李蓉

（瓜州縣財(cái)政局，甘肅 酒泉 736100）

一、加強(qiáng)預(yù)算全生命周期管理的必要性

從時(shí)間的軸線上來說，預(yù)算是一種權(quán)利生命周期的管理機(jī)制，它作為一種制度建設(shè)的重要安排，不僅能夠計(jì)劃性籌集資金、規(guī)范財(cái)政資金運(yùn)行，而且起到控制、調(diào)節(jié)、監(jiān)督作用，從根本上保證履職能力。主要做法：力爭(zhēng)統(tǒng)籌安排且綜合平衡，按照編報(bào)內(nèi)容和形式將應(yīng)有盡有財(cái)政性資金集中反映，力求將支出安排合理、績(jī)效評(píng)價(jià)及時(shí)、督查監(jiān)管到位。新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則于2019年1月實(shí)施，不斷強(qiáng)化預(yù)算管理對(duì)于行政事業(yè)單位落實(shí)主體責(zé)任、提升資金使用效益具有十分重要的意義。

首先，提升財(cái)務(wù)工作人員專業(yè)能力素質(zhì)迫在眉睫，詳細(xì)而合理的預(yù)算管理有效提高了行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理能力，避免資金賬目混亂，使各項(xiàng)收入與支出有跡可循。高效的預(yù)算管理使資金使用情況更加清晰透明，對(duì)編制預(yù)算水平、控制預(yù)算執(zhí)行過程和績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督提出更高標(biāo)準(zhǔn)。

其次，加強(qiáng)預(yù)算管理能夠合理規(guī)劃資金去向、高效配置資源、提高資金使用效率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值最大化。在實(shí)際工作中，在上級(jí)審核過程中可能涉及資金需求不斷調(diào)整和更正，通過不斷的研究探討最終確定對(duì)重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目的合理資金投入，以量入為出的工作準(zhǔn)則爭(zhēng)取最大產(chǎn)出，大力推進(jìn)服務(wù)型和節(jié)約型政府的形成。

最后，作為提高內(nèi)部控制的有效手段，行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的強(qiáng)化，確保了國(guó)有資產(chǎn)的安全，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)職能，為社會(huì)的健康發(fā)展提供有力保障。一把手準(zhǔn)確地掌握單位的收支財(cái)務(wù)情況，掌控預(yù)算實(shí)時(shí)進(jìn)度，修正控制潛在風(fēng)險(xiǎn)，彌補(bǔ)資金管理漏洞，使單位財(cái)務(wù)信息更加真實(shí)、完整、可控，進(jìn)一步完善加強(qiáng)單位的內(nèi)部控制。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作情況現(xiàn)狀

（一）預(yù)算管理的意識(shí)較為薄弱

一方面，對(duì)預(yù)算管理工作總體情況掌握得不夠全面精準(zhǔn)。預(yù)算單位未能充分認(rèn)識(shí)預(yù)算管理的深層作用，認(rèn)為編制預(yù)算及預(yù)算管理只是財(cái)務(wù)部門的工作，把預(yù)算當(dāng)成一種工具，未發(fā)揮其在管理方面的作用。

另一方面，財(cái)務(wù)部門工作人員水平參差不齊，對(duì)整體單位業(yè)務(wù)了解不全面，編制的財(cái)務(wù)預(yù)算表并不能反映真實(shí)的業(yè)務(wù)狀況，往往不與業(yè)務(wù)部門進(jìn)行反復(fù)溝通，導(dǎo)致各個(gè)工作脫節(jié)，不利于工作的開展，導(dǎo)致預(yù)算管理工作難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

（二）預(yù)算編制水平不高

1.部分預(yù)算編制缺乏合理的論證依據(jù)

財(cái)務(wù)部門作為行政事業(yè)單位的預(yù)算編制的排頭兵，其業(yè)務(wù)的單一性導(dǎo)致對(duì)全局把握性不足，造成預(yù)算資金與實(shí)際需求嚴(yán)重脫節(jié)。例如，部門預(yù)算編制集中在9月中旬左右，一上一下維持在2個(gè)月左右，基本支出預(yù)算通常按照在職人數(shù)和應(yīng)發(fā)工資數(shù)為基礎(chǔ)進(jìn)行統(tǒng)一編制，忽略下半年人員薪資調(diào)整情況，使人員運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)過松或過緊。

2.預(yù)算編制方法缺乏創(chuàng)新

增量預(yù)算編制法是絕大部分行政事業(yè)單位采取的編制方法，以上年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)加以修正進(jìn)行上報(bào)，而不是以單位的實(shí)際資金需要編制次年預(yù)算，以至于在預(yù)算執(zhí)行過程中反復(fù)進(jìn)行加減調(diào)整，事倍功半。預(yù)算編制方法陳舊、預(yù)算編制效率降低、預(yù)算執(zhí)行剛性弱化，三者陷入無限死循環(huán)。如何采用恰當(dāng)?shù)木幹品椒@得尤為迫切，零基預(yù)算編制法值得一試。

