倪妮
先出現(xiàn)人口減少,再出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上下滑,最后呈現(xiàn)出來(lái)的是空間上的破敗感—一批以東北中小城市為代表的地區(qū)因資源枯竭和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,正在發(fā)生逆城市化,盡管它們也曾因低廉的房?jī)r(jià)一度成為網(wǎng)絡(luò)熱門(mén)城 市。
學(xué)者們把這樣的城市稱(chēng)為“收縮城市”?!笆湛s城市”一詞最開(kāi)始由德國(guó)學(xué)者提出,指的是因老齡化、去工業(yè)化等因素影響,城市人口流失,從而出現(xiàn)“空心化”的現(xiàn)象。吳康是最早將“收縮城市”引入國(guó)內(nèi)的學(xué)者之一。
2019年,這一議題正式進(jìn)入政策視野。在《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中,國(guó)家發(fā)展改革委指出,“收縮型中小城市要瘦身強(qiáng)體,轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維,嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量,引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中”。這意味著對(duì)以往盲目增長(zhǎng)思維的扭轉(zhuǎn),城市治理需要與它的人口相適應(yīng)。
“目前的共識(shí)是要尊重人口大勢(shì),規(guī)劃治理要順勢(shì)而為,不要再盲目擴(kuò)張,在這一基礎(chǔ)上,強(qiáng)調(diào)對(duì)空間的整合和優(yōu)化,實(shí)現(xiàn)瘦身強(qiáng)體?!眳强祵?duì)《第一財(cái)經(jīng)》雜志說(shuō)。
吳康首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院教授
我選的是兩類(lèi),一類(lèi)是資源型城市,以東北地區(qū)為代表,這是典型的一類(lèi)收縮城市。另外一類(lèi)是東南沿海的工貿(mào)城市。金融危機(jī)以來(lái),隨著國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的變化,這類(lèi)城市會(huì)受到一定沖擊,同時(shí)加上東部地區(qū)面臨著對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的適應(yīng),一些勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)或者不符合環(huán)境規(guī)制的產(chǎn)業(yè)逐漸被調(diào)整淘汰,加上技術(shù)進(jìn)步下一些新業(yè)態(tài)的沖擊,如機(jī)器換人、互聯(lián)網(wǎng)線(xiàn)上經(jīng)濟(jì)等等。
我們前幾年研究了浙江省的縣級(jí)市義烏。義烏在10年前有一段時(shí)間就面臨著以上的情況,一些原有的勞動(dòng)力會(huì)離開(kāi),但是義烏通過(guò)轉(zhuǎn)型升級(jí),包括建立創(chuàng)意園和孵化器,吸引了更高素質(zhì)的人才流入,隨著“小商品”等業(yè)態(tài)不斷升級(jí),很快義烏的人口又慢慢回升。從數(shù)據(jù)來(lái)看,義烏的常住人口由2010年的123.4萬(wàn)增加到2020年的185.9萬(wàn)。因此,東南沿海的這類(lèi)外向型城市流失的人口很可能是波動(dòng)式的,在地方政府的政策引導(dǎo)和國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的調(diào)節(jié)下,很多城市能夠適應(yīng),比如義烏就是一個(gè)產(chǎn)業(yè)韌性很強(qiáng)的城市。
對(duì)于縣城,我們有一些調(diào)研計(jì)劃,因?yàn)橐咔榈R了,現(xiàn)在主要還是在數(shù)據(jù)層面做研究。還是有一些比較意思的發(fā)現(xiàn)。比如從縣域角度來(lái)講,人口增長(zhǎng)的縣級(jí)市和縣比例都比較低。并且縣和縣級(jí)市的變動(dòng)沒(méi)有體現(xiàn)出明顯差 別。
更具體地看縣級(jí)市,在全國(guó)380多個(gè)縣級(jí)市中,只有約不到10%的縣級(jí)市城區(qū)(縣城)的常住人口在減少,但這些縣級(jí)市中一半以上(57%)總?cè)丝谠谙陆?,這也表明縣級(jí)市人口的流失主要集中在縣城以外的鄉(xiāng)村地區(qū)??h城在人口城鎮(zhèn)化中扮演的角色有待提升。
收縮城市這個(gè)概念來(lái)自于西方,他們是在已經(jīng)完成工業(yè)化,城鎮(zhèn)化率達(dá)到百分之七八十以上,進(jìn)入到工業(yè)化后期時(shí)才出現(xiàn)這種情況。此時(shí)他們的城鄉(xiāng)之間已經(jīng)基本穩(wěn)定,很少出現(xiàn)大規(guī)模的鄉(xiāng)村人口向城市的流動(dòng)了,跟中國(guó)的階段不太一樣。
