汪發(fā)洋， 李坤剛， 曹有康

（安徽大學(xué) 法學(xué)院, 安徽 合肥 230601）

一、 問(wèn)題的提出

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)正在發(fā)生深刻變革。一方面，人口少子老齡化趨勢(shì)加劇，勞動(dòng)適齡人口持續(xù)減少，勞動(dòng)力不足問(wèn)題將愈加嚴(yán)峻。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2022年我國(guó)人口出現(xiàn)60余年來(lái)首次負(fù)增長(zhǎng)，勞動(dòng)年齡人口在10多年間持續(xù)減少已超過(guò)6 000萬(wàn)。①參見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中華人民共和國(guó)2022年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)，http://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230228_1919011.html，2023年7月5日訪問(wèn)。隨著“一帶一路”建設(shè)的成功推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量增長(zhǎng)又吸引了很多低技術(shù)和無(wú)技術(shù)外國(guó)人來(lái)華就業(yè)，甚至非法來(lái)華就業(yè)，進(jìn)一步擠壓了我國(guó)勞動(dòng)者的就業(yè)空間。另一方面，為了維持經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展和應(yīng)對(duì)日趨白熱化的全球人才競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，我國(guó)高度重視引進(jìn)外國(guó)人才特別是外國(guó)高端人才來(lái)華就業(yè)?！半S著有關(guān)政策持續(xù)顯效，我國(guó)利用外資保持穩(wěn)中提質(zhì)的態(tài)勢(shì)，前5個(gè)月制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)實(shí)際使用外資分別增長(zhǎng)5.9%和7.5%。”②侯捷寧：《我國(guó)利用外資穩(wěn)中提質(zhì) 外商投資呈現(xiàn)三個(gè)新特點(diǎn)》，《證券日?qǐng)?bào)》2023年7月20日第A2版。吸引外資對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有極大促進(jìn)和恢復(fù)作用?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)發(fā)積極利用外資若干措施的通知》中明確支持海外高層次人才在華創(chuàng)業(yè)發(fā)展。①參見(jiàn)國(guó)務(wù)院：《國(guó)務(wù)院關(guān)于擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)發(fā)積極利用外資若干措施的通知》，https://www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/17/content_5160624.htm，2023年8月27日訪問(wèn)。2023年8月13日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化外商投資環(huán)境加大吸引外商投資力度的意見(jiàn)》提出，為符合條件的外商投資企業(yè)聘雇并推薦的外籍高級(jí)管理、技術(shù)人才申請(qǐng)永久居留提供便利；提高外國(guó)人永久居留身份證在公共交通、金融服務(wù)、醫(yī)療保障、互聯(lián)網(wǎng)支付等場(chǎng)景應(yīng)用便利度。②參見(jiàn)國(guó)務(wù)院：《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化外商投資環(huán)境加大吸引外商投資力度的意見(jiàn)》，https://www.gov.cn/zhengce/content/202 308/content_6898048.htm，2023年8月27日訪問(wèn)。

完善的外國(guó)人來(lái)華就業(yè)法律制度是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要組成部分，外國(guó)人來(lái)華就業(yè)法律要適應(yīng)我國(guó)實(shí)際需求，并與國(guó)際接軌。為更好地吸引外資，鼓勵(lì)外資在華開(kāi)展研發(fā)創(chuàng)新，提高外資項(xiàng)目的技術(shù)水平，擴(kuò)大外資企業(yè)的技術(shù)溢出效益，必須從法律規(guī)制的層面解決外國(guó)人來(lái)華就業(yè)問(wèn)題，在不沖擊國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力就業(yè)的前提下，平等保護(hù)合法來(lái)華就業(yè)的外國(guó)勞動(dòng)者，并大力吸引高端人才來(lái)華就業(yè)。

