許洪喜 （山東省莒南第一中學(xué)）

2014 年 8 月，教育部聯(lián)合財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)縣 （區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》，提出要“推進(jìn)義務(wù)教育教師隊(duì)伍“縣管校聘”管理改革，按照試點(diǎn)先行、示范引領(lǐng)，以點(diǎn)帶面、穩(wěn)步推進(jìn)的思路，通過(guò)示范區(qū)建設(shè)，探索教師隊(duì)伍管理新機(jī)制。2018 年1 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》，明確提出實(shí)行義務(wù)教育教師“縣管校聘”[1]。此后，在各省份已公開的落實(shí)中央4 號(hào)文件的實(shí)施意見中，均提出要實(shí)行“縣管校聘”，有23 個(gè)省明確了“縣管校聘”的實(shí)施路徑。

推行義務(wù)教育階段教師“縣管校聘”，在深入推進(jìn)義務(wù)教育城鄉(xiāng)一體化改革促進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展方面有著積極作用。然而，當(dāng)下“縣管校聘”依然面臨著諸多困難，如何最大限度地發(fā)揮其積極作用，有力促進(jìn)教師隊(duì)伍建設(shè)，有效激發(fā)教師隊(duì)伍活力，以進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，是當(dāng)前必須面對(duì)和亟待解決的問(wèn)題。

一、“縣管校聘”背景下教師隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)狀和困境

（一）教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性失衡

教師是教育的第一資源，是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵所在。筆者通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村中小學(xué)教師結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題較為普遍。其主要問(wèn)題：一是鄉(xiāng)村學(xué)校大都處于滿編狀態(tài)，由于編制的限制無(wú)法招聘緊缺學(xué)科的教師，導(dǎo)致農(nóng)村中小學(xué)校專業(yè)學(xué)科教師比例失調(diào)或?qū)W科教師配備不全，如缺少體育、理化、史地、美術(shù)等專職教師；二是教師隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)性失衡，相當(dāng)一部分農(nóng)村學(xué)校老、中、青比例失調(diào)，年富力強(qiáng)的中年教師緊缺，“上有老，下有小”“青黃不接”的現(xiàn)象依然存在，嚴(yán)重制約了教師隊(duì)伍的健康、可持續(xù)發(fā)展；三是隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，因外出務(wù)工等因素的影響，部分鄉(xiāng)村學(xué)校出現(xiàn)空心化，規(guī)模變小，生源流失，導(dǎo)致一些鄉(xiāng)村學(xué)校一位教師從事多門學(xué)科教學(xué)的現(xiàn)象，學(xué)科結(jié)構(gòu)性嚴(yán)重失衡。

（二）政策落實(shí)力度相對(duì)不足

“縣管校聘”政策執(zhí)行具有明顯的“自上而下”的特點(diǎn)，中央出臺(tái)的政策只是確定了實(shí)施的大方向，由于部分地方科學(xué)、詳細(xì)的實(shí)施方案缺失，導(dǎo)致“縣管校聘”的內(nèi)容和目標(biāo)不明確，政府統(tǒng)籌不到位，制度細(xì)則不細(xì)致，權(quán)責(zé)邊界不明確，導(dǎo)致政府和學(xué)校之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不足，政策落實(shí)無(wú)法因地制宜。還有部分地區(qū)因城鄉(xiāng)教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性失衡，進(jìn)一步加大了落實(shí)“縣管校聘”政策的難度。有些地區(qū)只是機(jī)械地解讀上級(jí)政策文件，沒有結(jié)合本地實(shí)際情況制定適合自身的政策方案，落實(shí)工作流于形式，制約了“縣管校聘”政策優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

（三）配套制度保障相對(duì)缺乏

上述“縣管”和“校聘”兩個(gè)層面的改革均因制度性的障礙，在實(shí)踐中遭遇了很大的困難，在部分地區(qū)收效甚微。傳統(tǒng)上教師編制政策主要由編制管理部門負(fù)責(zé)[2]，職稱崗位設(shè)置主要由人社部門負(fù)責(zé)[3]工資政策由人社部門和財(cái)政部門負(fù)責(zé)[4]，使縣一級(jí)的教師人事管理權(quán)限分散，難以形成制度合力，“縣管”很難實(shí)現(xiàn)；義務(wù)教育學(xué)校在教師聘任、職稱崗位設(shè)置、收入分配等領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)和自主性普遍較弱，在多數(shù)地區(qū)的實(shí)踐中，很難行使這些權(quán)力[5]。

