周振超， 黃洪凱(西南政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院， 重慶 401120)

一、引 言

條塊體制是中國國家治理的重要架構(gòu)，條塊關(guān)系是新中國成立以來政治生活中至關(guān)重要的關(guān)系。條塊體制不是靜止、孤立和一成不變的，而是根據(jù)變動(dòng)中的社會(huì)情境發(fā)展不斷調(diào)整，具有包容性、創(chuàng)造性和強(qiáng)大韌性的政府管理模式。透過條塊體制的變遷和實(shí)踐可以透視中國國家治理體系的演進(jìn)和運(yùn)作。新中國成立以來，條塊體制幾經(jīng)調(diào)整甚至巨幅變動(dòng)，但這一體制的基本架構(gòu)、運(yùn)作邏輯和價(jià)值追求等“內(nèi)核因素”卻未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化?？梢姡瑮l塊體制具有較強(qiáng)的適應(yīng)性，能夠通過內(nèi)在調(diào)整和外在發(fā)展，滿足不同時(shí)期國家治理的基本要求。

中國條塊體制與歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)需要相吻合，有自己獨(dú)創(chuàng)性的內(nèi)容，有其發(fā)軔、成長和轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯。在開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程的歷史關(guān)鍵時(shí)期，行政體制特別是國家治理體系被賦予更高期望，肩負(fù)更大責(zé)任。如何全面準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)條塊體制，充分發(fā)揮該體制的功能效用是完善國家制度規(guī)范體系的重要內(nèi)容。

就已有研究而言，多數(shù)都是把條條、塊塊、條線部門、條塊體制、條塊關(guān)系、條塊矛盾等詞匯當(dāng)成約定俗成的說法直接使用，很少去探究到底什么是條塊、條塊體制、條塊關(guān)系等基礎(chǔ)性概念問題；對(duì)條塊體制在實(shí)踐中出現(xiàn)的問題關(guān)注較多，對(duì)這一體制所承擔(dān)的功能和發(fā)揮的作用關(guān)注不夠。完善條塊體制、理順條塊關(guān)系的重要邏輯起點(diǎn)是從其發(fā)揮的功能出發(fā)，通過守正創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)體制的自我完善、規(guī)范和發(fā)展。對(duì)于把條塊關(guān)系和政府間關(guān)系研究進(jìn)一步推向深入而言，相對(duì)明確地界定概念可以避免因概念含混而在認(rèn)識(shí)中出現(xiàn)混亂，相對(duì)系統(tǒng)地回答條塊體制的形成機(jī)理和所承擔(dān)的功能，有助于加深對(duì)中國特色社會(huì)主義政治制度的理解和認(rèn)同。

鑒于此，本文嘗試將條條、塊塊、條塊體制、條塊關(guān)系等似乎是約定俗成的說法概念化，實(shí)證性地回答“是什么”的問題。在此基礎(chǔ)上，試圖回答條塊體制為什么必要，其長期存在背后的內(nèi)在邏輯是什么，它發(fā)揮著什么樣的獨(dú)特功能等問題，即為什么選擇的問題，進(jìn)而解碼條塊體制這一中國治理模式的“奇妙之處”。

二、條塊釋義：政府組織的形象化表述

(一)條條和塊塊：把握中國政府組織體系的兩個(gè)維度

條條、塊塊是對(duì)中國政府運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)性概括，其經(jīng)典和權(quán)威說法出自毛澤東。這一形象化表述是在分析中央與地方的財(cái)政關(guān)系中提出來的。1956年，毛澤東在聽取工作匯報(bào)時(shí)，“五辦”負(fù)責(zé)同志指出，縣向省要錢，省向中央要錢，中央—省—縣—鄉(xiāng)的四級(jí)財(cái)政，實(shí)質(zhì)上只有中央一級(jí)是完全的，一定程度上影響了地方政府組織財(cái)政收入的積極性，很多該辦的事情被長期擱置。針對(duì)此，毛澤東說：“我去年出去了幾趟，跟地方同志談話，他們流露不滿，總覺得中央束縛了他們。地方同中央有矛盾，若干事情不放手讓他們管。他們是塊塊，你們是條條，你們無數(shù)條條往下達(dá)，而且規(guī)格不一，也不通知他們；他們的若干要求，你們也不批準(zhǔn)，約束了他們。”〔1〕從上述談話可以看出：條條、塊塊是一種形象和概述性的表達(dá)；毛澤東所稱的條條是指中央部委，塊塊是指地方政府；條塊矛盾在當(dāng)時(shí)已經(jīng)比較突出，并引起了中央領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視；這一矛盾的實(shí)質(zhì)是中央和地方的矛盾。

在毛澤東作出生動(dòng)概括之后，條條、塊塊的內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)展?！皸l”“塊”成了學(xué)界特別是政治學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科的一種熟知甚至常識(shí)，經(jīng)常被研究者“拿來就用”。作為學(xué)術(shù)研究的深化，我們有必要繼續(xù)追問這種形象化表述的內(nèi)在規(guī)定性是什么，將習(xí)以為常的表述概念化，從專業(yè)性角度把握“條”“塊”及延伸概念的內(nèi)涵意蘊(yùn)。

(二)條條：一個(gè)線狀的專業(yè)性概念

條條通常被界定為從中央政府延續(xù)到基層的各層級(jí)政府中職能相似或業(yè)務(wù)內(nèi)容相同的職能部門。條條是一個(gè)線狀概念，也是一個(gè)專業(yè)性概念，是起始于中央政府而終止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府層級(jí)的職能部門的序列化總稱(合集)。一方面，條條的線狀特征意味著它是以職能部門作為“點(diǎn)”串聯(lián)形成的，包括縱向、橫向和斜向三種形式。另一方面，條條的專業(yè)屬性意味著具體職能部門是其構(gòu)成的基本元素，每個(gè)職能部門有著明確的職責(zé)劃歸，條條這根線是由專業(yè)性較強(qiáng)的職能部門這些點(diǎn)串起來的，即“串點(diǎn)成線”。