外國(guó)人就業(yè)的法律規(guī)制，是指東道國(guó)對(duì)不具有本國(guó)國(guó)籍的自然人在其境內(nèi)從事社會(huì)勞動(dòng)并獲取勞動(dòng)報(bào)酬等行為進(jìn)行管理的法律規(guī)范和制度。各國(guó)一般通過(guò)移民法（immigration law）和雇傭法對(duì)外國(guó)人就業(yè)行為進(jìn)行法律規(guī)制，移民法律規(guī)范通過(guò)簽證審批、工作許可等前端機(jī)制來(lái)決定外國(guó)人能否入境東道國(guó)并就業(yè)；雇傭法律規(guī)范則從后端解決外國(guó)人就業(yè)后勞動(dòng)和社會(huì)保險(xiǎn)等權(quán)益保護(hù)問(wèn)題。③Kati L. Griffith. U.S. Migrant Worker Law: The Interstices of Immigration Law and Labor and Employment Law. Comparative Labor Law & Policy Journal, 125(31), 2009, pp. 125-162.這種前后段式的規(guī)制，不是孤立的，而是既有各自的法律理念和制度重點(diǎn)，也有共同立法宗旨和制度銜接的內(nèi)在聯(lián)系的法律調(diào)整。因此對(duì)外國(guó)人就業(yè)的規(guī)制是移民法和雇傭法兩個(gè)法律部門有機(jī)關(guān)聯(lián)融合的法律調(diào)整。④Kati L. Griffith. Discovering “Immployment” Law: The Constitutionality of Subfederal Immigration Regulation at Work. Yale Law & Policy Review, 29(2), 2011, p. 394.中國(guó)不是傳統(tǒng)的移民國(guó)家，沒(méi)有制定移民基礎(chǔ)法律，也未建立統(tǒng)一的移民法律概念，涉及移民和外國(guó)人事務(wù)的法律法規(guī)比較分散，如《出境入境管理法》《國(guó)籍法》《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》等。在我國(guó)，勞動(dòng)關(guān)系是由勞動(dòng)法律法規(guī)專門調(diào)整的，因此外國(guó)人來(lái)華就業(yè)的法律規(guī)制是由出入境管理法與勞動(dòng)法兩個(gè)法律部門來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

我國(guó)既有的學(xué)理研究沒(méi)有突破部門法視野的局限，或從移民法角度研究外國(guó)人來(lái)華的入境就業(yè)管理，或從勞動(dòng)法角度研究外國(guó)人來(lái)華就業(yè)的勞動(dòng)條件和勞動(dòng)保護(hù)。有關(guān)外國(guó)人的入境就業(yè)管理的討論主要集中如何制定并不斷完善技術(shù)移民制度，做到鼓勵(lì)高端、控制一般、限制低端。以及探索非法就業(yè)外國(guó)人的合法化路徑。⑤參見(jiàn)劉國(guó)福：《改革中的外國(guó)人來(lái)華工作法律規(guī)制研究》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2017年第5期；馬忠法：《標(biāo)準(zhǔn)背后的法律問(wèn)題——兼論正確認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)必要專利》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023年第2期。有關(guān)外國(guó)人來(lái)華就業(yè)的勞動(dòng)保護(hù)，當(dāng)前的討論主要集中在對(duì)不同法律身份的外國(guó)人如何提供勞動(dòng)保護(hù)。其一，對(duì)合法來(lái)華就業(yè)的外國(guó)人，有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)勞動(dòng)法應(yīng)當(dāng)為合法就業(yè)的外國(guó)人提供同等保護(hù)，除非法律明確規(guī)定保護(hù)對(duì)象僅限于中國(guó)公民。⑥參見(jiàn)喻術(shù)紅：《構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”理念下在華外籍勞工權(quán)益之保護(hù)》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2020年第1期。其二，對(duì)非法來(lái)華就業(yè)的外國(guó)人，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵循國(guó)際公約要求的國(guó)民待遇原則給予勞動(dòng)保護(hù)。⑦參見(jiàn)李英、黃勤怡：《在華非法就業(yè)外國(guó)人相關(guān)權(quán)利的法律保護(hù)》，《第四屆移民法論壇：出境入境管理法、中國(guó)和世界論文集》2012年。簡(jiǎn)言之，目前研究從所屬部門法領(lǐng)域的視角出發(fā)，易陷入理解片面化的困境，無(wú)法統(tǒng)籌提出鼓勵(lì)外國(guó)高端人才來(lái)華就業(yè)和防范外國(guó)人非法入境就業(yè)的最優(yōu)解決方案。