西方語(yǔ)境里的“收縮城市”是指在這樣的情景下隨著老齡化、去工業(yè)化等因素,出現(xiàn)的城市人口減少和流失的過(guò)程。而中國(guó)本身還在一個(gè)比較快速的城市化過(guò)程中,去年的城鎮(zhèn)化率大概在65%左右,城鎮(zhèn)化水平還沒(méi)有達(dá)峰,大概還有10個(gè)點(diǎn)左右的上升空間。加上中國(guó)的城市統(tǒng)計(jì)很多時(shí)候是按照行政地域來(lái)的,覆蓋范圍有城有鄉(xiāng),混雜在一起。目前還沒(méi)有一個(gè)十分清晰且可比的城市實(shí)體地域統(tǒng)計(jì)。所以我們也會(huì)看到數(shù)據(jù)顯示某個(gè)城市市域范圍人口下降—其實(shí)主要發(fā)生的原因是鄉(xiāng)村人口減少,實(shí)際城區(qū)人口并未顯著減少。我們更需要關(guān)注的是城市人口收縮背后的城市結(jié)構(gòu)性危機(jī),而非表面的數(shù)字增減變化。
是的。這不是說(shuō)在城市化過(guò)程中,區(qū)域人口減少就是收縮。我們講的收縮城市想強(qiáng)調(diào)的是人口減少只是表象,背后是城市發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的危機(jī)。而這些危機(jī)可能是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型引起的,也有可能是社會(huì)轉(zhuǎn)型引起的。
從空間形態(tài)上來(lái)講,在國(guó)外,歐洲穿孔型多,北美圈餅型多。北美圈餅型多是因?yàn)閮?nèi)城人口收縮,因?yàn)楸泵赖慕紖^(qū)化比較早,1960年代之后,高速公路和小汽車(chē)比較普及了,郊區(qū)的公共設(shè)施建設(shè)也逐漸完善,因此很多中產(chǎn)階層遷往郊區(qū),內(nèi)城逐漸衰敗,人口流失,很多設(shè)施會(huì)破舊并逐漸廢棄。
中國(guó)的城市收縮和歐洲一樣,更多是穿孔型,因?yàn)槌鞘锌臻g結(jié)構(gòu)和功能的調(diào)整,城市內(nèi)部的不同片區(qū)有局部收縮,類(lèi)似穿孔。中國(guó)的城市發(fā)展和建設(shè)是政府的力量比較明顯,因此城市發(fā)展政策的引導(dǎo)和干預(yù)比較有效。從過(guò)去的城鎮(zhèn)化的增長(zhǎng)模式,到現(xiàn)在增長(zhǎng)與收縮并存,大家也意識(shí)到城市空間不能一味地盲目擴(kuò)張、做增量。包括這幾年中央相關(guān)的城鎮(zhèn)化政策文件都提到了在人口收縮的地方要嚴(yán)控增量。當(dāng)然這種自上而下的宣導(dǎo)要發(fā)揮作用還需要時(shí)間周期,特別是對(duì)于很多一些工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平還不是很高的地方,這種發(fā)展思維的轉(zhuǎn)化還需要過(guò)程。
我覺(jué)得要順勢(shì)而為。過(guò)去20年的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資是基于城鎮(zhèn)化高速推進(jìn)的背景,而現(xiàn)在進(jìn)入以人為核心的后半程,新型城鎮(zhèn)化更看重質(zhì)量和人的發(fā)展,因此中國(guó)城市建設(shè)和發(fā)展的邏輯在重構(gòu),從地方來(lái)講,發(fā)展的思維和規(guī)劃是隨國(guó)家的大局和大勢(shì)走的。但每個(gè)地方的發(fā)展階段不一樣,面臨的問(wèn)題也不盡相同。比如中國(guó)在現(xiàn)在人口達(dá)峰的背景下,人口會(huì)越來(lái)越向城市群和超大特大城市集中,超大城市和省會(huì)城市未來(lái)還會(huì)有比較樂(lè)觀的人口吸引和增長(zhǎng)預(yù)期,因此房地產(chǎn)的投資或者更新維護(hù)對(duì)于城市開(kāi)發(fā)還是會(huì)有比較明顯的促進(jìn)作用,但是資源型城市、中小城鎮(zhèn)面臨著人口流失的現(xiàn)實(shí),這些地方顯然不能沿用之前依賴(lài)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)來(lái)促進(jìn)城市增長(zhǎng)的模式。
會(huì)造成資源的浪費(fèi)。因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)不景氣,人口減少,勞動(dòng)力流失,地方本身的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政就不足以支撐這種擴(kuò)張,所以它不是一個(gè)可持續(xù)的發(fā)展方式。另外,這幾年國(guó)家和各地都在開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃編制,這里面很重要的就是要?jiǎng)澇雒總€(gè)地方的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界線(xiàn),另外還有生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn),其實(shí)這就是起到對(duì)國(guó)土空間的約束管控作用,并控制城市開(kāi)發(fā)不能野蠻生長(zhǎng)和低效蔓延。