條條多數(shù)集中在黨的系統(tǒng)和行政系統(tǒng)內(nèi)。在黨群系統(tǒng)中，條條包括中國共產(chǎn)黨的中央及地方部門。在行政系統(tǒng)中，條條包括國務(wù)院及各級(jí)地方政府的組成部門、直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位、部委管理的國家局等。在中國政治生活中，人大、政協(xié)、紀(jì)委和監(jiān)察委、法院、檢察院等國家機(jī)關(guān)一般不稱為條條，而是叫做“口”或者“系統(tǒng)”。因此，不宜對(duì)條條作過于寬泛的理解。狹義的條條是指某個(gè)具體的職能部門。廣義的條條是指職能相似的不同政府層級(jí)的職能部門上下所聯(lián)成的一條線，如教育、民政、公安等部門，所謂的“上面千條線”就是這個(gè)意思。所有國家的政府都設(shè)置了數(shù)量不等的職能部門，但多數(shù)國家沒有類似于中國的條條這個(gè)說法，主要原因是其職能部門沒有上下暢通，而中國的大多數(shù)職能部門都是上下對(duì)口的。

條條包括實(shí)行垂直管理的條條、接受雙重領(lǐng)導(dǎo)的條條、地方政府單獨(dú)管理的條條三種類型。地方政府根據(jù)屬地需要所設(shè)立的少數(shù)部門，一般沒有上級(jí)對(duì)口部門，因而條條的色彩不明顯。存在垂直管理和地方政府單獨(dú)管理的條條不是中國的特色，大量雙重領(lǐng)導(dǎo)的條條才是中國特色，即地方政府中的絕大多數(shù)職能部門既受本級(jí)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又受上級(jí)政府主管部門的領(lǐng)導(dǎo)或者業(yè)務(wù)指導(dǎo)。一般而言，中央部門可以分為兩類：一類是垂直管理的部門，如海關(guān)和人民銀行等部門；另一類是中央部門制定本領(lǐng)域內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，事情主要靠地方政府辦理，中央部門領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)下級(jí)對(duì)口的職能部門。中央政府垂直管理的部門分布在涉及國計(jì)民生、關(guān)系全局利益的重要領(lǐng)域，這類機(jī)構(gòu)由中央政府直接管理，各級(jí)地方政府不設(shè)同類機(jī)構(gòu)。垂直管理部門的數(shù)量不多，條條的主要類型是從中央政府到各級(jí)地方政府層層設(shè)置的接受雙重領(lǐng)導(dǎo)的職能部門。縱向上，省市縣鄉(xiāng)各級(jí)政府主要機(jī)構(gòu)設(shè)置同中央保持基本對(duì)應(yīng)，呈現(xiàn)“上下對(duì)口”的樣態(tài)。從橫向看，地方政府之間在職責(zé)配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度一致，表現(xiàn)出“左右對(duì)齊”的樣態(tài)。因此，就形成了中國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的典型特征：“橫平豎直”“上下對(duì)口”“左右對(duì)齊”，中央地方機(jī)構(gòu)上下一般粗。每一個(gè)政府層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置大體類似，基本上每一個(gè)職能部門都是上下貫通各個(gè)層級(jí)政府。中央政府借助于數(shù)量多、權(quán)力大、能力強(qiáng)、上下貫串的條條，構(gòu)建了縱向到底的組織體系。

(三)塊塊：一個(gè)面狀的綜合性概念

塊塊通常被界定為各層級(jí)的地方政府，包括省(自治區(qū)、直轄市)、市(省轄市、地區(qū)、自治州)、縣(縣級(jí)市、市轄區(qū)、自治縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng))四個(gè)層級(jí)。塊塊是一個(gè)面狀的綜合性概念。面狀特征意味著它是由各職能部門相互并聯(lián)形成的，各職能部門交織成線，最終“連線成面”；綜合屬性表明塊塊是由多個(gè)職能部門構(gòu)成的系統(tǒng)完備的統(tǒng)一體，是具有內(nèi)在聯(lián)系的共同體。

塊塊是一個(gè)正式層級(jí)，具有清晰固定的行政區(qū)域和系統(tǒng)完備的組織機(jī)構(gòu)，作為中央和上級(jí)政府的代表在屬地行使自己的職能。塊塊這張“面”是由內(nèi)部不同職能部門的多條“線”連接構(gòu)成的。從這個(gè)角度看，條條是塊塊的基礎(chǔ)，而塊塊則是條條的有機(jī)結(jié)合。條條通過塊塊提供不同職能部門相互協(xié)作合作的平臺(tái)，最大化發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)。塊塊統(tǒng)籌多個(gè)條條，使之有序組合起來以避免混亂。

相對(duì)條條而言，塊塊的概念較為明確。需要注意的是，不宜把城鄉(xiāng)社區(qū)等引申為塊塊。另外，從法律上看，街道辦事處是派出機(jī)構(gòu)。本文傾向于把街道辦事處視作塊塊，理由是《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出，基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。從中央文件可以看出，中央把鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道看作基層治理中并列的兩個(gè)最重要主體。事實(shí)上，街道辦事處基本上也在履行著一級(jí)政府的職責(zé)。

三、條塊結(jié)合：體制形成與關(guān)系互嵌

條塊體制由科層制下縱向?qū)蛹?jí)序列同橫向職能劃分相結(jié)合、縱橫交錯(cuò)所構(gòu)成。通過層級(jí)化把行政區(qū)域分成了塊塊，通過職能化把政府部門切成了條條，從而形成條塊結(jié)合的政府體制。不同國家在這方面的差異主要在于條塊組合的方式有別、條塊關(guān)系的類型不同、條塊矛盾的程度不一。