學(xué)理上的疏漏和誤區(qū)導(dǎo)致了我國(guó)的出入境管理法與勞動(dòng)法針對(duì)外國(guó)人來(lái)華就業(yè)的規(guī)制彼此孤立，在理念宗旨、制度規(guī)則等方面有機(jī)關(guān)聯(lián)不夠，規(guī)制的效果不佳。因此，本文以移民法和勞動(dòng)法的協(xié)調(diào)規(guī)制為視角，以高端人才來(lái)華就業(yè)為重點(diǎn)，構(gòu)建外國(guó)人來(lái)華就業(yè)法律規(guī)制的一般理念框架，并以此檢視我國(guó)現(xiàn)行法在外國(guó)人來(lái)華就業(yè)的入境管理和勞動(dòng)保護(hù)方面存在的問(wèn)題，探究相關(guān)法律制度的完善。

二、 外國(guó)人在華就業(yè)法律規(guī)制的理念構(gòu)建

當(dāng)前，我國(guó)出入境管理法與勞動(dòng)法兩個(gè)部門彼此孤立，在理念宗旨、制度規(guī)則等方面互不關(guān)聯(lián)地規(guī)制外國(guó)人來(lái)華就業(yè)，規(guī)制效果差，這顯然無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)形勢(shì)需求。為此，需要厘清有機(jī)統(tǒng)一和協(xié)調(diào)我國(guó)出入境管理法與勞動(dòng)法對(duì)外國(guó)人來(lái)華就業(yè)的規(guī)制理念，以理念統(tǒng)轄和指導(dǎo)對(duì)外國(guó)人來(lái)華就業(yè)法律規(guī)制的原則、制度和規(guī)則。

（一）規(guī)制外國(guó)人來(lái)華就業(yè)法律規(guī)范需要“選擇理念”和“統(tǒng)合理念”的指引

外國(guó)人就業(yè)的入境管理和勞動(dòng)保護(hù)之間并非彼此孤立，而是相互促進(jìn)、有機(jī)協(xié)調(diào)的。就外國(guó)人來(lái)華就業(yè)法律規(guī)制的出入境管理法和勞動(dòng)法兩個(gè)法律部門而言，相應(yīng)的法律制度需要貫徹這種相互協(xié)調(diào)關(guān)系，有必要提煉指導(dǎo)制度制定和實(shí)施的基本理念，且這種指導(dǎo)理念須以外國(guó)人來(lái)華就業(yè)的主要社會(huì)活動(dòng)和社會(huì)關(guān)系為客觀依據(jù)。

當(dāng)前勞動(dòng)力資源跨境流動(dòng)日益頻繁，各國(guó)紛紛以本國(guó)利益為主，結(jié)合本國(guó)勞動(dòng)力資源的供需情況來(lái)決定外國(guó)人入境就業(yè)的準(zhǔn)入和禁入，因而實(shí)施工作許可、簽證等篩選性質(zhì)的制度。①羅楊：《美國(guó)技術(shù)移民政策綜述》，《華僑華人歷史研究》2014年第3期。引進(jìn)外國(guó)勞工既需要符合本國(guó)市場(chǎng)的需求，也要確保外國(guó)勞工的涌入不會(huì)損害本國(guó)勞動(dòng)者的就業(yè)機(jī)會(huì)，這是主權(quán)國(guó)家維護(hù)本國(guó)利益的客觀需求。美國(guó)早于1952年制定《移民與國(guó)籍法案》（Immigration and Nationality Act）確立了旨在保護(hù)國(guó)內(nèi)勞動(dòng)市場(chǎng)的勞工證（Labor Certification）制度，申請(qǐng)雇傭關(guān)系為基礎(chǔ)的移民簽證必須取得勞工證，要求能夠證明該崗位沒(méi)有足夠的美國(guó)勞動(dòng)者能夠勝任，且雇傭該外國(guó)人不會(huì)對(duì)處于同樣雇傭地位的美國(guó)勞動(dòng)者的工資及其他勞動(dòng)條件產(chǎn)生不利影響。②Ruth Ellen Wasem, Immigration of Foreign Workers. Labor Market Tests and Protections, https://trac.syr.edu/immigration/library/P1772.pdf, 2023年8月27日訪問(wèn)。因此，在外國(guó)人來(lái)華就業(yè)出入境管理中貫徹和實(shí)施選擇性制度和規(guī)則，是符合國(guó)家利益至上宗旨的應(yīng)然之舉，也是制定和完善所必不可少的“選擇理念”。