（四）教師對(duì)政策的認(rèn)同度較低

教師是“縣管校聘”政策實(shí)施的最直接利益相關(guān)者。個(gè)別地方在實(shí)施“縣管校聘”時(shí)實(shí)施的是“末尾淘汰制”，這就使教師傳統(tǒng)的“鐵飯碗”觀念被打破，這無(wú)疑讓教師有了“顧慮”和職業(yè)危機(jī)感。此外，有些地方因制定政策時(shí)不夠科學(xué)，導(dǎo)致優(yōu)秀的教師資源向優(yōu)質(zhì)學(xué)校進(jìn)一步集中，鄉(xiāng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校優(yōu)秀教師加速流失，不但沒有達(dá)到“優(yōu)勝劣汰”的真正目的，反而加劇了城鄉(xiāng)教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性失衡。此外，“縣管校聘”無(wú)疑擴(kuò)大了中小學(xué)校校長(zhǎng)在管人用人方面的權(quán)利，容易滋生教育腐敗等問(wèn)題。此外，鄉(xiāng)村教師因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策大都不愿進(jìn)城，而城區(qū)教師由于不適應(yīng)農(nóng)村的工作和生活環(huán)境等原因也大都不愿意去農(nóng)村。就同一片區(qū)而言，大部分教師因個(gè)人歸屬感也大都習(xí)慣于待在原單位。

二、“縣管校聘”對(duì)于教師隊(duì)伍建設(shè)的意義

（一）推進(jìn)教育教學(xué)改革的必然要求

2014 年出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)縣 （區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》，提出要推進(jìn)“縣管校聘”管理改革。2020 年 2 月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》，明確提出“加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，全面推行義務(wù)教育階段教師‘縣管校聘’”[6]。2020年7 月，教育部等六部門《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》明確提出“創(chuàng)新挖潛編制管理，提高鄉(xiāng)村學(xué)校教師編制的使用效益”[7]。2021 年 3 月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和 2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中再次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的重要性[8]。由此可見，落實(shí)“縣管校聘”是貫徹中央“縣管校聘”改革的必然要求。

（二）優(yōu)化教師資源配置，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源均衡

《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》指出，優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置，實(shí)行義務(wù)教育教師“縣管校聘”。深入推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校教師、校長(zhǎng)交流輪崗，實(shí)行教師聘期制、校長(zhǎng)任期制管理，推動(dòng)城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師、校長(zhǎng)向鄉(xiāng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校流動(dòng)。實(shí)行學(xué)區(qū) （鄉(xiāng)鎮(zhèn)）內(nèi)走教制度，地方政府可根據(jù)實(shí)際給予相應(yīng)補(bǔ)貼[9]。由此可見，“縣管校聘”是為了促進(jìn)優(yōu)秀校長(zhǎng)和優(yōu)秀教師向鄉(xiāng)村薄弱學(xué)校流動(dòng)，讓鄉(xiāng)村地區(qū)也能享受到優(yōu)質(zhì)的教育資源，進(jìn)一步推動(dòng)優(yōu)質(zhì)教育資源的均衡化，這對(duì)優(yōu)化教育資源配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育協(xié)同發(fā)展具有重要意義。

（三）促進(jìn)教師隊(duì)伍建設(shè)，激發(fā)教師隊(duì)伍活力

對(duì)于教師來(lái)說(shuō)，“縣管校聘”可以破解“干多干少一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣”“能上不能下、能進(jìn)不能出”等問(wèn)題，進(jìn)一步優(yōu)化了學(xué)校的用人機(jī)制。通過(guò)競(jìng)聘上崗，可以激勵(lì)教師放棄“躺平”思想，“末尾淘汰制”在一定程度上可以督促教師通過(guò)相對(duì)公平的競(jìng)爭(zhēng)獲得自己理想的崗位和更高的待遇，教師的流動(dòng)更加常態(tài)化，實(shí)現(xiàn)優(yōu)秀教師和先進(jìn)學(xué)校之間的“雙向選擇”。同時(shí)也促進(jìn)了學(xué)校之間、教師之間的良性競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于校長(zhǎng)來(lái)說(shuō)，“縣管校聘”改革實(shí)行“校長(zhǎng)職級(jí)制”，按照校長(zhǎng)的對(duì)應(yīng)職級(jí)核發(fā)校長(zhǎng)職級(jí)津貼，能引導(dǎo)校長(zhǎng)脫離行政級(jí)別的束縛，使校長(zhǎng)崗位的吸引力極大增強(qiáng)。由此可見，“縣管校聘”可以進(jìn)一步激發(fā)教師工作積極性主動(dòng)性，激發(fā)教師隊(duì)伍活力。

三、“縣管校聘”背景下教師隊(duì)伍建設(shè)的策略

（一）抓好教職工編制配備管理

因編制配備的問(wèn)題，農(nóng)村中小學(xué)教師結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題仍然存在，制約了教師隊(duì)伍的可持續(xù)發(fā)展，也阻礙了“縣管校聘”優(yōu)化教師資源配置作用的發(fā)揮，因此，必須抓好抓實(shí)“縣管校聘”下的教職工編制配備管理。