(一)條塊體制內(nèi)生于中國獨(dú)特的歷史政治環(huán)境

條塊體制是歷史與現(xiàn)實(shí)、理論設(shè)想與實(shí)踐成效多重因素耦合的結(jié)果，并以法律形式正式確立下來形成了穩(wěn)定的制度。制度優(yōu)勢(shì)是一個(gè)國家的最大優(yōu)勢(shì)，制度競(jìng)爭(zhēng)是國家間最根本的競(jìng)爭(zhēng)。條塊體制作為中國國家治理體系的基本構(gòu)成，是在長期政治實(shí)踐中逐漸形成并走向成熟的政府間關(guān)系架構(gòu)。在職責(zé)同構(gòu)、上下對(duì)口的機(jī)構(gòu)設(shè)置、決策和施政相分離的運(yùn)作過程等因素影響下，條條和塊塊形成了有條有理的政府組織結(jié)構(gòu)。

從歷史維度看，大一統(tǒng)的國家形態(tài)是歷代王朝追求的價(jià)值取向。為了達(dá)到如身使臂、如臂使指的效果，中央政府不斷加強(qiáng)中央集權(quán)，強(qiáng)化皇權(quán)，逐漸形成了一套完整的制度體系。其中，條塊體制是重要的組成部分。中國古代政治權(quán)力結(jié)構(gòu)雖歷經(jīng)多次變革，但其金字塔樣式的本質(zhì)并未改變。皇權(quán)統(tǒng)領(lǐng)一切，在其之下是中央的核心機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)是國家的中樞決策場(chǎng)所，直接輔佐皇帝制定大政方針，處理國家重要事務(wù)和重大事件。中央政府各部門(衙門)同各級(jí)地方(衙門)分理天下庶務(wù)，實(shí)現(xiàn)“集權(quán)于上，分理于下”的施政目標(biāo)，〔2〕保障龐大國家機(jī)器的平穩(wěn)有序運(yùn)行。

條塊體制內(nèi)生于大一統(tǒng)中國的政治實(shí)踐并不斷延續(xù)和發(fā)展。兩千余年來，條塊體制在價(jià)值和精神上一以貫之，在制度安排和組織網(wǎng)絡(luò)上逐漸完善。條條和塊塊在本質(zhì)上相互依存、對(duì)立統(tǒng)一，而不是非此即彼形而上學(xué)的簡(jiǎn)單對(duì)立。雖然條塊之間在某個(gè)時(shí)期、某些領(lǐng)域、個(gè)別層級(jí)會(huì)存在矛盾沖突，但是國家治理活動(dòng)的復(fù)雜性意味著任何體制都不是完美的。條塊矛盾在客觀上推動(dòng)了條塊體制不斷調(diào)整。為了適應(yīng)不同時(shí)期的政治環(huán)境和滿足國家治理的實(shí)際需要，條塊體制在內(nèi)容、關(guān)系和類型等方面也在革故鼎新。在關(guān)系上，條塊體制通過上級(jí)條條與下級(jí)塊塊、上級(jí)條條與下級(jí)條條、上級(jí)塊塊與下級(jí)塊塊、上級(jí)塊塊與下級(jí)條條等形式表現(xiàn)出來。在類型上，存在以條條為主導(dǎo)的“條強(qiáng)塊弱”和以塊塊為主導(dǎo)的“塊強(qiáng)條弱”兩種情況。這些關(guān)系和類型并非一成不變和割裂靜止的，而是會(huì)根據(jù)時(shí)空背景和面臨的問題進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。條塊體制的理想組合方式是，既發(fā)揮條條的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，又充分調(diào)動(dòng)塊塊的積極性，進(jìn)而找到維護(hù)國家統(tǒng)一、中央權(quán)威與激發(fā)地方活力、調(diào)動(dòng)積極性的結(jié)合點(diǎn)。

(二)條塊體制是國家治理中不可或缺的基本機(jī)制

條塊體制在多次變革中逐步得到完善，可見其具有較強(qiáng)的制度競(jìng)爭(zhēng)力，能夠適應(yīng)并支撐中國的歷史、文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治環(huán)境。條塊體制存在、延續(xù)和發(fā)展的關(guān)鍵在于其符合國情，能適應(yīng)國家治理的現(xiàn)實(shí)需要并能有效解決問題，即能有效回答“為什么必要”“能不能適應(yīng)”和“是否有效”的問題。在條塊體制“能不能適應(yīng)”的問題上，可以將其分為外在表象與內(nèi)在邏輯兩個(gè)層面。條塊體制的外在表象能夠有效回應(yīng)國家治理的基本需求、應(yīng)對(duì)和解決國家治理中的諸多難題，內(nèi)在邏輯決定了條塊體制自身能夠吐故納新，進(jìn)而滿足中國政治的本質(zhì)要求。

條塊體制是在單一制國家結(jié)構(gòu)形式下，解決大國治理難題的重要制度安排。在單一制的國家結(jié)構(gòu)形式下，地方政府的權(quán)力由中央政府授予或委托，中央政府有權(quán)收授權(quán)力給各級(jí)地方政府，各級(jí)地方政府必須接受中央政府的監(jiān)督。在大國治理中，政府體系若缺乏強(qiáng)有力的整合，條塊容易成為彼此獨(dú)立的部分，各自擁有較大的權(quán)力和資源。中國在長期政治實(shí)踐中建構(gòu)起了一套復(fù)雜且嚴(yán)密的科層體系，能夠把條條和塊塊有機(jī)組合在一起。中央政府擁有絕對(duì)權(quán)威以保障秩序的穩(wěn)定，同時(shí)通過治理重心下移，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方的適度放權(quán)與賦能，從而更好地賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作。

