文/周秋伊

區(qū)域一級開發(fā)一直是城市更新的發(fā)展趨勢和方向。上海市已有諸多實踐，如世博文化公園、世博B片區(qū)央企總部、前灘地區(qū)、徐匯傳媒港等。其他城市也在不斷探索實踐，如深超總部、湖南金融中心、天府總部商務(wù)區(qū)等。深圳市在2018年發(fā)布試行三年的《深圳市重點地區(qū)總設(shè)計師制試行辦法》，由“總設(shè)計師”把關(guān)深圳重點地區(qū)規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和管理的全過程。近年來，區(qū)域開發(fā)項目層出不窮，地方嘗試發(fā)布相關(guān)文件以支持區(qū)域開發(fā)項目。區(qū)域開發(fā)項目存在兩方面核心問題：一方面，這些項目通常因開發(fā)周期過長而導(dǎo)致規(guī)劃與實施銜接不到位，直接反映出開發(fā)建設(shè)過程中各專業(yè)銜接差的問題；另一方面，每個區(qū)域項目都有不同的開發(fā)需求，往往都是“摸著石頭過河”，需要一套成熟的工作制度及技術(shù)成果體系以解決各類問題。當前，國內(nèi)區(qū)域開發(fā)研究關(guān)注“設(shè)計總控”的技術(shù)內(nèi)容，強化總規(guī)劃師、總設(shè)計師的專業(yè)責任，缺乏從統(tǒng)籌實施主體責任的視角，探索建設(shè)項目全生命周期管控的管理制度和工作機制。

三林濱江南片地區(qū)作為規(guī)劃實施平臺的試點項目之一，從區(qū)域一級開發(fā)的實際需求出發(fā)，依托規(guī)劃實施平臺的實踐，進一步推動地區(qū)總圖技術(shù)成果和工作制度的優(yōu)化。

一、區(qū)域開發(fā)的實際需求

區(qū)域一級開發(fā)商作為規(guī)劃實施平臺的統(tǒng)籌實施主體，不是傳統(tǒng)意義上的房地產(chǎn)開發(fā)，而是按區(qū)域開發(fā)的實際情況，整合開發(fā)、設(shè)計、建設(shè)、運營、管理，對區(qū)域土地進行全生命周期管理。

（一）以問題為導(dǎo)向：上位規(guī)劃和現(xiàn)行規(guī)范無法應(yīng)對區(qū)域性開發(fā)的各類問題

區(qū)域一級開發(fā)相對于凈地開發(fā)，普遍面臨著幾大難點問題：第一，規(guī)模體量大，開發(fā)建設(shè)周期長。區(qū)域一級開發(fā)的起點往往是動拆遷，可能涉及規(guī)劃編制、調(diào)規(guī)、土地變性、主體更變、基礎(chǔ)配套等高難度的前期工作，外部條件也會不斷變化。第二，建設(shè)主體多元，項目類型復(fù)雜，進度關(guān)聯(lián)緊密。各板塊、各條線施工界面交叉、相互牽制。第三，涉及主管部門多，對于需區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的事項，部門之間協(xié)同創(chuàng)新難度大。

（二）以目標為牽引：關(guān)注公共空間、紅線內(nèi)外協(xié)調(diào)的區(qū)域整體發(fā)展目標

區(qū)域一級開發(fā)的開發(fā)目標與單項目開發(fā)不同。單項目開發(fā)側(cè)重經(jīng)濟效益，目的是開發(fā)變現(xiàn)后再開發(fā)，在擴大規(guī)模中做大做強，是單一的線性增長模式，難以實現(xiàn)縱深的拓展。區(qū)域一級開發(fā)兼顧經(jīng)濟效益和社會效益，通過市場化機制、專業(yè)化管理、國際化標準，一方面實現(xiàn)自我平衡的可持續(xù)發(fā)展，另一方面更強調(diào)生態(tài)、生產(chǎn)、生活的高度融合，推動民生服務(wù)保障、環(huán)境品質(zhì)改善和區(qū)域功能提升，實現(xiàn)區(qū)域的整體發(fā)展。區(qū)域整體發(fā)展目標落到規(guī)劃設(shè)計的理念上，重點關(guān)注基礎(chǔ)性、公益性、公共性的內(nèi)容，同時結(jié)合整體的風(fēng)貌要求協(xié)調(diào)紅線內(nèi)外的銜接和統(tǒng)一。

