王建宏

（林州市水利局，河南 林州 456550）

1 林州水保概況

林州市全市南北長(zhǎng)74 km，東西寬29.40 km，總面積2 046 km2，總?cè)丝?16萬(wàn)，轄16個(gè)鎮(zhèn)和4個(gè)辦事處1個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。建國(guó)初期，林州市原有水土流失面積1 800 km2，占土地總面積的88%。2020 年，全市生產(chǎn)總值560 億元，增長(zhǎng)4.60%；一般公共預(yù)算收入33.30 億元，增長(zhǎng)10.10%；居民人均可支配收入28 086元，增長(zhǎng)3.60%；固定資產(chǎn)投資116.30億元，增長(zhǎng)3.40%。①地形地貌。林州市地處山區(qū)，有中山、低山、丘陵和盆地4 種地貌類(lèi)型。②氣象氣候。林州屬暖溫帶半濕潤(rùn)大陸性季風(fēng)氣候，具有冬長(zhǎng)寒冷雨雪少，春短干旱風(fēng)日多，夏季炎熱雨集中，秋季晴和日照長(zhǎng)的特點(diǎn)。多年平均降水量為635.50 mm，多年平均蒸發(fā)量1 012 mm。全年最多風(fēng)向?yàn)闁|南風(fēng)，最大風(fēng)力11 級(jí)，平均風(fēng)速2.15 m/s，最大瞬時(shí)風(fēng)速22 m/s。年平均氣溫為13.10℃，年平均日照2 480 h，無(wú)霜期227 d。③水文。林州境內(nèi)4條河流除濁漳河水源較充沛外，其余均系季節(jié)性河流；以降雨補(bǔ)給為主的地下水相對(duì)貧乏。④土壤植被。有褐土、潮土、棕壤、山地草甸土、水稻土等5個(gè)土類(lèi)，其中褐土面積最大、分布最廣。林州植被以暖溫帶落葉林為主，并有常綠針葉混交林分布。營(yíng)造水土保持林樹(shù)種主要選擇耐干旱瘠薄的側(cè)柏、油松和鄉(xiāng)土樹(shù)種黃連木、五角楓、刺槐、臭椿等。目前，林州市林地面積11 400 hm2（合171萬(wàn)畝），其中森林面積8 226.67 hm2（124 萬(wàn)畝），森林覆蓋率29.50%。濕地保護(hù)面積1 667.99 hm2，濕地保護(hù)率46.68%。

2 林州水保典型建管方式實(shí)踐特征

2.1 最終分散經(jīng)營(yíng)主導(dǎo)的建管方式

形成于20世紀(jì)90年代的分散經(jīng)營(yíng)主導(dǎo)理念至今仍普遍采用于水保建管方式中，占工程總數(shù)的60%以上。該類(lèi)治理工程主要由村集體籌建或國(guó)家投資村集體投勞修建，產(chǎn)權(quán)歸村集體所有。水保林經(jīng)濟(jì)林由村集體提供樹(shù)苗，村民投勞建設(shè)，建成后水保工程采取分散承包管理的形式，作為口糧田或責(zé)任田由原農(nóng)戶(hù)使用。村委會(huì)與承包戶(hù)簽定承包目標(biāo)責(zé)任狀，統(tǒng)一制定各項(xiàng)工程管理制度和激勵(lì)政策，調(diào)動(dòng)村民進(jìn)行后期投入，做好工程管理維護(hù)。

該運(yùn)行管理方式是一種比較傳統(tǒng)、最早采用的管理形式，也是一定歷史條件下的產(chǎn)物，易于操作、易于取得平衡而為大多數(shù)人所接受。但是由于責(zé)、權(quán)、利關(guān)系不明確，建、管、護(hù)脫節(jié)，易導(dǎo)致有人使用無(wú)人維護(hù)的現(xiàn)象。在確定使用權(quán)的同時(shí)沒(méi)有明確使用人應(yīng)盡的義務(wù)。最終分散經(jīng)營(yíng)主導(dǎo)的建管方式因受治理管護(hù)面積太小以及難易產(chǎn)生規(guī)模效益而無(wú)法調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)積極性。

2.2 專(zhuān)業(yè)隊(duì)經(jīng)營(yíng)管理主導(dǎo)的建管方式

這種方式實(shí)質(zhì)上是集體統(tǒng)一管理，在已建工程中占30%左右。它的優(yōu)勢(shì)在于群眾容易參與投工，依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有益于保證規(guī)劃、施工和驗(yàn)收質(zhì)量；后續(xù)管理措施更能及時(shí)到位；生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施得到有力重視保護(hù)，又易于發(fā)揮集體規(guī)模效益。