條塊體制力圖把科層制和職能制的優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合在一起，提升我國政府組織結(jié)構(gòu)質(zhì)效?？茖又频闹庇^表象是縱向?qū)蛹?jí)。從政府過程角度看，科層制是中國政府組織和運(yùn)作的基本結(jié)構(gòu)，嚴(yán)密且有序的層級(jí)秩序是科層制的核心特征。龐大的國家機(jī)器和繁雜的政府部門依據(jù)職責(zé)內(nèi)容和工作屬性被合理性劃分，設(shè)置于縱向序列中。任何一級(jí)序列的政府，整體性是其外在特征，即向社會(huì)公眾以“政府”這一抽象聚類概念所展示。專業(yè)化分工是政府的內(nèi)部特質(zhì)。政府是由多個(gè)部門構(gòu)成的有機(jī)整體，政府職能由各專業(yè)性部門具體承擔(dān)。各級(jí)政府按照工作性質(zhì)和職責(zé)內(nèi)容等橫向劃分為科教文衛(wèi)等不同職能部門，從而形成從中央到地方各級(jí)政府業(yè)務(wù)相近的專業(yè)職能系統(tǒng)?！?〕各個(gè)職能部門相互獨(dú)立、各司其職。中國職能部門的設(shè)置及其相互關(guān)系不是權(quán)力的分割與制衡，而是為了力量的集中和專業(yè)化優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。在同級(jí)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮下，不同職能部門相互聯(lián)系、合作。當(dāng)吸納若干職能部門進(jìn)入后，原本抽象的政府概念被具體化，成為容納、統(tǒng)籌、規(guī)范和監(jiān)督各職能部門的平臺(tái)。歸結(jié)起來，政府需要職能部門的充實(shí)，即塊塊是由條條構(gòu)成的；各職能部門要想有效履職需要借助政府的力量，即塊塊是條條的堅(jiān)實(shí)后盾。中國由條條和塊塊共同構(gòu)成了紛繁復(fù)雜但錯(cuò)落有致的組織體系，擁有世界上其他國家的政府間關(guān)系模式不具有的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)。

(三)條塊體制催生獨(dú)具中國特色的政府間關(guān)系

條塊關(guān)系是當(dāng)代中國政治發(fā)展過程中的一個(gè)基本政治關(guān)系?！?〕有點(diǎn)無面，失在狹窄；有面無點(diǎn)，失在空泛。條塊關(guān)系是條條和塊塊相互聯(lián)系、作用和影響的耦合狀態(tài)，是政府組織在條塊體制中形成的交互關(guān)系。條塊關(guān)系從內(nèi)容上看是一種權(quán)力和職責(zé)分配模式，由專業(yè)和屬地有機(jī)組合而成；從形式上看是一種點(diǎn)—面關(guān)系，包括點(diǎn)與點(diǎn)、面與面、點(diǎn)與面之間縱橫交叉的關(guān)系。條塊關(guān)系的復(fù)雜交織打破了傳統(tǒng)“條線”和“塊面”的二維圖式，形成了網(wǎng)線結(jié)構(gòu)和面域場(chǎng)景。在織線成網(wǎng)、覆面為域的情景下，點(diǎn)與點(diǎn)的關(guān)系發(fā)生在條線上，進(jìn)而形成條與條之間的關(guān)系。面與面的關(guān)系發(fā)生在塊域中，點(diǎn)與面的關(guān)系則發(fā)生在條線塊域間。其中，條條與塊塊之間點(diǎn)與面的關(guān)系相對(duì)復(fù)雜，點(diǎn)面關(guān)系失序是造成條塊矛盾的重要原因。

中國具有世界上最細(xì)密的政府間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。以條塊關(guān)系為基礎(chǔ)的中國政府間關(guān)系模式豐富多彩。條塊關(guān)系是條條關(guān)系、塊塊關(guān)系、條塊關(guān)系的有機(jī)融合，在權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)上的一個(gè)重要特色是條條和塊塊形成了多層面、多角度、立體交叉的權(quán)力結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。具體而言，主要通過上下級(jí)條條、上下級(jí)塊塊、上下級(jí)條塊，同級(jí)條條、同級(jí)塊塊等形式表現(xiàn)出來。這包括，從中央到地方各層級(jí)政府所設(shè)置的職能部門之間、同級(jí)地方政府內(nèi)部各職能部門之間、上下級(jí)職能部門之間的關(guān)系等，即條條之間的關(guān)系；中央政府同各級(jí)地方政府之間、存在隸屬關(guān)系的上下級(jí)地方政府之間、同級(jí)政府之間、斜向的非同級(jí)地方政府之間的關(guān)系等，即塊塊之間的關(guān)系；中央政府及各級(jí)地方政府同各自職能部門之間整體與部分的關(guān)系。

條塊體制催生出獨(dú)特的政府間關(guān)系。中國各領(lǐng)域的基本規(guī)則和政策設(shè)計(jì)大多出自于中央政府及各部委。為了在全國范圍內(nèi)推行中央制定的規(guī)則和政策，法律賦予上級(jí)職能部門對(duì)下級(jí)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)限，并能在業(yè)務(wù)上指導(dǎo)地方政府的工作。實(shí)踐中，相當(dāng)一部分的條條都是“一竿子插到底”。中央部門制定和部署本領(lǐng)域內(nèi)的大政方針，為地方政府的治理活動(dòng)提供原則性和方向性的指引，同時(shí)監(jiān)督地方政府對(duì)政策任務(wù)的執(zhí)行情況。上級(jí)條條不僅縱向到底統(tǒng)管本系統(tǒng)內(nèi)的各項(xiàng)工作，還會(huì)憑借所掌握的資源和權(quán)力，通過不同的手段、方式在一定程度上影響下級(jí)地方政府運(yùn)作。

四、條塊體制所承擔(dān)的功能：維護(hù)國家統(tǒng)一與激發(fā)地方活力

中國條塊體制具有深刻的實(shí)踐邏輯和豐富的實(shí)踐成果。在長期的運(yùn)行過程中，條塊體制歷經(jīng)多次變革，即使一度存在較為突出的問題和矛盾，但其基本組織機(jī)制都沒有被代替。究其原因，在于條塊體制的內(nèi)在價(jià)值和追求適應(yīng)了大國治理的內(nèi)在需求，影響條塊體制的主要因素和環(huán)境依然存在，條塊體制所承擔(dān)的功能和發(fā)揮的作用仍然無可替代。