（三）以協(xié)調(diào)為抓手：構(gòu)建政企合作模式下的平臺協(xié)調(diào)機制

區(qū)域一級開發(fā)往往建立在政企合作模式下，強調(diào)資源不一定為我所有。一級開發(fā)主體在這種模式下：對“政”，將區(qū)域規(guī)劃理念通過區(qū)域規(guī)劃方案落實到空間建設(shè)；對“企”，創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，自下而上反映市場需求。一級開發(fā)主體做到上下銜接，發(fā)揮平臺的協(xié)調(diào)優(yōu)勢，最終實現(xiàn)共同的發(fā)展目標。

二、三林項目區(qū)域開發(fā)實際需求

三林濱江南片地區(qū)位于上海浦東新區(qū)三林鎮(zhèn)，是浦東建設(shè)的黃浦江沿岸的重要工程。項目北起華夏西路, 南到外環(huán)路，東至濟陽路，西至黃浦江岸線，總面積4.2平方公里。三林濱江南片地區(qū)承載“三林看世界·世界看三林”區(qū)域整體開發(fā)目標，是未來生態(tài)建設(shè)的標桿地區(qū)，將建設(shè)成為以生態(tài)體驗、文化藝術(shù)、健康宜居為主導(dǎo)的多元復(fù)合濱江綠地，也是最生態(tài)、最海派、最未來的21世紀海派生活實踐區(qū)。

圖1 三林城市設(shè)計方案圖

三林區(qū)域面積大，涉及項目類型全，有大量市政自建項目和二級開發(fā)項目。市政自建項目有市政道路、橋梁水系、景觀綠地、配套建筑等類型；二級開發(fā)項目以住宅和商辦的經(jīng)營性項目為主，后續(xù)三林公司將通過公開股轉(zhuǎn)的方式，確定實施建設(shè)主體。三林地區(qū)是一個較為綜合的區(qū)域開發(fā)項目，集成了幾乎所有的一級開發(fā)需求。

（一） 三林項目規(guī)模大、周期長等特點引發(fā)區(qū)域項目的問題需求

三林項目規(guī)劃建筑量約220萬平方米，集中綠地建設(shè)約180公頃，規(guī)模巨大。區(qū)域內(nèi)包含綠化、道路、保障房、商品房、商辦、學(xué)校等項目。從2014年啟動動遷起，動遷工作歷時6年，但后續(xù)開發(fā)建設(shè)預(yù)估仍需數(shù)年之久。至今所有控詳規(guī)劃均已完成批復(fù)，但軌道交通線、過江隧道、區(qū)域變電站等外部條件仍在變化，導(dǎo)致部分地塊的設(shè)計條件不穩(wěn)定，給后續(xù)開發(fā)帶來困難。

（二） 三林項目因海派風(fēng)貌的規(guī)劃理念，有其特殊的目標需求

三林項目規(guī)劃在重點地區(qū)打造濱水公共活動空間，特色住宅區(qū)打造傳統(tǒng)海派圍合街區(qū)肌理以及特色街道空間。一方面，三林因海派風(fēng)貌要求，需突破部門現(xiàn)行規(guī)劃設(shè)計規(guī)范；另一方面，區(qū)域內(nèi)需協(xié)同多個二級開發(fā)項目，打造高品質(zhì)且風(fēng)貌統(tǒng)一的空間環(huán)境。

（三） 三林項目存在諸多區(qū)域統(tǒng)籌難點，面臨多部門多條線的協(xié)調(diào)需求

三林項目面臨諸多區(qū)域統(tǒng)籌問題，涉及發(fā)改委、住建委、交通委、規(guī)劃資源局、交警、電力等主管部門，而在現(xiàn)行的管理制度下，難以從規(guī)劃設(shè)計出發(fā)協(xié)同多個部門進行創(chuàng)新。

三、三林項目規(guī)劃實施平臺下的設(shè)計總控

2021年6月上海市規(guī)劃和自然資源局發(fā)布《關(guān)于開展建設(shè)項目規(guī)劃實施平臺管理工作的指導(dǎo)意見（試行）》和《上海市建設(shè)項目規(guī)劃實施平臺管理工作規(guī)則（試行）的通知》，作為區(qū)域開發(fā)項目的頂層指導(dǎo)性文件，明確區(qū)域開發(fā)的統(tǒng)籌實施主體身份，充分發(fā)揮其能動性。其后，市規(guī)劃資源局在上海市選取北外灘核心區(qū)、三林濱江南片地區(qū)、徐匯金融城等重點區(qū)域作為先行試點，同時在南匯（臨港）等五大新城重點地區(qū)積極推廣。下文將結(jié)合三林建設(shè)實施平臺的實踐，探索符合區(qū)域開發(fā)目標、服務(wù)二級開發(fā)綜合約定的規(guī)劃設(shè)計管理工具，以解決問題、目標、協(xié)調(diào)三大需求，建立起一套相對成熟的工作成果體系。