對(duì)入境就業(yè)的外國(guó)人是否需要區(qū)分合法入境就業(yè)與非法入境就業(yè)而適用不同的勞動(dòng)權(quán)保護(hù)和社會(huì)保障，以及對(duì)合法入境就業(yè)的外國(guó)人是否與本國(guó)勞動(dòng)者統(tǒng)一適用還是有差別地適用，是外國(guó)人來(lái)華就業(yè)勞動(dòng)法律規(guī)范的制定和實(shí)施的重要問(wèn)題。在處理這些關(guān)系和問(wèn)題中，遵循國(guó)家利益至上宗旨，應(yīng)為合法入境就業(yè)的外國(guó)人提供平等、周全的保障，從而鼓勵(lì)外國(guó)人合法入境就業(yè)。美國(guó)作為典型的移民國(guó)家尤為注重移民融合和權(quán)益的平等保障，1964年《民權(quán)法案》第7章禁止包括種族、膚色、宗教、性別以及祖籍國(guó)等方面雇傭歧視，③Section 701 (a), Title Ⅶ of the Civil Rights Act of 1964.而1986年《移民改革和控制法案》（Immigration Reform and Control Act: IRCA）首次加入了禁止對(duì)外國(guó)勞動(dòng)者的國(guó)籍歧視。④Carlos A. Gonzalez. Standards of Proof in Section 274B of the Immigration Reform and Control Act of 1986. Vanderbilt Law Review, 1323 (41), 1988, pp. 1323-1356.以這種統(tǒng)一平等性思想指導(dǎo)規(guī)制外國(guó)人就業(yè)的勞動(dòng)法律規(guī)范的制定和實(shí)施，可以抽象概括為“統(tǒng)合理念”。在“統(tǒng)合理念”指引下的外國(guó)人來(lái)華就業(yè)勞動(dòng)法律規(guī)范的制定和實(shí)施，可以有效保護(hù)在華外國(guó)勞動(dòng)者的相關(guān)權(quán)利，不僅有利于緩解社會(huì)矛盾維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，也有利于吸引海外高端人才實(shí)現(xiàn)“聚天下英才所用”的目標(biāo)，最終還是為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展助力。

（二）“選擇理念”的目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)的基本要求

所謂“選擇理念”，是指國(guó)家根據(jù)既定標(biāo)準(zhǔn)允許哪些外國(guó)人入境就業(yè)。根據(jù)國(guó)際法上的國(guó)家主權(quán)原則，外國(guó)人沒(méi)有入境的自由，是否允許外國(guó)人入境一直都被認(rèn)為是國(guó)家行使管轄權(quán)范疇內(nèi)的事務(wù)，聯(lián)合國(guó)《保護(hù)所有遷徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》認(rèn)可了主權(quán)國(guó)家有權(quán)允許或者拒絕遷徙工人的入境就業(yè)。①《保護(hù)所有遷徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》第5條規(guī)定：“為本公約的目的，移徙工人及其家庭成員：(a) 如在就業(yè)國(guó)內(nèi)依照該國(guó)法律和該國(guó)為締約國(guó)的國(guó)際協(xié)定，獲準(zhǔn)入境、逗留和從事有報(bào)酬活動(dòng)，則視為有證件或身份正常；(b) 如不符合本條(a) 項(xiàng)所規(guī)定的條件，則視為沒(méi)有證件或身份不正常?！卑l(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)便是有效地獲取和使用全球人才資源，選擇哪些外國(guó)人員入境就業(yè)中，高端人才無(wú)疑是政策的重點(diǎn)目標(biāo)。②陳麗君：《如何迎接新一輪全球人才競(jìng)爭(zhēng)》，《光明日?qǐng)?bào)》 2021年2月21日07版。當(dāng)前我國(guó)面臨著嚴(yán)峻的全球高科技人才競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，美國(guó)對(duì)我國(guó)發(fā)展進(jìn)行圍堵打壓，其中重要的措施就是限制科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的移民和留學(xué)政策，疫情后國(guó)際上新一輪人才戰(zhàn)日趨白熱化，如英國(guó)2020年啟動(dòng)無(wú)限額的“全球人才簽證”（Global Talent Visa）。根據(jù)“選擇理念”，我國(guó)必須加快構(gòu)建具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的高端人才引進(jìn)制度體系，以更積極開(kāi)放的舉措引留外國(guó)高端人才創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。