任村小流域堅(jiān)持因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，加大生態(tài)建設(shè)，注重小型集雨節(jié)灌工程。專(zhuān)業(yè)隊(duì)管護(hù)人員由15 人組成，吃住在山上。制定了比較完善的規(guī)章制度。目前，流域內(nèi)已建成有地方特色的“大紅袍”花椒20 hm2，核桃13.33 hm2，蓄水池43 座，旱井水窖20眼，增加容水8 000 m3，修通了流域內(nèi)道路6 km。效益要好于分散管理方式。但是,因?qū)I(yè)隊(duì)經(jīng)營(yíng)管理方式對(duì)小流域治理的所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)濟(jì)效益最終都難以主導(dǎo)，以致管理水平長(zhǎng)期低下。相比之下，與其同年實(shí)施治理的任村前峪治理工程的經(jīng)濟(jì)林已經(jīng)掛果產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益時(shí)，任村小流域治理區(qū)當(dāng)時(shí)還處于投入建設(shè)階段。

該管理方式具有投入強(qiáng)度大、進(jìn)度快和相對(duì)于分散管理一般來(lái)說(shuō)有較好效益的優(yōu)點(diǎn)，但其缺點(diǎn)是村專(zhuān)業(yè)隊(duì)管理人員待遇與工程利益不掛鉤，管理維護(hù)積極性沒(méi)有調(diào)動(dòng)起來(lái)，后期維護(hù)管理若跟不上，則難易保證小流域治理規(guī)劃、管理、經(jīng)營(yíng)和效益等穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。尤其是管護(hù)人員工資福利并不與小流域治理經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的直接掛鉤，進(jìn)而導(dǎo)致管護(hù)人員的工作積極性和責(zé)任感都難于完全有效調(diào)動(dòng)。總體來(lái)講，該方式較利于保證工程的生態(tài)效益，經(jīng)濟(jì)效益多數(shù)情況下仍得不到保證。

2.3 個(gè)體或私人經(jīng)濟(jì)組織承包治理、管理和經(jīng)營(yíng)

運(yùn)用該方式管理的工程在已建工程中占10%左右。個(gè)體承包的組織形式和操作過(guò)程中往往有政府和水利業(yè)務(wù)部門(mén)參與，進(jìn)行公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。個(gè)體承包治理實(shí)施過(guò)程中，在本村村民可優(yōu)先承包的前提下，集體成員、企業(yè)或其他社會(huì)團(tuán)體也可積極參與；承包金可在承包期（30年以上）一次性支付或分期支付。

1996 年，村民李貴山以每年1 800 元的承包費(fèi)，承包期30年承包了該村約46.67 hm2的雪郊溝。水利部門(mén)為其提供國(guó)債資金4萬(wàn)元，茶店信用社提供貸款5萬(wàn)元。目前，李貴山已經(jīng)多方籌集投入資金40 余萬(wàn)元，在雪郊溝內(nèi)壘岸壑9 000 m，挖魚(yú)鱗坑3萬(wàn)個(gè)，建蓄水池2個(gè)，可蓄水700 m3，旱井水窖2眼，可容水50 m3，挖1 500 m長(zhǎng)的截流溝；在栽植10萬(wàn)棵柏樹(shù)水保生態(tài)林的基礎(chǔ)上，大力持續(xù)種植撫育以1.20萬(wàn)棵花椒樹(shù)、2 000棵杜仲及6 000余棵的冬桃、李、杏和核桃等果樹(shù)為主導(dǎo)的經(jīng)果林，并配套實(shí)施酸棗嫁接大棗5.10萬(wàn)棵，修建環(huán)山公路3 km，蓋管理房3間，埋設(shè)輸水管道1 500 m，年經(jīng)濟(jì)效益可達(dá)10萬(wàn)元，成為個(gè)體承包治理經(jīng)營(yíng)的典型代表。