（一）以總圖為核心、全過程動態(tài)維護的地區(qū)總圖成果體系

1.一張總圖：統(tǒng)一工作底圖，并輸出報批成果。地區(qū)總圖以全區(qū)域、全專業(yè)信息的工作底圖作為基礎(chǔ)，有效銜接法定規(guī)劃與落地實施需求之間的規(guī)劃設(shè)計工作。工作底圖指整合地區(qū)內(nèi)各項目各階段的方案形成的地區(qū)總圖，包括編制依據(jù)、技術(shù)圖紙(及指標)、專項專篇等。區(qū)域內(nèi)若已有法定控規(guī)或相關(guān)專項規(guī)劃，通過開展城市設(shè)計方案落入底圖；區(qū)域內(nèi)部分項目已處在方案階段，則拼合概念方案、方案設(shè)計、擴初、施工圖、竣工圖等階段的圖紙落入底圖。工作底圖在區(qū)域開發(fā)中發(fā)揮以下作用：第一，區(qū)域統(tǒng)一工作底板，統(tǒng)一管控要素；第二，解決區(qū)域性、公共性、界面性問題；第三，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)外、地上地下以及紅線內(nèi)外設(shè)計管控要求，梳理邊界性條件；第四，底圖隨項目建設(shè)動態(tài)更新，及時預(yù)判問題。

在工作底圖的基礎(chǔ)上，輸出對外報批的地區(qū)總圖正式成果，成果內(nèi)容包含六張總圖及管理手冊。（1）三林項目對應(yīng)需征詢協(xié)調(diào)的不同部門，分為總平面圖、地下總圖、市政總圖、交通總圖、綠化總圖、消防總圖，共六張總圖。六張總圖后續(xù)作為正式的地區(qū)總圖成果，可作為未來主管部門對區(qū)域內(nèi)建設(shè)項目的方案審批依據(jù)。（2）管理手冊即六張總圖分系統(tǒng)的說明文件，細化設(shè)計引導(dǎo)要求，明確建設(shè)標準和實施界面。

2.一份問題清單：重點問題專題研究落入總圖。區(qū)域開發(fā)過程中，以推動項目實施為導(dǎo)向，梳理各類相關(guān)問題，并尋找解決路徑，形成問題清單。問題清單作為區(qū)域開發(fā)的管理工具，可提早預(yù)警，并動態(tài)更新問題的新增和解決情況。

對于區(qū)域開發(fā)中系統(tǒng)性問題、重點區(qū)域以及需加以穩(wěn)定的重大邊界條件問題，可開展專題研究，專題研究結(jié)論納入地區(qū)總圖。重點專題可通過總控專家論證會的方式征詢意見，對界面、技術(shù)、審批中遇到的各類問題進行研判，形成專家意見，形成的會議紀要作為平臺的技術(shù)支撐。

3.一張項目庫和時間表：統(tǒng)籌區(qū)域項目的開發(fā)建設(shè)總體計劃。梳理內(nèi)外部項目信息，包含項目類型、設(shè)計建設(shè)進展、設(shè)計單位信息以及項目之間的關(guān)系等，形成一張項目庫和時間表，實時跟蹤項目進展，統(tǒng)籌開發(fā)建設(shè)總體計劃。項目庫和時間表在區(qū)域開發(fā)中發(fā)揮以下作用：第一，與動遷計劃相銜接，有效控制一級開發(fā)進度及資金管理；第二，與投資計劃相銜接，聚焦區(qū)域首發(fā)片區(qū)，打造區(qū)域整體品質(zhì)形象；第三，與施工計劃相銜接，統(tǒng)籌配套、把控時序、嚴控成本，有效避免不同項目間建設(shè)進度的相互制約，如工序沖突、用地制約、場地共用等問題。

（二）協(xié)同內(nèi)外聯(lián)審、服務(wù)項目實施的平臺工作機制

三林規(guī)劃實施平臺，包含市區(qū)兩級政府或主管部門（市規(guī)劃資源局、新區(qū)規(guī)劃資源局）、專家委員會、統(tǒng)籌實施主體（地產(chǎn)集團及三林公司）、技術(shù)服務(wù)團隊（華建總控團隊及技術(shù)總負責人）以及相關(guān)專業(yè)部門，組織市區(qū)及部門聯(lián)審工作，共同把關(guān)方案質(zhì)量，協(xié)同審批，實現(xiàn)一、二級聯(lián)動的項目開發(fā)目標。