3.編制預(yù)算者水平參差不齊

一人多崗是普遍存在的現(xiàn)狀，行政會(huì)計(jì)要同時(shí)兼顧預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算管理，人員的單一性造成預(yù)算管理精細(xì)化程度低。相當(dāng)多的預(yù)算編制人員缺乏專業(yè)化培訓(xùn)，專業(yè)素質(zhì)不高，業(yè)務(wù)技能不精通、預(yù)算知識(shí)過于陳舊，在編制預(yù)算時(shí)多是應(yīng)付了事，直接套用模板，不從單位整體考慮，不符合單位具體情況，造成預(yù)算工作無法持續(xù)高效推進(jìn)。

（三）預(yù)算編制工作要求時(shí)間短，工作任務(wù)重

預(yù)算編制工作內(nèi)容復(fù)雜而冗長(zhǎng)，涉及政府采購(gòu)監(jiān)督管理系統(tǒng)、財(cái)政支出政策庫(kù)、項(xiàng)目庫(kù)管理系統(tǒng)、預(yù)算編制、報(bào)表5個(gè)基礎(chǔ)模塊。預(yù)算編制模塊細(xì)分為4大類，25小類，8項(xiàng)審核；財(cái)政支出政策庫(kù)需要填寫每個(gè)預(yù)算項(xiàng)目11項(xiàng)信息：政策文號(hào)、政策名稱、政策簡(jiǎn)稱、發(fā)文機(jī)關(guān)、歸口處室、政策開始日期、政策結(jié)束日期、上級(jí)政策、文件有效期、政策保障級(jí)次、上傳附件；項(xiàng)目庫(kù)管理系統(tǒng)包括27大類：二級(jí)項(xiàng)目信息、項(xiàng)目基本信息、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況、申報(bào)數(shù)、政策基本信息、支出明細(xì)、支出預(yù)算計(jì)劃、項(xiàng)目當(dāng)年預(yù)算、項(xiàng)目總目標(biāo)、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、本年度目標(biāo)、總體進(jìn)度計(jì)劃、本年度進(jìn)度計(jì)劃、單位基本情況、資金投入情況、組織保障情況、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)因素、立項(xiàng)政策依據(jù)、風(fēng)險(xiǎn)控制措施、資金管理情況、項(xiàng)目當(dāng)年投入資金構(gòu)成、項(xiàng)目實(shí)施的制度措施、項(xiàng)目必要性、項(xiàng)目概況說明、總體績(jī)效指標(biāo)、本年度績(jī)效指標(biāo)、立項(xiàng)依據(jù)。

如此龐大繁雜的編制工作完成時(shí)間不足三周，沒有其他職能部門的參與、沒有嚴(yán)格的調(diào)查論證、沒有時(shí)間考慮次年預(yù)算安排，預(yù)算編制的可靠性和準(zhǔn)確性令人深思。預(yù)算編制起點(diǎn)的瑕疵導(dǎo)致執(zhí)行過程漏洞百出，造成預(yù)算編制工作缺乏科學(xué)性與適當(dāng)性。

（四）預(yù)算約束軟化，監(jiān)督考核機(jī)制無力

預(yù)算監(jiān)督考核是預(yù)算工作沿著正確方向發(fā)展的前提，是預(yù)算管理工作的保障環(huán)節(jié)，其重要性不言而喻。但是現(xiàn)狀是部分預(yù)算單位的預(yù)算監(jiān)督和考核機(jī)制尚未建立，監(jiān)督弱化的情況日漸突出，常態(tài)化監(jiān)管力度不夠，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督缺乏執(zhí)行有力的約束機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督工作形同虛設(shè)。實(shí)踐中，主管部門常常采取聽取報(bào)告的方式對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，而較少采取質(zhì)詢、問題調(diào)查以及法律賦予的責(zé)任追究措施。

一方面，沒有在法治的框架和規(guī)范下執(zhí)行預(yù)算，沒有設(shè)立明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲機(jī)制去調(diào)動(dòng)員工的工作積極性，難以在工作中體現(xiàn)員工的工作績(jī)效和成果。另一方面，預(yù)算單位主要從財(cái)政獲得資金，過分重視資金爭(zhēng)取，員工參與監(jiān)督氛圍不濃，預(yù)算執(zhí)行效率也會(huì)受到影響。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的建議

（一）加深認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)