(一)政治統(tǒng)合功能

1.維系大一統(tǒng)的政治格局

作為具有五千多年文明史和廣闊地理空間的多民族國家，如何將各地方、團(tuán)體、民族維系在一個(gè)共同體內(nèi)始終是中國治理的頭等大事。在皇權(quán)至高無上且基本不受約束的封建帝制時(shí)期，地方分裂力量和外族入侵勢(shì)力經(jīng)常威脅國家統(tǒng)一與政權(quán)穩(wěn)定，因而需要及時(shí)調(diào)整治理體系和方式加以應(yīng)對(duì)。在國家管理形式上，中央設(shè)置以丞相或宰輔為首的職能部門。相權(quán)是派生的，“丞”本身即承受、幫助之意，本質(zhì)是秉承皇帝意志幫助實(shí)現(xiàn)皇權(quán)專制和國家統(tǒng)一。〔5〕在國家結(jié)構(gòu)形式上，中央自上而下將國家領(lǐng)土劃分為不同層級(jí)的行政區(qū)域，并設(shè)置地方政府，授予一定的管轄權(quán)。中央政府按照大一統(tǒng)的政治邏輯調(diào)動(dòng)資源和分配任務(wù)，按照集權(quán)邏輯設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置權(quán)力，最終實(shí)現(xiàn)“令海內(nèi)之勢(shì)如身之使臂，臂之使指，莫不制從”?！?〕中央集權(quán)是保障大一統(tǒng)中國的重要制度，目的是避免地方割據(jù)分裂，維護(hù)多民族國家的統(tǒng)一。

中國古代和當(dāng)代政治形態(tài)的聯(lián)結(jié)和繼承性是認(rèn)識(shí)國家治理的關(guān)鍵，大一統(tǒng)的歷史過程便是從中國本土出發(fā)認(rèn)識(shí)和把握中國政治的基礎(chǔ)性連接點(diǎn)。中國國家治理的具體制度選擇、體制機(jī)制安排是由統(tǒng)一性的歷史大勢(shì)決定的，即大一統(tǒng)的制度模式。大一統(tǒng)是中國整體性存續(xù)和發(fā)展的基礎(chǔ)與價(jià)值取向，是價(jià)值和行動(dòng)上用于維系多民族國家統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)長治久安的基本遵循。大一統(tǒng)強(qiáng)調(diào)保持國家的統(tǒng)一性和整體性，〔7〕堅(jiān)持全國一盤棋，這是貫穿中國政府間關(guān)系的主線，也是條塊體制的目標(biāo)追求。當(dāng)前的條塊體制是對(duì)中國古代政治制度揚(yáng)棄—吸納的結(jié)果，是歷史、社會(huì)、文化和政治生態(tài)相互作用的產(chǎn)物，是維系中國大一統(tǒng)政治格局的制度安排。

2.充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性

中央歷代領(lǐng)導(dǎo)集體都高度重視政府間關(guān)系，尤其是中央和地方關(guān)系的改善和協(xié)調(diào)。處理好中央與地方的關(guān)系，這對(duì)于我們這樣的大國大黨是一個(gè)十分重要的問題?！?〕面對(duì)規(guī)模大、人口多、歷史悠久、地區(qū)間發(fā)展差異大的具體情況，僅僅靠中央一個(gè)積極性還不夠，國家治理需要發(fā)揮地方的積極性、激發(fā)地方的活力、用好地方熟悉本地情況的優(yōu)勢(shì)。早在1956年毛澤東就指出，“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多”，“應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。”〔9〕這為正確處理中央和地方關(guān)系指明了方向。

充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的關(guān)鍵是要理順權(quán)、責(zé)、利等關(guān)系，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和職能的優(yōu)化、相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的配合聯(lián)動(dòng)、體制機(jī)制的高效率運(yùn)行。條塊體制的核心內(nèi)容是中央政府和各級(jí)地方政府之間的交互關(guān)系。中央和地方關(guān)系決定了條條與塊塊在整個(gè)國家機(jī)構(gòu)體系中的地位、權(quán)力范圍和活動(dòng)方式，決定了二者內(nèi)部之間的復(fù)雜關(guān)系。〔10〕條塊體制遵循維護(hù)中央權(quán)威是前提、發(fā)揮地方積極性是關(guān)鍵的原則。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是條塊體制適應(yīng)現(xiàn)代中國政治的必由選擇，也是條塊體制得以存續(xù)的根本條件。中國是當(dāng)今世界最大的發(fā)展中國家，并處于社會(huì)主義初級(jí)階段，呈現(xiàn)發(fā)展不平衡態(tài)勢(shì)。不平衡的社會(huì)環(huán)境亟需中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，必須始終堅(jiān)持黨中央的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮中央權(quán)力中流砥柱的作用。在確保中央權(quán)威的前提下，也應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方政府的主動(dòng)性和積極性。中央政府是決策核心，條條和塊塊負(fù)責(zé)在各自系統(tǒng)和地域落實(shí)中央決策，二者的角色是中央政府的代表而非部門和地方的代言人。中央職能部門履行屬事責(zé)任做好對(duì)本行業(yè)本領(lǐng)域的指導(dǎo)和監(jiān)督，地方政府履行屬地責(zé)任結(jié)合地方實(shí)際創(chuàng)造性開展工作。每一層級(jí)的塊塊按照大體相同的方式組成和運(yùn)作，在保證中央令行禁止前提下管理好本地區(qū)事務(wù)。與多數(shù)國家不同層級(jí)政府負(fù)責(zé)特定的事項(xiàng)，并且主要依靠自己的職能部門執(zhí)行不同，中國多數(shù)事項(xiàng)的完成方式是在中央統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌下，條塊聯(lián)動(dòng)一起去執(zhí)行，靠條條和塊塊齊心協(xié)力合作完成。