國(guó)家針對(duì)外國(guó)勞動(dòng)者的選擇，主要是為了實(shí)現(xiàn)兩個(gè)勞動(dòng)法律政策上的目標(biāo)。第一，滿足本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求。受人口老齡化、經(jīng)濟(jì)全球化以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素的疊加影響，很多國(guó)家的勞動(dòng)力資源難以自給自足，這就需要通過(guò)接收從事相關(guān)短缺崗位的外國(guó)人來(lái)解決。例如，20世紀(jì)90年代之后，西歐國(guó)家的經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，從事IT、醫(yī)療保健以及其他領(lǐng)域的各類勞動(dòng)者數(shù)量嚴(yán)重不足，英德兩國(guó)在2001年率先發(fā)布報(bào)告稱，未來(lái)需要依靠外國(guó)勞動(dòng)者來(lái)彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力資源短缺的問(wèn)題。③Stephen Castles. Guestworkers in Europe: A Resurrection. International Migration Review, 40(4), 2006, pp. 741-766.第二，保護(hù)本國(guó)勞動(dòng)者。通過(guò)接收外國(guó)人就業(yè)來(lái)滿足本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求，始終是一種短期性的、可調(diào)整的國(guó)家政策。這是因?yàn)?，外?guó)人入境就業(yè)并不總是有益的，當(dāng)本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)中從事某種類型工作的勞動(dòng)者供大于求時(shí)，如果從事相同類型工作的外國(guó)人仍然繼續(xù)流入，那么勢(shì)必會(huì)加劇本國(guó)勞動(dòng)者的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)霈F(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)的局面，導(dǎo)致勞動(dòng)條件的整體降低。在國(guó)家利益最大化原則的指導(dǎo)下，政府需要阻止對(duì)本國(guó)勞動(dòng)者的就業(yè)安全構(gòu)成威脅的外國(guó)人進(jìn)入本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)。這也是為什么日本政府在緊鑼密鼓地開(kāi)展新一輪勞動(dòng)力爭(zhēng)奪戰(zhàn)的同時(shí)，其內(nèi)閣會(huì)議卻于2018年敲定納入“如果勞動(dòng)力短缺的情況消除，將停止接收”等原則的基本方針之原因。④丁曼：《日本外國(guó)勞動(dòng)力政策不再“猶抱琵琶半遮面”》，https://www.sohu.com/a/283 203 387_618 422，2023年8月20日訪問(wèn)。