受承包雙方責(zé)權(quán)利更為明確細(xì)致的確權(quán)劃分約束，承包方在全面荒山治理及日常維護(hù)的同時(shí)，擁有更多的自主權(quán)。采用這種方式有利于進(jìn)一步落實(shí)責(zé)任，并且操作過(guò)程具有更好的透明性和競(jìng)爭(zhēng)性，責(zé)權(quán)利更加明確，還可以籌集到更多的民間資金參與到水保治理中來(lái)。這種方式更規(guī)范更符合法律和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，更能體現(xiàn)所承包項(xiàng)目的真實(shí)價(jià)值。個(gè)體承包方式存在的問(wèn)題是，因治理工程不僅包括治理水土流失本身，為了在治理的同時(shí)進(jìn)行開(kāi)發(fā)，還必須投資建設(shè)道路、水、電等本應(yīng)該有集體投資修建的工程，資金負(fù)擔(dān)必然較重。如果沒(méi)有外部政策、資金扶持，將制約治理的進(jìn)度和經(jīng)營(yíng)效益。

3 水土保持典型建管方式對(duì)水土流失治理的影響

近年來(lái)的相關(guān)研究表明，林州水土保持典型建管方式對(duì)水土流失治理規(guī)劃、進(jìn)度、投入和效益等方面的影響，凸顯了農(nóng)村稅費(fèi)改革后水保項(xiàng)目建設(shè)管理體制問(wèn)題的基本特征。

3.1 治理規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的影響

3.1.1 分散經(jīng)營(yíng)建管方式的影響

農(nóng)戶(hù)對(duì)這種建管方式下的經(jīng)濟(jì)效益預(yù)期較低。建成后的責(zé)權(quán)利關(guān)系模糊，形不成有效的制約機(jī)制，后期維護(hù)投資沒(méi)有保障。尤其是后期建設(shè)中水、電及路的投資會(huì)牽涉到很難達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn)的多個(gè)農(nóng)戶(hù)時(shí)，間接地挫傷了農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)管理的積極性。

3.1.2 專(zhuān)業(yè)隊(duì)經(jīng)營(yíng)管理方式對(duì)治理規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的影響

專(zhuān)業(yè)隊(duì)經(jīng)營(yíng)管理方式下集體組織擁有管理權(quán)和使用權(quán)，有利于完善后期建設(shè)的投工、投勞機(jī)制，也更有利于工程質(zhì)量維護(hù)和經(jīng)營(yíng)管理水平提高。但是，由于村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力很有限，工程建設(shè)中對(duì)小流域治理規(guī)劃布局和建設(shè)質(zhì)量難以保障，建成后也很少會(huì)有計(jì)劃、有針對(duì)性地維護(hù)或新建、擴(kuò)建。

3.1.3 個(gè)體戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)主導(dǎo)的建管方式影響

個(gè)體承包經(jīng)營(yíng)主導(dǎo)的建管方式以經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)實(shí)施合理規(guī)劃，科學(xué)安排水、電、路及管理制度等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件。

個(gè)體戶(hù)李貴山就曾在承包前對(duì)雪郊溝小流域展開(kāi)實(shí)地調(diào)研，并特聘水保知名專(zhuān)家或?qū)W者進(jìn)駐小流域長(zhǎng)期幫助謀劃指導(dǎo)，最終形成有計(jì)劃、有針對(duì)性的科學(xué)實(shí)施方案。該流域在治理中首先從建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)始，路通、電通、水源通，然后整理梯田、栽樹(shù)，一切都有條不紊的進(jìn)行。如今雪郊溝內(nèi)已經(jīng)完全改變了模樣，滿(mǎn)溝整齊排列的梨樹(shù)，幾間管理房隱隱顯露出來(lái)，猶如世外桃源。

3.2 治理投入的影響

3.2.1 分散經(jīng)營(yíng)投入影響

在集體投資治理荒山（溝）分散經(jīng)營(yíng)方式下，群眾只能被動(dòng)的投入有限勞力，只是被動(dòng)配合的角色，對(duì)投資數(shù)量和效率起決定作用影響的主要是村集體。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，水保工程建設(shè)原有的籌資投勞方式和性質(zhì)發(fā)生了明顯變化。取消兩工、改革村提留征收使用辦法，從客觀上削弱了水土流失治理工程的投資投勞，給工程建設(shè)投入造成一定負(fù)面影響。又由于分散經(jīng)營(yíng)管理的工程面積、規(guī)模太小，各農(nóng)戶(hù)無(wú)法統(tǒng)一協(xié)調(diào)進(jìn)行維護(hù)投入。