要加強(qiáng)和優(yōu)化中小學(xué)教職工編制管理，根據(jù)中小學(xué)校缺編和超編情況，統(tǒng)籌考慮，定期動(dòng)態(tài)調(diào)整中小學(xué)教職工編制，對(duì)縣域內(nèi)教師實(shí)行統(tǒng)一管理、按需配備。要全面落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，避免缺編和超編的情況同時(shí)長(zhǎng)期存在，造成教育資源的不合理配置和閑置浪費(fèi)?？h級(jí)編制主管部門在制定編制管理標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要做好充分、精準(zhǔn)的實(shí)地調(diào)研，派專人深入各校準(zhǔn)確了解缺編、超編情況并進(jìn)行匯總分析，在經(jīng)過(guò)科學(xué)研判后，制定出切實(shí)可行的編制標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)教職工編制管理的制度化、科學(xué)化、規(guī)范化。

（二）加強(qiáng)相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)配合

“縣管校聘”方案的改革涉及教育部、財(cái)政部、人社部等各部門，需要各部門形成有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，政策才能夠順利實(shí)施。但在執(zhí)行過(guò)程中，由于向相關(guān)各責(zé)任部門缺乏科學(xué)有效的溝通機(jī)制，導(dǎo)致協(xié)調(diào)配合較差，各部門往往因自身人力、物力的局限僅僅只考慮自身利益，缺乏“一盤棋”的整體考慮，因而出現(xiàn)相互推諉扯皮，不積極落實(shí)政策的現(xiàn)象。這不但造成了行政效率低下，也進(jìn)一步增加了“縣管校聘”政策落實(shí)的難度。另一方面，由于農(nóng)村學(xué)校空心化和教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性失衡等問(wèn)題的長(zhǎng)期困擾，農(nóng)村中小學(xué)編制問(wèn)題一直無(wú)法得到有效解決。縣編制部門和人社部門在管理交流教師編制、崗位時(shí)由于沒有深入了解學(xué)校編制情況，掌握的數(shù)據(jù)不精準(zhǔn)，導(dǎo)致編制部門在崗位設(shè)置上與學(xué)校實(shí)際需求不符，進(jìn)一步加劇了教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性失衡。

因此，落實(shí)“縣管校聘”各相關(guān)行政部門之間、學(xué)校和行政部門之間形成一套科學(xué)高效的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，加強(qiáng)溝通磋商，以“一盤棋”的整體思維來(lái)落實(shí)該項(xiàng)政策。此外，還要進(jìn)一步發(fā)揮好地方政府主管教育的行政一把手的組織協(xié)調(diào)作用，協(xié)調(diào)各部門在教師編制、財(cái)政預(yù)算、教師培養(yǎng)等方面做好相關(guān)工作，進(jìn)一步提高行政效率。

（三）健全教師工資待遇保障機(jī)制

2018 年 1 月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》，提出“大力提升鄉(xiāng)村教師待遇。深入實(shí)施鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃，關(guān)心鄉(xiāng)村教師生活。認(rèn)真落實(shí)艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼等政策”。[10]

隨著教育改革的深入推進(jìn)，中小學(xué)教師不但面臨著教育質(zhì)量的巨大壓力，而且在學(xué)生管理、家庭負(fù)擔(dān)、身心健康等方面也面臨著巨大挑戰(zhàn)。因此，要采取更加積極有力的措施，進(jìn)一步健全教師工資待遇保障機(jī)制，為中小學(xué)教師創(chuàng)造更加優(yōu)良的工作條件，解決中小學(xué)教師在薪資待遇上的后顧之憂，以增強(qiáng)教師工作的積極性、主動(dòng)性，充分激發(fā)教師隊(duì)伍活力。

要保障教師工資待遇。地方教育主管部門要嚴(yán)格落實(shí)教師工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平的政策，不斷提升中小學(xué)校教師工資標(biāo)準(zhǔn)，提高教師的職業(yè)幸福感。要繼續(xù)完善工資分配辦法，在工資分配上，向農(nóng)村地區(qū)和邊遠(yuǎn)山區(qū)傾斜，向有突出教學(xué)貢獻(xiàn)的一線教職工傾斜，向從事一線教學(xué)的班主任傾斜，并設(shè)立班主任津貼專項(xiàng)資金。要關(guān)心農(nóng)村地區(qū)一線教職工的生活，大力改善薄弱農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)條件，提高鄉(xiāng)村教師補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)村教師在住房、交通、生活、工作等方面創(chuàng)造便利條件，讓他們能夠安心教書育人。