事在四方，要在中央。條塊體制是各級(jí)政府未能完全捋清職責(zé)的情況下，有效調(diào)節(jié)政府間關(guān)系的較佳方式。其目標(biāo)追求是，既能充分調(diào)動(dòng)地方積極性、因地制宜做好工作，又有利于中央部門集中精力抓大事、謀全局。當(dāng)中央部門集權(quán)過多壓制地方政府的積極性和活力時(shí)，中央政府就將中央部門所掌握的諸多資源和權(quán)力適當(dāng)下放給地方政府。當(dāng)出現(xiàn)地方分散影響到中央政府權(quán)威時(shí)，就把權(quán)力和資源收回到中央部門，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的中央政府與自主活躍的地方政府有機(jī)結(jié)合的目標(biāo)。權(quán)力變換體現(xiàn)了原則性與靈活性的統(tǒng)一。出于國家治理的需要，條塊體制多次調(diào)整，但其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)始終是兩個(gè)積極性，條條和塊塊是發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的載體。

(二)行政治理功能

1.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理資源與分散治理風(fēng)險(xiǎn)

條塊體制為承擔(dān)復(fù)合功能的屬地政府和承擔(dān)單一功能的職能部門的有機(jī)組合搭建了橋梁。在治理過程中，條條與塊塊需要針對(duì)不同治理問題的特質(zhì)進(jìn)行不同程度上的交流合作，通過將條線部門配置資源與屬地政府統(tǒng)籌使用資源有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的高效供給。這樣既可以避免條線部門因不能全面掌握目標(biāo)群體的情況導(dǎo)致對(duì)資源的無效配置，又能夠規(guī)避屬地政府自我利益過度放大出現(xiàn)“地方主義”，進(jìn)而降低國家治理的成本和風(fēng)險(xiǎn)。

在多層次復(fù)合地理空間內(nèi)，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)需要依靠以條塊體制為基本架構(gòu)的組織化網(wǎng)絡(luò)體系，需要發(fā)揮條塊體制在資源統(tǒng)籌及變革創(chuàng)新過程中的協(xié)調(diào)功能。中央部門借助于對(duì)下級(jí)部門的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)，與地方政府有更多的業(yè)務(wù)和人際聯(lián)系，有利于形成商量辦事的作風(fēng)，“黨中央辦事，總是同地方商量，不同地方商量從來不冒下命令”，〔11〕從而實(shí)現(xiàn)中央政策設(shè)計(jì)與地方經(jīng)驗(yàn)探索的有機(jī)結(jié)合。由此可見，條塊體制能為聯(lián)結(jié)屬地政府和職能部門提供制度渠道，通過條塊協(xié)調(diào)互嵌、互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)國家治理的覆蓋性，〔12〕有利于將不同的利益訴求、任務(wù)目標(biāo)和價(jià)值偏好轉(zhuǎn)化為有效政策選擇。在面對(duì)眾多繁雜的公共問題時(shí)，條線部門和屬地政府都不是單一的行動(dòng)主體。資源的有限性和職權(quán)的規(guī)制性客觀上要求條塊相互協(xié)作，通過發(fā)揮職能部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和屬地政府的地方知識(shí)性優(yōu)勢(shì)，即將條條的技術(shù)優(yōu)勢(shì)與塊塊的統(tǒng)籌優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮資源整合功能，實(shí)現(xiàn)有限資源的最大化利用。比如，基層政府有需求，就可以向上級(jí)條線部門“吹哨”?！?3〕這具體體現(xiàn)在條條與塊塊在決策前的深入調(diào)研和廣泛吸納各種意見，決策執(zhí)行中針對(duì)重點(diǎn)問題的及時(shí)討論與糾偏，以及決策完成后的評(píng)估與反饋?！白h事精神不在于最后的表決，主要是在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論?！薄?4〕條塊體制的有效運(yùn)作有賴于高效的資源整合和有效的協(xié)商合作，整合和協(xié)商過程為條條與塊塊提供了交流和協(xié)同的機(jī)會(huì)。通過條條與塊塊及時(shí)有效的合作溝通，形成就某項(xiàng)治理問題的共識(shí)性決策，實(shí)現(xiàn)屬地政府對(duì)條線部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！?5〕

2.發(fā)揮集分動(dòng)態(tài)平衡的彈性作用

條塊體制具有相當(dāng)大的彈性。這一體制持續(xù)被中國政治實(shí)踐所選擇的重要原因是其能根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)環(huán)境的變化而自覺調(diào)適，具有靈活性和適應(yīng)性。同時(shí)，能夠平衡集權(quán)與分權(quán)(放權(quán))的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)集分平衡的目標(biāo)。尋找集權(quán)和分權(quán)(放權(quán))的平衡點(diǎn)是歷次調(diào)整政府間縱向關(guān)系的重要出發(fā)點(diǎn)。條塊體制可以通過條塊關(guān)系的靈活權(quán)變緩解剛性體制所帶來的壓力，實(shí)現(xiàn)對(duì)簡(jiǎn)單集權(quán)或分權(quán)(放權(quán))的超越。從權(quán)力歸屬和來源看，中國政治制度歷來強(qiáng)調(diào)權(quán)力的統(tǒng)一性和不可分割性，各層級(jí)政府之間、條塊之間、上下級(jí)條條之間缺乏明確的職責(zé)劃分。在中國這樣一個(gè)超大規(guī)模的國家，由中央政府直接行使一切權(quán)力是不可能的，然而權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制決定了無法在各層級(jí)政府間實(shí)行“制度性授權(quán)”。在這種剛性的制度環(huán)境下，國家治理體系要想有效運(yùn)轉(zhuǎn)就需要有若干個(gè)彈性機(jī)制與之相配套。中國獨(dú)有的條塊體制充當(dāng)了政府間關(guān)系乃至國家治理體系中的一個(gè)彈性機(jī)制，是對(duì)剛性機(jī)制的調(diào)適和完善，所追求的是中央政府對(duì)權(quán)力的收放自如。條條和塊塊是集分靈活變化的兩個(gè)主體。為了調(diào)動(dòng)體制活力和發(fā)揮地方政府的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，中央政府通過慎重思考，將不涉及國家安全和全局利益的事權(quán)從中央部門下放給地方政府，向其授予一定的治理資源。當(dāng)?shù)胤秸荒苡行惺箼?quán)力，特別是影響到全國一盤棋的時(shí)候，中央政府通過條條通道及時(shí)上收權(quán)力進(jìn)而有效調(diào)控地方政府行為。從這個(gè)意義上說，條塊體制對(duì)調(diào)解政府間沖突和緩解治理壓力，尤其是應(yīng)對(duì)危機(jī)等方面有著重要意義。