各預(yù)算單位要進(jìn)一步提高政治站位，增強(qiáng)大局意識(shí)，大興艱苦奮斗之風(fēng)，全面學(xué)習(xí)《預(yù)算法》，增強(qiáng)單位內(nèi)部預(yù)算管理的意識(shí)，下大力氣優(yōu)化部門支出結(jié)構(gòu)，不斷提高自身實(shí)力對(duì)行政事業(yè)單位至關(guān)重要。為了滿足社會(huì)發(fā)展需求，單位上下各級(jí)應(yīng)堅(jiān)持“先預(yù)算后支出、全口徑預(yù)算、量入為出”原則，積極落實(shí)預(yù)算管理工作，帶頭將過緊日子的要求落到實(shí)處，促使行政事業(yè)單位更好地服務(wù)大眾。

（二）提高行政事業(yè)單位預(yù)算編制水平

1.找準(zhǔn)預(yù)算業(yè)務(wù)編制基調(diào)

收入預(yù)算要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，嚴(yán)禁脫離目標(biāo)，制定增長(zhǎng)目標(biāo)。嚴(yán)禁虛收空轉(zhuǎn)，收取過頭稅費(fèi)，嚴(yán)格實(shí)施收支兩條線管理，對(duì)部門依法取得的各項(xiàng)收入支出，預(yù)算的編制要做到不重不漏，不得在預(yù)算之外保留其他收支項(xiàng)目。

簡(jiǎn)而言之，全口徑預(yù)算在管理一體化具體實(shí)施的過程中，核心要解決部門預(yù)算和綜合預(yù)算管理的需求，部門單位的全部收支要納入預(yù)算管理計(jì)劃來進(jìn)行管理，以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和履行政府職能的需要為基調(diào)來編制。

2.改進(jìn)預(yù)算編制方法，著力推行零基預(yù)算

就現(xiàn)階段來看，零基預(yù)算法比傳統(tǒng)的增量預(yù)算更有優(yōu)勢(shì)，撇開往年收支基礎(chǔ)，按照預(yù)算編制前期收集到的變動(dòng)因素和重點(diǎn)事項(xiàng)，充分考慮項(xiàng)目輕重緩急程度、細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，各項(xiàng)資金流向合理且有章法，從源頭提高預(yù)算管理工作質(zhì)量，確保每一筆資金流向都有章可循。財(cái)政部門的預(yù)算額度從零做起，重點(diǎn)考慮人員調(diào)整、人員變動(dòng)情況增幅、運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)、成本效益，重新安排單位預(yù)算，真正做到按本年度項(xiàng)目實(shí)際需求合理分配資金，增強(qiáng)工作實(shí)效。

3.著力提升預(yù)算管理人員的專業(yè)素養(yǎng)

預(yù)算管理人員要切實(shí)擔(dān)負(fù)起財(cái)務(wù)管理的主體責(zé)任，優(yōu)秀的預(yù)算編制者不僅能夠提升單位的管理水平，而且能夠提高財(cái)政資金使用效益。因此提升預(yù)算管理人員的專業(yè)素質(zhì)就顯得更為迫切。

首先，著力建立健全財(cái)政資金使用全流程內(nèi)控機(jī)制，單位主要負(fù)責(zé)人、分管財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)工作人員要持續(xù)增強(qiáng)對(duì)強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理、嚴(yán)守財(cái)經(jīng)紀(jì)律的政治責(zé)任思想認(rèn)識(shí)，充分履行財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督職責(zé)，熟悉掌握財(cái)經(jīng)紀(jì)律各項(xiàng)規(guī)定，帶頭執(zhí)行落實(shí)和發(fā)揮審核監(jiān)督職能，確保各項(xiàng)紀(jì)律規(guī)定執(zhí)行到位、落到實(shí)處。其次，在選拔預(yù)算管理人員方面，盡可能選擇學(xué)習(xí)積極性高、業(yè)務(wù)熟悉且經(jīng)驗(yàn)豐富、眼界開闊的高素質(zhì)人才。最后，通過必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、知識(shí)講座精準(zhǔn)掌握預(yù)算管理的流程，逐步將項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效管理等各環(huán)節(jié)的責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，有效防控業(yè)務(wù)和管理風(fēng)險(xiǎn)。

（三）提前部署，詳化分工

首先，預(yù)算編制項(xiàng)目多，內(nèi)容繁雜，因此預(yù)算編制工作充分論證與溝通，有預(yù)見性地收集和整理以前年度財(cái)政收入、支出數(shù)據(jù)，從往年的資金使用效益中找經(jīng)驗(yàn)、取長(zhǎng)補(bǔ)短。其次，要考慮單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，動(dòng)員各部門及下屬單位上報(bào)次年業(yè)務(wù)項(xiàng)目計(jì)劃，有效提高預(yù)算資金的使用效益，做到心中有數(shù)。最后，編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，在準(zhǔn)確掌握預(yù)算編制的具體要求基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照項(xiàng)目的立項(xiàng)依據(jù)進(jìn)行篩選?？茖W(xué)規(guī)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)禁建設(shè)政績(jī)工程、形象工程，秉持突出重點(diǎn)的原則，保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）建立健全的部門預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管機(jī)制