圖2 三林規(guī)劃實施平臺方案審批流程

1. 項目設(shè)計引導(dǎo)。三林項目開發(fā)階段，需對區(qū)域所有項目進行設(shè)計引導(dǎo)，編制二級開發(fā)項目、市政道路及生態(tài)綠地三個專項的項目設(shè)計任務(wù)書，用于指導(dǎo)后續(xù)設(shè)計，實現(xiàn)底線目標管控。設(shè)計引導(dǎo)中包含規(guī)劃、建筑風(fēng)貌、景觀綠化、交通、市政、水利、綜合防災(zāi)以及各專項設(shè)計。

2. 項目設(shè)計方案審查。三林項目對分項設(shè)計方案進行設(shè)計復(fù)核，重點協(xié)調(diào)各專項設(shè)計之間的技術(shù)邊界和功能邊界，提出正式方案審查意見。后續(xù)方案審批階段，一級開發(fā)主體的方案審查意見作為方案設(shè)計成果的附件一并上報審批。

3. 聯(lián)審平臺的協(xié)同機制。對區(qū)域開發(fā)中的重要項目，搭建市區(qū)聯(lián)審平臺機制，以確?！昂梅桨浮甭涞?。在項目實施過程中，具體通過組織聯(lián)審平臺的論證會，對地區(qū)總圖成果、設(shè)計任務(wù)書以及各個子項設(shè)計成果進行評議，對建管審批、技術(shù)落實中遇到的各類問題進行研判，形成專家意見，以會議紀要的形式明確協(xié)調(diào)口徑，作為后續(xù)項目落地實施的依據(jù)。

（三）服務(wù)三林9單元的設(shè)計總控工作

三林9單元是三林地區(qū)第一個股轉(zhuǎn)的二級開發(fā)項目，由四個開發(fā)地塊組成，以住宅、商辦功能為主。9單元毗鄰現(xiàn)狀運行的8號線凌兆新村地鐵站，未來規(guī)劃2條地鐵線設(shè)站。9單元區(qū)位條件優(yōu)越，作為三林地區(qū)的門戶，在項目庫和時間表中被確定為三林濱江項目開發(fā)單元中的首發(fā)項目。

預(yù)判在三林二級開發(fā)階段，9單元方案設(shè)計最大的不確定性是三線換乘的條件不穩(wěn)定。因此，在地區(qū)總圖編制環(huán)節(jié)就將該問題列入問題清單，以提示二級開發(fā)的風(fēng)險點。就此三林項目開展專題研究，并通過專家會征詢意見，基本厘清軌交、市政道路及綠地、開發(fā)地塊的設(shè)計、建設(shè)、運管界面，明確申通集團、地產(chǎn)三林公司、經(jīng)營性地塊的開發(fā)主體，在軌交換乘通道、地下空間以及附屬設(shè)施結(jié)建、改建等方面的實施要求。

區(qū)域內(nèi)某一項目的實施問題，通過設(shè)計引導(dǎo)前置研究，并在平臺層面協(xié)調(diào)解決；在項目報審設(shè)計方案時，附項目設(shè)計的方案審查意見作為主管部門審核方案的依據(jù)，最終達到統(tǒng)一建設(shè)手勢、拉齊建設(shè)目標的目的。

四、結(jié)論與建議

當前，在兩個頂層文件的指導(dǎo)下，上海市區(qū)域開發(fā)的設(shè)計總控工作迎來快速發(fā)展的重大機遇。三林項目設(shè)計總控工作兼顧區(qū)域整體品質(zhì)和市場開發(fā)效益，沉淀了一套較為成熟的工作機制和技術(shù)成果內(nèi)容。但作為規(guī)劃實施平臺的試行項目，在項目實際落地過程中仍遇到諸多機制不明晰的問題。例如各主管部門對于區(qū)域整體目標的認識不到位，相關(guān)事項統(tǒng)籌協(xié)同的難度大，導(dǎo)致高品質(zhì)項目審批落地周期拉長，影響區(qū)域開發(fā)進度。

基于建設(shè)項目規(guī)劃實施平臺的設(shè)計總控工作正在不斷探索中逐步完善。在實際項目中，區(qū)域開發(fā)還離不開平臺的機制創(chuàng)新和市場合作。一方面，希望規(guī)劃實施平臺基于《上海市城市更新條例》，在規(guī)劃設(shè)計管理流程上嘗試創(chuàng)新，對規(guī)劃實施平臺更多地賦能賦權(quán)，以更好地統(tǒng)籌多部門的審批協(xié)同機制。另一方面，還可立足區(qū)域建設(shè)項目實際需求，充分發(fā)揮市場主體的主觀能動性，拉動一、二級聯(lián)動的利益協(xié)調(diào)溝通機制。