“選擇理念”關(guān)涉外國(guó)人的入境就業(yè)管理，主要通過(guò)移民法（我國(guó)是通過(guò)出入境管理法等）實(shí)現(xiàn)。⑤中國(guó)不是傳統(tǒng)的移民國(guó)家，沒(méi)有制定移民基礎(chǔ)法律，也未建立統(tǒng)一的移民法律概念。涉及移民事務(wù)和社會(huì)關(guān)系的法律法規(guī)比較分散，如《出境入境管理法》《國(guó)籍法》《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》等。“選擇理念”是為了滿足本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求和保護(hù)本國(guó)勞動(dòng)者，因而移民法在外國(guó)人的準(zhǔn)入和排除的制度設(shè)計(jì)上要充分考慮這兩個(gè)目標(biāo)。首先，要建立一個(gè)“過(guò)濾網(wǎng)”式法律制度。對(duì)于申請(qǐng)入境就業(yè)的外國(guó)人，要通過(guò)該制度來(lái)判斷其是否屬于本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)所短缺的勞動(dòng)者類型，若是，則準(zhǔn)許其以合法身份入境就業(yè)；若不是，則禁止其入境就業(yè)。如果后者通過(guò)其他非法渠道入境就業(yè)，那么就會(huì)成為非法就業(yè)外國(guó)人。其次，還要建立一套“靶向排除+免疫提高”式法律制度。從理想狀態(tài)看，一個(gè)完善的“過(guò)濾網(wǎng)”式法律制度可以在很大程度上實(shí)現(xiàn)“選擇理念”的目標(biāo)，但在雇主為了降低用工成本，以及外國(guó)人為了增加收入的雙向經(jīng)濟(jì)刺激之下，實(shí)際上仍有很多外國(guó)人通過(guò)其他非法渠道入境就業(yè)。所謂靶向排除，就是對(duì)非法就業(yè)外國(guó)人進(jìn)行制裁，主要是通過(guò)行政罰款、行政拘留以及強(qiáng)制遣返等措施，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)別非法就業(yè)外國(guó)人的排除。所謂免疫提高，就是通過(guò)制裁非法雇傭外國(guó)人的雇主，來(lái)強(qiáng)化雇主自覺(jué)抵制外國(guó)人非法就業(yè)的意識(shí)。靶向排除是排除非法就業(yè)外國(guó)人必不可少的措施，但在外國(guó)人為了獲得更多收入的推力，以及目的地國(guó)較高工資水平的拉力之下，單純的靶向排除無(wú)法阻止非法就業(yè)外國(guó)人的繼續(xù)流入。已有研究表明，一國(guó)境內(nèi)非法就業(yè)外國(guó)人之多寡和法律對(duì)非法雇傭外國(guó)人的制裁是否嚴(yán)厲之間存在著內(nèi)在邏輯關(guān)系，對(duì)雇主非法雇傭外國(guó)人的制裁越嚴(yán)厲，其國(guó)內(nèi)的非法就業(yè)外國(guó)人就越少，因而制裁雇主才是抑制外國(guó)人非法入境就業(yè)的有效方法。①Law Library of Congress. Immigration Law Sanctions and Enforcement in Selected Foreign Countries: Brazil, Egypt, Japan,Mexico, Sweden, and Switzerland, https://www.loc.gov/item/2 019 669 771/, 2023年8月27日訪問(wèn)。但這并不意味著，對(duì)雇主非法雇傭外國(guó)人的制裁越嚴(yán)厲越合理，因?yàn)閲?yán)厲的制裁可能會(huì)引發(fā)雇主對(duì)合法就業(yè)外國(guó)人產(chǎn)生基于國(guó)籍為由的就業(yè)歧視。比如，有些雇主為了避免因非法雇用外國(guó)人而遭受法律的制裁，在招聘、錄用、解雇等方面對(duì)具有外國(guó)人特征的勞動(dòng)者采取不利差別對(duì)待的態(tài)度，②[日]早川智津子：《外國(guó)人労働法の政策》，信山社2008年版，第137頁(yè)。這會(huì)降低本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)優(yōu)秀外國(guó)人才的吸引力，尤其是高層次人才。只有在寬嚴(yán)之間尋找到一個(gè)平衡點(diǎn)，才有利于實(shí)現(xiàn)滿足本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求和保護(hù)本國(guó)勞動(dòng)者的目標(biāo)。

（三）“統(tǒng)合理念”的目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)的基本要求

“統(tǒng)合理念”，是指將本國(guó)雇主與外國(guó)勞動(dòng)者之間的法律關(guān)系納入本國(guó)勞動(dòng)法的調(diào)整范圍。本國(guó)勞動(dòng)法對(duì)外國(guó)勞動(dòng)者是否給予以及如何給予勞動(dòng)保護(hù)有且只能被視為一種手段，其最終目的是要服務(wù)于國(guó)家利益。國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)的背后是制度的競(jìng)爭(zhēng)，提高對(duì)外國(guó)人才開(kāi)放度和吸引力的關(guān)鍵，需要在“統(tǒng)合理念”指導(dǎo)下制定完善的權(quán)益保障制度。對(duì)于引才重點(diǎn)的高端人才，更應(yīng)出臺(tái)積極開(kāi)放的政策措施，以形成高端人才工作和社會(huì)生活的最優(yōu)生態(tài)。