(三)監(jiān)督制約功能

1.規(guī)范地方政府的行為

權(quán)力需要監(jiān)督和制約，但采取何種形式無一定之規(guī)。中國的條塊關(guān)系模式實(shí)際上是一種縱向權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制。條塊體制可以起到對(duì)地方政府的監(jiān)督制約功能，包括條條對(duì)塊塊、塊塊對(duì)塊塊的監(jiān)督。出于主客觀多重原因，地方政府在治理過程中可能會(huì)出現(xiàn)不能正確行使權(quán)力特別是自由裁量權(quán)的情況。因此，中央政府要通過制度設(shè)計(jì)防止上述傾向，確保地方政府有效貫徹落實(shí)黨中央方針政策和國家法律法規(guī)以及服務(wù)屬地群眾。

無數(shù)個(gè)自上而下貫通多個(gè)層級(jí)政府的條條所形成的交叉式監(jiān)督是約束地方政府自行其是的有力手段。中國任何一個(gè)層級(jí)的地方政府都沒有完全獨(dú)立的事權(quán)和財(cái)權(quán)，皆是在中央和上級(jí)政府的授權(quán)下履責(zé)。為保證中央決策的貫徹落實(shí)，確保國家制度和法治的統(tǒng)一，中央對(duì)地方的監(jiān)督制約通常以中央的直接監(jiān)督和通過中央部門對(duì)地方政府的工作進(jìn)行制約兩種路徑展開。一方面，中央政府對(duì)各級(jí)地方政府的活動(dòng)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。在重大事項(xiàng)上通過自上而下的垂管體系實(shí)現(xiàn)條條對(duì)塊塊的監(jiān)督，規(guī)范地方政府行政行為，使其權(quán)力行使嚴(yán)格按照程序合法邏輯運(yùn)行。〔16〕另一方面，中央各部委對(duì)下級(jí)職能部門進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，自上而下的千條線連通各個(gè)層級(jí)的地方政府，確保地方政府在路線方針上同中央保持高度一致。中央各部委可以通過專業(yè)和資源優(yōu)勢(shì)及時(shí)將“千條線”擰成一根繩，在關(guān)鍵時(shí)候集合條條力量，保證塊塊的行動(dòng)統(tǒng)一。雙重領(lǐng)導(dǎo)的目的是通過分級(jí)管理確保各司其職、合力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2.監(jiān)督職能部門的治理活動(dòng)

不受監(jiān)督制約的權(quán)力必然會(huì)被濫用。正確行使權(quán)力離不開對(duì)權(quán)力本身及權(quán)力行使機(jī)構(gòu)的有力監(jiān)督。條塊體制既是一種內(nèi)在監(jiān)督，也是一種外在制約，可以起到對(duì)職能部門的監(jiān)督制約作用，包括塊塊對(duì)條條、條條對(duì)條條的監(jiān)督。1956年，毛澤東在談及發(fā)揮地方積極性問題時(shí)指出：中央在約束地方政府的同時(shí)，中央設(shè)置在地方的機(jī)構(gòu)在履職過程中也要積極主動(dòng)接受地方政府的監(jiān)督。讓地方政府監(jiān)督中央機(jī)構(gòu)的活動(dòng)不是消減中央權(quán)威，而正是為了確保中央部門履職行為的正確性。缺乏監(jiān)督制約的地方政府會(huì)濫用權(quán)力而陷入委托代理危機(jī)，同樣道理，不受監(jiān)督的職能部門，也會(huì)出現(xiàn)各自為政的部門主義、不能正確行使權(quán)力等問題。因此，法律和政策賦予了地方政府監(jiān)督條條的責(zé)任?！懊總€(gè)地方當(dāng)局應(yīng)將對(duì)于所在地的屬于中央直接管理的企業(yè)單位，在政治工作上的領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)上的監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)助，確定為自己經(jīng)常和固定的責(zé)任?！薄?7〕雙重領(lǐng)導(dǎo)意味著對(duì)職能部門的雙重監(jiān)督。屬地塊塊與上級(jí)條條對(duì)職能部門進(jìn)行監(jiān)督制約，并適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整二者的權(quán)限，以便更好地對(duì)職能部門進(jìn)行監(jiān)督。

條塊間的監(jiān)督制約是相互的。條條在專業(yè)事務(wù)上監(jiān)督塊塊。然而，離開地方政府的支持，上級(jí)條條的決策也難以實(shí)施，因此不得不在很多方面與地方政府通力合作，這也是一種變相的監(jiān)督。通過自上而下的條條制約、自下而上的塊塊監(jiān)督及條塊雙方的相互監(jiān)督，將屬事責(zé)任與屬地責(zé)任有機(jī)結(jié)合，通過上級(jí)條條明確政策標(biāo)準(zhǔn)和工作流程避免下級(jí)政府濫用自由裁量權(quán)，在增強(qiáng)地方治理能力的基礎(chǔ)上更好地釋放治理效能。