3.2.2 專(zhuān)業(yè)隊(duì)經(jīng)營(yíng)管理投入影響

集體治理專(zhuān)業(yè)隊(duì)管理方式在工程建設(shè)期投入情況與前一種方式基本相同，目前也受到農(nóng)村稅費(fèi)改革的較大影響。由于工程本質(zhì)上仍屬集體管理，較個(gè)人有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在投入上較能得到保證。建設(shè)維護(hù)由專(zhuān)業(yè)隊(duì)投工建設(shè)，比分散經(jīng)營(yíng)更具有可操作性。但這種方式容易造成“大家都該管，大家都不管”的局面。有的工程維修任務(wù)已經(jīng)迫在眉睫，由于大多數(shù)人采取“事不關(guān)己高高掛起”的態(tài)度，致使工程無(wú)人維護(hù)，工程本身和經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益都加速衰減，失去水土保持功能。

3.2.3 個(gè)體承包經(jīng)營(yíng)投入影響

承包人預(yù)期的經(jīng)濟(jì)利益等目標(biāo)，促使小流域治理擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高經(jīng)濟(jì)效益，減少不必要的支出費(fèi)用，又要想方設(shè)法使每一分錢(qián)都發(fā)揮效益，盡量使投入產(chǎn)出比最優(yōu)。特別是避免了稅費(fèi)改革對(duì)水土流失治理的暫時(shí)不利影響。

個(gè)人承包人李貴山在雪郊溝治理已經(jīng)投入40萬(wàn)元的情況下，仍增資新、改、擴(kuò)建。計(jì)劃投資購(gòu)買(mǎi)二級(jí)水泵一臺(tái)，修建一座二級(jí)提灌站，埋設(shè)地埋管道600 m，建噴滴灌10 hm2，架設(shè)電線2 km。這種建管方式與前兩種形成了鮮明對(duì)比。

3.3 影響小流域治理經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)思路及運(yùn)維的分析

小流域治理經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)思路和運(yùn)維受三種建管方式影響體現(xiàn)最大的特征。農(nóng)戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)建管方式仍屬傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，各戶(hù)經(jīng)營(yíng)建管規(guī)模受限，自身難易發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，分散所有理念固化著已有權(quán)益導(dǎo)致無(wú)法大面積聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，最終所能獲得的利益是很有限并且沒(méi)有保障的；專(zhuān)業(yè)隊(duì)經(jīng)營(yíng)建管方式的收益基本固定，缺乏利益激勵(lì)機(jī)制，無(wú)法普遍提高經(jīng)營(yíng)積極性。這兩種建管方式都不會(huì)從根本上帶動(dòng)農(nóng)民考慮如何治理、如何經(jīng)營(yíng)以及經(jīng)營(yíng)思路調(diào)整等問(wèn)題。小流域治理趨向于僅僅求穩(wěn)定、難求發(fā)展壯大的停滯狀態(tài)。

個(gè)體承包經(jīng)營(yíng)建管方式的承包者堅(jiān)持小流域治理只是整體經(jīng)營(yíng)邁出了第一步，關(guān)鍵還是要不斷謀求發(fā)展思路，通過(guò)好好經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)收益。承包者要注重研究市場(chǎng)供求規(guī)律，跟上市場(chǎng)轉(zhuǎn)瞬即逝的步伐，利用各種有利時(shí)機(jī)不斷開(kāi)拓市場(chǎng)。另外，承包經(jīng)營(yíng)方式還突出顯現(xiàn)出個(gè)體承包決策快捷靈活的特色。

承包經(jīng)營(yíng)對(duì)小流域治理運(yùn)維也具有十分明顯的優(yōu)勢(shì)。分散管理中農(nóng)民的注意力不在水保工程管理維護(hù)的投入上，往往達(dá)不到設(shè)計(jì)年限工程就因報(bào)廢而失去水保功能。專(zhuān)業(yè)隊(duì)建管方式受村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限影響，無(wú)力承擔(dān)、不愿承擔(dān)或受“一事一議”制度制約難以按時(shí)進(jìn)行。個(gè)體承包經(jīng)營(yíng)建管方式則能剛好避免上述經(jīng)營(yíng)發(fā)展中的根本問(wèn)題，承包戶(hù)通過(guò)維護(hù)水保工程來(lái)持續(xù)延長(zhǎng)使用壽命，同時(shí)也會(huì)想方設(shè)法投入資金進(jìn)一步通過(guò)新、改和擴(kuò)建方式不斷擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。調(diào)查統(tǒng)計(jì)表明，承包經(jīng)營(yíng)建管方式下的工程完好率均在95%以上，并且在治理工程現(xiàn)場(chǎng)建設(shè)有兼具管理者生活、倉(cāng)儲(chǔ)及管理功能的管理房，還制定有完善的管理制度。

