建設的支持中，農(nóng)村金融部門具備顯著的潛力和能力，可以發(fā)揮重要作用。關鍵在于解決涉及水利建設貸款的主體問題，即如何在貸款發(fā)放和收回之間找到平衡點。當前我國農(nóng)村水利基礎設施建設資金主要來源于國家財政投資和農(nóng)民自籌資金兩方面。目前，我國農(nóng)田水利設施的管理制度還不夠健全，在經(jīng)營主體、運作機制、經(jīng)營模式和產(chǎn)權歸屬等問題上，仍然存在著一些不明確的地方，其中牽扯到的管理部門范圍很廣，而且事情也很多。同時，缺乏具備資質(zhì)的貸款主體。目前，我國農(nóng)業(yè)基礎設施主要靠政府投資和財政撥款進行建設，這種體制下形成大量的財政支農(nóng)資金沉淀于各級行政單位，嚴重影響財政資金的使用效益。此外，農(nóng)田水利設施的產(chǎn)權改革進程緩慢，產(chǎn)權歸屬不明確，因此，無法涉足抵押擔保的領域。

（二）水利設施建設的公益性與商業(yè)銀行的逐利性背道而馳

我國水利設施建設基本靠財政投入，這主要是因為水利設施建設與修復具有公共物品與公益性特點，本身不宜進行商業(yè)開發(fā)。水利基礎設施建設貸款投入量大，還款周期較長，大部分設施無法作為經(jīng)營性資產(chǎn)形成穩(wěn)定現(xiàn)金流，在設施建設期間及竣工之后還需要面對更大自然災害風險。農(nóng)田水利設施建設屬于高風險工程，因此，如何有效地控制信用風險和提高信用效益是一個十分重要的課題。同時，國家對此并沒有明晰的補償機制，使得金融機構在盲目進入的同時，也存在著巨大的風險和收益支持。我國基礎設施建設項目的投資回報率較低，而金融機構的投資回報率較高，兩者之間存在著一定矛盾。

（三）目前對水利基建的信貸支持政策還不夠健全

目前，缺乏完善的信用風險補償和缺乏有效的商業(yè)銀行保險也是制約信貸資金投入的瓶頸。我國水利工程建設的運營收入來源還不健全，融資服務體系落后，兩者之間還存在著一定的矛盾。當前，我國水利工程項目的非排他性特點決定如何建立一種既能保證投資收入又能保證穩(wěn)定運行的水利工程項目管理模式。而對于以未來收益、收費權等作為抵押的水利工程項目，現(xiàn)行金融服務體系也因缺少有效的風險分擔與補償機制而顯得十分謹慎。

四、工作建議

水利工程涉及的范圍很廣，可以吸引更多投資，同時，它的產(chǎn)業(yè)鏈更長，能提供更多就業(yè)機會，它是一種具有明顯的公共和民生性質(zhì)的事業(yè)，與一般的具有較高的經(jīng)濟效益的企業(yè)有很大的區(qū)別。近年來，在防洪減災、水資源優(yōu)化配置、水生態(tài)保護和修復等方面，國務院常務會議還對150項重大水利工程的建設進行了部署，同時指出要抓緊把重點水利項目建設好。推動有效投資，提升防洪抗旱的能力，在此基礎上，提出以市場為導向，以法治為導向的發(fā)展理念。對水利行業(yè)進行進一步的投資和融資體制機制的改革，將水價標準和收費制度有機地結合起來，建立一個合理的收益機制，加大對權益和債權的籌資力度，用市場化的改革來推動水利行業(yè)的快速發(fā)展。因此，新形勢下水利工程建設項目要想獲得政策性金融支持，在此基礎上，要做好內(nèi)部的溝通和外部的協(xié)調(diào)工作，積極推動水利投資和融資的改革。