要統(tǒng)籌鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助、特崗教師、義務(wù)教育教師待遇等教師待遇落實(shí)工作，將教師待遇落實(shí)納入對(duì)縣區(qū)政府的教育督導(dǎo)考核，持續(xù)跟進(jìn)待遇落實(shí)保障機(jī)制運(yùn)行情況，建立跟蹤管理臺(tái)賬，年初提醒、年中跟進(jìn)、年底考核，持續(xù)保障教師待遇落實(shí)成果，增強(qiáng)教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

（四）深化中小學(xué)教師補(bǔ)充和交流機(jī)制

習(xí)近平總書記指出，教師是教育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，努力造就一支師德高尚、業(yè)務(wù)精湛的高素質(zhì)專業(yè)化教師隊(duì)伍，是辦好人民滿意教育的關(guān)鍵。[11]當(dāng)前，城鄉(xiāng)教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性失衡的情況依然存在，部分學(xué)校長(zhǎng)期師資力量薄弱，制約了學(xué)校的健康、可持續(xù)發(fā)展，也阻礙了優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育均衡發(fā)展。因此，必須采取措施穩(wěn)定教師隊(duì)伍，積極解決教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性失衡的問(wèn)題。要解決這一難題，可以從以下幾方面著手深化中小學(xué)教師補(bǔ)充和交流機(jī)制，進(jìn)一步促進(jìn)教師隊(duì)伍健康穩(wěn)定發(fā)展。

第一，完善教師招聘辦法。要統(tǒng)籌事業(yè)單位公開招聘、特崗計(jì)劃、公費(fèi)師范生等多種方式補(bǔ)充教師編制，拓展教師編制補(bǔ)充渠道。要優(yōu)先配備邊遠(yuǎn)山區(qū)和音樂、體育、美術(shù)、心理健康教育等緊缺學(xué)科的教師，有效解決缺編地區(qū)和缺編學(xué)科的師資緊張問(wèn)題。

第二，健全教師交流長(zhǎng)效機(jī)制。要完善交流輪崗激勵(lì)機(jī)制，采取更加有效的舉措確保教師交流輪崗落地實(shí)施，促進(jìn)教師交流制度化、常態(tài)化。對(duì)主動(dòng)參與交流輪崗和送教的教師要給予相應(yīng)的職稱晉升等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)優(yōu)秀教師到薄弱學(xué)校送教和支教，以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)教師素質(zhì)、數(shù)量、結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展，積極推進(jìn)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

第三，地方教育主管部門要經(jīng)常性地深入基層學(xué)校進(jìn)行調(diào)研，了解學(xué)校的教師隊(duì)伍建設(shè)情況和各校編制情況，準(zhǔn)確掌握各校缺編、超編崗位和緊缺學(xué)科教師情況，通過(guò)提高編制標(biāo)準(zhǔn)、增加非編制教學(xué)人員財(cái)政預(yù)算、拓展教師招聘渠道等措施，及時(shí)補(bǔ)充缺編教師，調(diào)整超編學(xué)校編制，確保中小學(xué)校教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)科學(xué)、穩(wěn)定。各中小學(xué)校也應(yīng)積極拓展教師溝通交流平臺(tái)，通過(guò)名師送教、校際交流研討和“云端教研”等多種渠道，建立健全區(qū)域內(nèi)、外的教師交流機(jī)制，充分利用好周邊的優(yōu)質(zhì)教師資源，通過(guò)教師交流促進(jìn)城鄉(xiāng)教師隊(duì)伍素質(zhì)整體提升和優(yōu)質(zhì)教育資源共享，為教師隊(duì)伍建設(shè)創(chuàng)造更加有利的條件。

“縣管校聘”政策自2015 年在各省少數(shù)縣區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)后，取得了良好的成效，并于2020 年開始全面實(shí)施。如今，全國(guó)各地都已陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)的指導(dǎo)意見和實(shí)施方案?？梢姡瑢?shí)施“縣管校聘”是未來(lái)教師管理和隊(duì)伍建設(shè)的基本方向，這對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)教育改革和整體教育體系的發(fā)展將產(chǎn)生巨大影響。當(dāng)下，我們應(yīng)直面現(xiàn)狀和困境，提高思想認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化督導(dǎo)考核和輿論宣傳，深入研究中央關(guān)于“縣管校聘”的精神內(nèi)涵，結(jié)合本地實(shí)際制定科學(xué)有效的政策措施，加強(qiáng)相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)配合，全力確保改革舉措落地見效，努力建設(shè)一支黨和人民滿意的現(xiàn)代化的高素質(zhì)專業(yè)化創(chuàng)新型教師隊(duì)伍，加快建設(shè)教育強(qiáng)國(guó) 為中華民族偉大復(fù)興提供有力支撐。