3.4 治理效益的影響

3.4.1 分散經(jīng)營(yíng)效益影響

農(nóng)戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)理念主導(dǎo)下，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)注意力轉(zhuǎn)移，水保工程管理經(jīng)營(yíng)只能沿著典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)道路發(fā)展。工程損毀得不到修復(fù)，大大縮短了發(fā)揮效益的周期，降低應(yīng)有效益。采用這種建管方式的工程平均效益期10 年，每畝年均效益約310元，在調(diào)查的所有工程中屬于偏低水平。

3.4.2 專(zhuān)業(yè)隊(duì)經(jīng)營(yíng)效益影響

專(zhuān)業(yè)隊(duì)經(jīng)營(yíng)方式下，工程具有一定規(guī)模，相對(duì)分散經(jīng)營(yíng)可以產(chǎn)生規(guī)模效益，維護(hù)管理也有一定保障。發(fā)揮效益期一般達(dá)15-20年。但由于專(zhuān)業(yè)隊(duì)、基層領(lǐng)導(dǎo)人與工程利益無(wú)直接利益關(guān)系，小流域治理專(zhuān)業(yè)隊(duì)建管方式年均效益約6 750元/hm2，比分散經(jīng)營(yíng)方式略高。

3.4.3 個(gè)體承包經(jīng)營(yíng)效益影響

農(nóng)戶(hù)個(gè)體承包經(jīng)營(yíng)建管方式主導(dǎo)下，小流域治理是其實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收入目標(biāo)的主要途徑。農(nóng)戶(hù)承包人樂(lè)于建設(shè)、維護(hù)好工程，以期發(fā)揮更大效益，獲得更大經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)也取得更好的生態(tài)效益、社會(huì)效益。

4 典型建管方式綜合影響的比較分析

通過(guò)以上比較分析可以看出，個(gè)體承包治理比前兩種建管方式在各方面都具有十分明顯的優(yōu)勢(shì)，更有利于水保工程長(zhǎng)期穩(wěn)定高效運(yùn)行，對(duì)于工程規(guī)劃、進(jìn)度、質(zhì)量、管理和效益等方面可起到統(tǒng)一和協(xié)調(diào)的作用，利于相互促進(jìn)，形成良性發(fā)展。還可以充分引導(dǎo)、調(diào)動(dòng)農(nóng)民主動(dòng)投入水保工程建設(shè)的積極性，發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。就林州市的當(dāng)前情況來(lái)看，在水土流失嚴(yán)重、治理任務(wù)大、資金投入不足的形勢(shì)下，吸引廣大群眾承包治理荒山荒溝，主動(dòng)投身到水土流失治理工作中來(lái)，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。通過(guò)廣泛宣傳，充分調(diào)動(dòng)群眾的生產(chǎn)積極性和主觀能動(dòng)性，吸引大量人力和社會(huì)閑散資金參與到水土流失治理上來(lái)，可使群眾得到經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，國(guó)家和社會(huì)得到生態(tài)效益。

需要指出的是，基層組織在推動(dòng)承包治理小流域工作中,對(duì)不同條件的荒山（溝）應(yīng)區(qū)別對(duì)待。對(duì)原有條件較好的荒山，可以采取拍賣(mài)、承包的方式出讓使用權(quán)，承包金可以采取一次性交清或分年交納的辦法。對(duì)原有條件較差，經(jīng)過(guò)投入資金治理可以獲得一定效益，而且生態(tài)效益比較大的荒山，要采取免交承包費(fèi)的方式，鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)積極治理。對(duì)條件惡劣，治理難度比較大，且治理后產(chǎn)生的生態(tài)效益、社會(huì)效益比較大的，不僅要免收承包費(fèi)，而且還要在政策上給予優(yōu)惠，在經(jīng)濟(jì)上給予承包戶(hù)補(bǔ)助扶持，從而使全市的水土流失區(qū)域都得到及時(shí)治理。

5 結(jié)語(yǔ)

在全面認(rèn)識(shí)林州水保概況的基礎(chǔ)上，充分調(diào)研林州縣域水保生態(tài)建設(shè)現(xiàn)狀，著重分析三種典型建管方式的林州特色，深入研究各個(gè)方式針對(duì)小流域治理的規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投入、效益、治理經(jīng)營(yíng)思路和工程運(yùn)維等方面的影響，進(jìn)而探索水土流失治理的建設(shè)管理體制機(jī)制規(guī)律，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力支撐。