（一）加強信息對接，做好融資設計

地方各級水行政主管部門，尤其是省級水行政主管部門、省級水務平臺運營單位，要與當?shù)卣咝糟y行建立起密切的清單制度，并在適當?shù)臅r候提出重點水利工程建設項目的融資需求及清單，并將項目融資需求、前期工作進展等情況進行及時通報。在此基礎上，適時開展聯(lián)合調(diào)研，條線對接和業(yè)務培訓，為水利建設建立一個金融服務的政銀合作平臺，對差別化的金融服務需求進行研究。實現(xiàn)早評早批早得。另外，在長江大保護、黃河大保護、150個重點水利工程、水利扶貧等方面，也要積極爭取政策性金融的支持，以最大限度地節(jié)約項目資金成本。

（二）推進水費改革，創(chuàng)新融資模式

目前，在國家加強對地方政府隱性債務監(jiān)管的大背景下，除了 PPP項目可以獲得政府的資金支持，其他項目基本都是依靠自身的收益來償還貸款。因此，應該持續(xù)地將工程本身的效益發(fā)揮出來，具體來說，就是供水、發(fā)電和水生態(tài)補償，將效益好的經(jīng)營性工程和公益性，準公益性工程有機地結合起來，開展效益好的經(jīng)營性，公益性、準公益性綜合工程，支持社會資本參與到現(xiàn)金流好的水利工程經(jīng)營運作中，探索利用資本市場的直接籌資方式，將地方政府水利相關存量資產(chǎn)進行盤活，探索一條水利資產(chǎn)制度改革可復制的道路，可普及的金融路徑。同時，要完善相應的法律法規(guī)，并采取相應的支持措施，才能確保高校畢業(yè)生就業(yè)工作的順利開展。遵循嚴格的成本控制、細分用途分類定價、承受能力定價、精準補貼、嚴格征繳等原則，相關部門應該積極推動地方水利工程供水價格改革、農(nóng)村供水水費收繳、水生態(tài)補償、水權交易等多項改革，強化與國有政策性銀行之間的政策聯(lián)動，為水利融資模式創(chuàng)新提供一種可靠的制度保證。

（三）完善項目資料，加快貸款評審

在項目進行之前，有關單位可以邀請當?shù)氐恼咝糟y行進行合作，進行好融資規(guī)劃研究工作，要從投資、融資的角度，做好重點水利建設項目的規(guī)劃、貸款工作；要加強對重點、難點工程的共同研究，做好項目的謀劃，做好資源整合工作，并對項目進行資金結算；地方的政策性銀行應該盡早進入，評估其放貸能力，調(diào)整其融資結構，使其能夠利用有限的資金，促進更多的工程建設。如果是比較成熟的項目，有關部門要主動協(xié)調(diào)項目業(yè)主單位，向當?shù)卣咝糟y行報送項目材料，具體內(nèi)容包括了項目可研材料、審批文件以及借款人的相關資料，幫助政策性銀行更好地加速了貸款評審工作，讓其能夠更快地開工建設，并履行了貸款承諾和資金準備工作，之后根據(jù)項目進展情況，簽訂合同并發(fā)放貸款。如果政府增加了特別債券的發(fā)行，地方各級政府及相關單位要將專項債與貸款資金合理配置使用，以免專項債出現(xiàn)貸款擠出效應。

結束語

在新的社會經(jīng)濟發(fā)展條件下，我國的水利投資體制改革必須堅持以市場化、法治化為指導原則。國有政策性銀行是水利工程項目建設資金的重要來源。在實踐中，我們可以獲得一些有益的經(jīng)驗。因此，地方各級政府及相關單位要持續(xù)積極主動地加大爭取政策性金融支持力度。這樣，無論是從投入總量，貸款時效，市場份額，還是在導向作用方面，國有政策性銀行都可以持續(xù)大力支持我國水利工程建設對資金的新一輪需求。

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（作者單位：秦皇島市山海關區(qū)河湖長服務中心）