中國(guó)大部分縣域和縣城還是依賴(lài)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),很多還沒(méi)有完成工業(yè)化,處在工業(yè)化的中期,甚至是前期,因此縣城恰恰是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)密集、轉(zhuǎn)型困難,甚至“高碳”鎖定的區(qū)域,而且中小城市和縣城的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)會(huì)比較難—傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)凋敝,人口流失和產(chǎn)業(yè)衰敗大概率是常態(tài),可能需要抓住和等待新的技術(shù)變革周期,比如現(xiàn)在的數(shù)字經(jīng)濟(jì)和技術(shù)賦能就是一種趨勢(shì)。另外就是看地方如何挖掘和利用本地資源和優(yōu)勢(shì),如何創(chuàng)新治理機(jī)制。
目前我們可能還處于一個(gè)凝聚共識(shí)、各地方自我探索的階段。因?yàn)槌鞘械漠愘|(zhì)性很強(qiáng),城市系統(tǒng)也比較復(fù)雜,每個(gè)城市有每個(gè)城市的故事。一個(gè)城市的做法套用到另一個(gè)城市,可能完全不奏效,即使它們的類(lèi)型和階段是近似的,面臨的發(fā)展問(wèn)題也是接近的?,F(xiàn)在形成的共識(shí)就是城市發(fā)展不能再盲目擴(kuò)張和做增量,要對(duì)空間合理整合和利用,這幾年國(guó)家和地方相關(guān)的政策文件陸陸續(xù)續(xù)都有宣導(dǎo)。至于如何在這基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)減量、瘦身強(qiáng)體,各個(gè)地方還在摸索的過(guò)程中。
這兩年很多城市也開(kāi)始探索城市更新和社區(qū)規(guī)劃,這其中就體現(xiàn)了自下而上。社區(qū)規(guī)劃更多需要規(guī)劃師和居民打交道,了解每一個(gè)社區(qū)的特點(diǎn)、每一個(gè)居民的訴求。城市更新也涵蓋微更新,微更新實(shí)際上就在社區(qū)層面。比如一個(gè)老舊小區(qū),很多原住居民慢慢老去,新一代年輕人搬出去了,居民就會(huì)換成新的市民。這些新居民對(duì)小區(qū)改造有什么樣的訴求?社區(qū)的公共空間和設(shè)施該怎么利用?老年人和上班族訴求肯定是不一樣的。這些就是自下而上的規(guī)劃方式,社區(qū)的居民、街道辦,包括規(guī)劃師、社區(qū)工作者共同參與進(jìn)來(lái),幾方人坐下來(lái)協(xié)商。
我不這樣認(rèn)為。中小城市或小城鎮(zhèn)的發(fā)展,要整體上突圍,超過(guò)大城市或城市群是不太可能的,但中小城市可以做自己的特色,實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展。產(chǎn)業(yè)空心化是造成縣城人口流失的重要原因,每個(gè)縣城或者縣域都要依托本地的比較優(yōu)勢(shì)和資源環(huán)境承載能力,積極承接外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,壯大特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈條。比如前兩年的網(wǎng)紅縣城—山東曹縣,它原來(lái)比較落后,但后來(lái)挖掘了戲曲、書(shū)畫(huà)、武術(shù)等名片,發(fā)展戲曲服飾等產(chǎn)業(yè),也就吸引了有這種專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)的年輕人。所以并不是縣城和小城鎮(zhèn)就留不住人才,而是要看這些方向怎么挖掘自己的特色,形成品牌效應(yīng),吸引在領(lǐng)域內(nèi)有專(zhuān)長(zhǎng)的人才進(jìn)入。
從宏觀上來(lái)講,產(chǎn)業(yè)還是最重要的。城市人口的流失,說(shuō)白了還是產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)問(wèn)題了。在“雙碳”的背景下,一些落后的產(chǎn)能要有序地淘汰、退出,然后要分析城市本身的比較優(yōu)勢(shì)在哪里,有意地承接和配合周邊大城市的產(chǎn)業(yè)配套,推動(dòng)城市間的產(chǎn)業(yè)鏈互補(bǔ),也可以去探索一些新的亮點(diǎn)和新興產(chǎn)業(yè)。我覺(jué)得可以和高校、職業(yè)院校聯(lián)系,引導(dǎo)職業(yè)教育的產(chǎn)教融合,提高城市現(xiàn)有勞動(dòng)人員的就業(yè)技能和素質(zhì)。當(dāng)然還有我們之前講到的意識(shí)的改變,不要再盲目地建設(shè),目前需要強(qiáng)化的是存量用地的改建和再開(kāi)發(fā)。
另外就是我們剛剛提到的社區(qū)規(guī)劃,收縮城市里會(huì)有若干的空心化社區(qū),我們需要思考如何做空心化社區(qū)的治理,以及給市政設(shè)施做適老化和適幼化改造。其實(shí),關(guān)鍵在于城市治理的思想觀念、管理體制和方式都需要重塑和創(chuàng)新,從而重新激發(fā)這些中小城市的活力。