國(guó)家針對(duì)外國(guó)勞動(dòng)者的統(tǒng)合，主要是為了實(shí)現(xiàn)兩個(gè)移民法律政策上的目標(biāo)。第一，鼓勵(lì)外國(guó)人合法入境就業(yè)。在經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代，面對(duì)本國(guó)勞動(dòng)力資源短缺的問(wèn)題，最直接的應(yīng)對(duì)策略就是引進(jìn)從事相關(guān)工作的外國(guó)勞動(dòng)者。推動(dòng)外國(guó)人不遠(yuǎn)萬(wàn)里奔赴他鄉(xiāng)就業(yè)的因素，除了優(yōu)厚的勞動(dòng)條件之外，更重要的是健全的勞動(dòng)法治保障。為此，很多國(guó)家將外國(guó)人入境合法就業(yè)納入本國(guó)勞動(dòng)法的適用范圍，充分保障他們的勞動(dòng)權(quán)益。第二，抑制外國(guó)人非法入境就業(yè)。非法就業(yè)外國(guó)人是各國(guó)移民法的重點(diǎn)排除對(duì)象，但僅依靠移民法不足以有效減少非法就業(yè)外國(guó)人。因?yàn)閺耐评碚摰倪壿媮?lái)看，地區(qū)間、國(guó)別間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距是勞動(dòng)力資源跨境流動(dòng)的重要原因。③梁在、王楠：《中國(guó)和21世紀(jì)的國(guó)際移民研究》，《學(xué)術(shù)月刊》2021年第8期。為了獲得比在其國(guó)籍國(guó)更多的收入，外國(guó)人可能會(huì)鋌而走險(xiǎn)通過(guò)非法渠道入境就業(yè)，而非法就業(yè)外國(guó)人相對(duì)低廉的用工成本又會(huì)刺激雇主更加傾向于雇用他們。因此，很多國(guó)家都會(huì)通過(guò)給予非法就業(yè)外國(guó)人一定勞動(dòng)保護(hù)的方式，來(lái)提高雇主雇用他們的用工成本，從而削弱雇主非法雇用外國(guó)人的經(jīng)濟(jì)刺激，迫使雇主在移民法之違法成本和勞動(dòng)法之用工成本的雙重壓力下，放棄雇用非法就業(yè)外國(guó)人。