(四)信息傳遞功能

1.有助于打破信息壟斷

新中國成立后，在信息傳輸機(jī)制的建設(shè)上，中央政府在繼承傳統(tǒng)的由地方政府逐級(jí)上報(bào)信息做法和通過垂直管理?xiàng)l條收集信息的同時(shí)，又創(chuàng)造了新的機(jī)制。其中，很重要的一點(diǎn)就是讓上下對(duì)口的條條承擔(dān)信息收集和傳輸?shù)墓δ?。每一個(gè)職能部門都是一條獨(dú)立且專業(yè)的信息傳輸渠道，負(fù)責(zé)本部門信息的收集和傳遞。地方政府的職能部門不僅要向?qū)俚卣畢R報(bào)情況，還要向上級(jí)對(duì)口職能部門及時(shí)傳遞信息。考慮到規(guī)避信息隱瞞或選擇性傳遞可能帶來的問責(zé)成本，地方政府大多會(huì)選擇如實(shí)傳遞信息，將實(shí)際情況向上匯報(bào)。對(duì)于中央政府而言，既可以通過職能部門獲得信息，也可以通過地方政府獲得信息，以此形成對(duì)條條和塊塊無形的監(jiān)督。這有助于中央政府了解全貌，有利于將一些急難愁盼的問題提上議事日程，避免信息在層層傳遞中的失真。

2.有利于提升信息傳遞的效率

條塊體制有利于對(duì)數(shù)量巨大的繁雜信息進(jìn)行抽絲剝繭，將重要信息及時(shí)高效傳遞到中央，也能將中央的決策部署及時(shí)精準(zhǔn)地傳達(dá)到地方政府及其對(duì)口部門。中國的條條和塊塊都掌握中央精神，并通過各自的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)將這種精神層層傳遞到基層地方?！?8〕中國“5+1”獨(dú)特的政府層級(jí)體系有助于體量和規(guī)模龐大的國家治理活動(dòng)的有序運(yùn)作。但是，客觀上也會(huì)增加信息上傳下達(dá)的難度。因此，就需要有相應(yīng)的保障和輔助機(jī)制。通過條條和塊塊的雙軌道信息傳遞渠道可以將重要和緊急事項(xiàng)在較短時(shí)間內(nèi)傳遞到中央相關(guān)部門和中央政府，提升信息傳遞效率。橫向到邊、縱向到底的條塊體制有利于確保中央政策的輻射范圍，中央政府及相關(guān)部委可以就某一地區(qū)的特殊情況下達(dá)任務(wù)，并利用條塊體制的信息傳遞渠道將任務(wù)及時(shí)精準(zhǔn)地傳遞到特定區(qū)域。

五、結(jié) 語

萬物得其本者生，百事得其道者成。條塊體制的關(guān)系類型、所承擔(dān)的功能伴隨社會(huì)的進(jìn)步而不斷調(diào)整，體制本身的發(fā)展和成熟也是一個(gè)漸進(jìn)的動(dòng)態(tài)過程，不會(huì)一蹴而就或一勞永逸。歷史和實(shí)踐證明，條塊體制符合中國國情，適應(yīng)國家治理需要。條塊體制在運(yùn)行中存在一定的問題，但從總體和長時(shí)段看是有效的，是運(yùn)行順暢、充滿活力、令行禁止的治理體系。伴隨環(huán)境和條件的變化，條塊體制還會(huì)面臨新的難題。例如，需要解決基層條塊矛盾突出的問題；需要進(jìn)一步理順條塊間的職責(zé)交叉現(xiàn)象，避免各行其是、推諉扯皮，使條條和塊塊形成整體合力；需要進(jìn)一步規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制；等等。問題是創(chuàng)新的起點(diǎn)，也是創(chuàng)新的動(dòng)力源。在不斷解決問題的過程中，也會(huì)通過變革生成更多功能以適應(yīng)時(shí)代需要，充分顯示條塊體制的自我完善能力。

注釋：

〔1〕〔10〕林尚立：《國內(nèi)政府間關(guān)系》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第309、19頁。

〔2〕曹正漢：《論郡縣制國家的統(tǒng)與治》，《學(xué)術(shù)界》2021年第8期。

〔3〕馬力宏主編：《中國行政管理中的條塊關(guān)系》，杭州：杭州大學(xué)出版社，1993年，第3頁。

〔4〕朱光磊：《〈當(dāng)代中國政府間縱向關(guān)系研究〉評(píng)介》，《政治學(xué)研究》2006年第1期。

〔5〕劉建軍編著：《古代中國政治制度十六講》，上海：上海人民出版社，2009年，第6-9頁。

〔6〕〔漢〕班固：《漢書》上冊(cè)，長沙：岳麓書社，1993年，第984-985頁。

〔7〕林尚立：《當(dāng)代中國政治：基礎(chǔ)與發(fā)展》，北京：中國大百科全書出版社，2017年，第24-25頁。

〔8〕〔9〕〔11〕《毛澤東文集》第七卷，北京：人民出版社，1999年，第32、31、31頁。

〔12〕楊雪冬：《條塊關(guān)系問題的產(chǎn)生及其協(xié)調(diào)》，《探索與爭(zhēng)鳴》2020年第11期。

〔13〕楊華：《縣鄉(xiāng)中國：縣域治理現(xiàn)代化》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2022年，第219頁。

〔14〕中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)研究室、中共中央文獻(xiàn)研究室第四編研部編：《老一代革命家論人民政協(xié)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1997年，第50頁。

〔15〕羅湖平、鄭鵬：《從分割到協(xié)同：領(lǐng)導(dǎo)小組重塑條塊關(guān)系的實(shí)踐機(jī)制》，《中國行政管理》2021年第12期。

〔16〕田先紅：《從結(jié)果管理到過程管理：縣域治理體系演變及其效應(yīng)》，《探索》2020年第4期。

〔17〕《陳云文集》第二卷，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第245頁。

〔18〕朱光磊：《當(dāng)代中國政府過程》，天津：天津人民出版社，2008年，第335頁。