預(yù)算執(zhí)行是完成財(cái)務(wù)收支的基本過程，如何對(duì)執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤，考評(píng)實(shí)施進(jìn)度和完成情況，如何保證財(cái)政資金使用效率和效果，如何保證預(yù)算執(zhí)行與財(cái)務(wù)核算的匹配度，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管機(jī)制將為此擔(dān)負(fù)起保駕護(hù)航的關(guān)鍵責(zé)任。

1.建立事前監(jiān)督

預(yù)算編制對(duì)象主要是財(cái)政供養(yǎng)人員，人員類項(xiàng)目管理，在項(xiàng)目的儲(chǔ)備階段，由部門和單位負(fù)責(zé)維護(hù)相關(guān)的基礎(chǔ)信息，由財(cái)政部門提前計(jì)劃和維護(hù)人員類標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算編制系統(tǒng)按照人員信息和支出標(biāo)準(zhǔn)自動(dòng)測(cè)算人員類的項(xiàng)目支出，審核確認(rèn)后納入項(xiàng)目庫(kù)作為預(yù)算儲(chǔ)備。通過國(guó)庫(kù)集中支付，減少預(yù)算過程中的現(xiàn)金支付，建立分層審計(jì)的費(fèi)用報(bào)銷制度，控制預(yù)算支出隨意性，掌握預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)反饋，讓執(zhí)行者洞悉情況，讓管理者采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。

2.保證事中預(yù)警

做實(shí)做細(xì)部門項(xiàng)目庫(kù)，聚焦提高資金效益。一是加強(qiáng)內(nèi)控管理，建立預(yù)算項(xiàng)目收支情況臺(tái)賬，確保用款單位對(duì)下放具體項(xiàng)目審批權(quán)的資金“接得住、管得好”，保證重大項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和質(zhì)量。二是強(qiáng)化信息化監(jiān)管手段，形成資金動(dòng)態(tài)使用監(jiān)控，能夠及時(shí)反饋并發(fā)出預(yù)警信號(hào)，突出預(yù)算編制的政策導(dǎo)向。

3.強(qiáng)化事后績(jī)效考核

預(yù)算執(zhí)行情況考核是行政事業(yè)單位預(yù)算管理控制比較容易忽視的軟肋，無激勵(lì)作用的考核評(píng)價(jià)會(huì)打擊員工積極性，用預(yù)算執(zhí)行考核制度建設(shè)推動(dòng)落實(shí)“過緊日子”的要求非常必要。

一方面，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理，結(jié)合具體業(yè)務(wù)實(shí)際和項(xiàng)目管理需求，全面構(gòu)建“收付在國(guó)庫(kù)，監(jiān)管在部門，責(zé)任在單位”的管理新模式、責(zé)任新體系，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，優(yōu)化資源配置。

另一方面，各部門、各單位要增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的意識(shí)，從“要我有績(jī)效”向“我要有績(jī)效”轉(zhuǎn)變，提高績(jī)效評(píng)價(jià)整體水平，績(jī)效綜合評(píng)價(jià)成績(jī)靠前的要進(jìn)一步加大支持力度；在績(jī)效綜合評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)問題、未達(dá)到績(jī)效考核目標(biāo)或綜合評(píng)價(jià)結(jié)果靠后的，要在一定范圍內(nèi)予以通報(bào)批評(píng)，責(zé)令限期整改；經(jīng)檢查核實(shí)未整改或整改不到位的，要根據(jù)具體情況對(duì)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，直至最終取消該項(xiàng)財(cái)政支出。

四、結(jié)束語(yǔ)

預(yù)算管理工作是提升行政事業(yè)單位內(nèi)部管理質(zhì)效的重要步驟，行政事業(yè)單位作為國(guó)家公共基礎(chǔ)服務(wù)部門，應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)、完整、公開的原則，合理編制單位部門預(yù)算，深刻地認(rèn)識(shí)到單位內(nèi)部預(yù)算管理的重要性，通過持續(xù)強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理，梳理各部門權(quán)責(zé)，優(yōu)化各項(xiàng)目配置，建立“預(yù)算編制有依據(jù)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)管、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)”的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。綜上所述，在地方政府財(cái)政收緊的情況下，采取更有效的全面預(yù)算管理編制和績(jī)效考核方法，對(duì)改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本具有非?，F(xiàn)實(shí)的意義。