“統(tǒng)合理念”關(guān)涉外國(guó)人就業(yè)的勞動(dòng)條件保護(hù)，主要通過(guò)勞動(dòng)法予以實(shí)現(xiàn)。我國(guó)在外國(guó)人就業(yè)勞動(dòng)法規(guī)則設(shè)計(jì)上要充分考慮“統(tǒng)合理念”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。首先，要給予合法就業(yè)外國(guó)人充分的勞動(dòng)保護(hù)。為了更好地吸引外國(guó)勞動(dòng)力和人才資源，很多發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)跨越了簡(jiǎn)單的許可或者禁止外國(guó)人入境就業(yè)的初級(jí)階段，而進(jìn)入了通過(guò)勞動(dòng)法律保障外國(guó)勞動(dòng)者享有符合人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)權(quán)益的更高階段。④王世洲：《我國(guó)技術(shù)移民法核心制度的建立與完善》，《中外法學(xué)》2016年第6期。如果沒(méi)有給予合法就業(yè)外國(guó)人應(yīng)有的充分勞動(dòng)保護(hù)，那么他們的勞動(dòng)權(quán)益將會(huì)處于保護(hù)失位狀態(tài)，這會(huì)降低本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)海外人才的吸引力。但充分的勞動(dòng)保護(hù)并不意味著本國(guó)勞動(dòng)法完全無(wú)差別地適用于合法就業(yè)外國(guó)人。根據(jù)聯(lián)合國(guó)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》第4條的規(guī)定，為了增進(jìn)民主社會(huì)之公共福利，各國(guó)可以通過(guò)法律明確規(guī)定的方式，限制某些權(quán)利對(duì)外國(guó)人的適用，只要所定之限制與此類權(quán)利之性質(zhì)不相抵觸即可?？紤]到勞動(dòng)法中某些法律制度的特定立法目的，以及外國(guó)人就業(yè)在移民法上的特殊性，還應(yīng)允許勞動(dòng)法基于其他理由的合理差別規(guī)制。其次，要給予非法就業(yè)外國(guó)人必要的勞動(dòng)保護(hù)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)《保護(hù)所有遷徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》第3部分的規(guī)定，對(duì)外國(guó)人基本人權(quán)的保護(hù)趨勢(shì)，已經(jīng)從合法就業(yè)外國(guó)人延伸到非法就業(yè)外國(guó)人。①International Organization for Migration. The Human Rights of Migrants, https://publications.iom.int/system/files/pdf/migrants_human_rights.pdf, 2023年8月27日訪問(wèn)。不過(guò)，由于外國(guó)人非法入境就業(yè)問(wèn)題涉及國(guó)家主權(quán)和勞動(dòng)力市場(chǎng)管理問(wèn)題，絕大多數(shù)國(guó)家并未給予他們充分的勞動(dòng)保護(hù)，而是結(jié)合國(guó)際人權(quán)公約的相關(guān)規(guī)定以及本國(guó)利益需要給予一定限度的勞動(dòng)保護(hù)。如果勞動(dòng)法拒絕給予非法就業(yè)外國(guó)人勞動(dòng)保護(hù)，非法就業(yè)外國(guó)人的用工成本會(huì)比較低廉，在資本逐利的特性下，雇主會(huì)產(chǎn)生雇用非法就業(yè)外國(guó)人的經(jīng)濟(jì)刺激。根據(jù)需求產(chǎn)生供給的理論，當(dāng)雇主對(duì)非法就業(yè)外國(guó)人的用工需求得到增長(zhǎng)時(shí)，非法就業(yè)外國(guó)人的數(shù)量也會(huì)得到相應(yīng)增長(zhǎng)。但如果對(duì)非法就業(yè)外國(guó)人給予完整充分的勞動(dòng)保護(hù)，則又會(huì)產(chǎn)生允許外國(guó)人非法入境就業(yè)的法律效果。因此，對(duì)于非法就業(yè)外國(guó)人而言，既不能拒絕給予勞動(dòng)保護(hù)，又不能給予充分或完全的勞動(dòng)保護(hù)，否則都會(huì)與排除外國(guó)人非法就業(yè)的移民法律政策相違背，其勞動(dòng)保護(hù)程度要以達(dá)到有效削弱雇主非法雇用外國(guó)人的經(jīng)濟(jì)刺激為準(zhǔn)。

總體來(lái)說(shuō)，外國(guó)人在華就業(yè)法律規(guī)制的“選擇理念”與“統(tǒng)合理念”的關(guān)系是相互促進(jìn)和有機(jī)協(xié)調(diào)的。“選擇理念”通過(guò)對(duì)外國(guó)人入境就業(yè)的準(zhǔn)入和排除區(qū)分了合法就業(yè)與非法就業(yè)外國(guó)人，這是“統(tǒng)合理念”中對(duì)不同就業(yè)身份的外國(guó)人給予差別規(guī)制的前提和基礎(chǔ)；“統(tǒng)合理念”內(nèi)含的給予合法就業(yè)外國(guó)人充分保護(hù)和給予非法就業(yè)外國(guó)人必要保護(hù)的措施，進(jìn)一步保障“選擇理念”中滿足本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求和保護(hù)本國(guó)勞動(dòng)者的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。把握“選擇理念”與“統(tǒng)合理念”的這些基本原理，對(duì)于我國(guó)完善外國(guó)人在華就業(yè)法律規(guī)制有重要的指導(dǎo)意義。

三、 “選擇”與“統(tǒng)合”失當(dāng)：現(xiàn)行外國(guó)人在華就業(yè)法律規(guī)制存在的問(wèn)題

我國(guó)專門調(diào)整和涉及外國(guó)人在華就業(yè)關(guān)系的法律主要有《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《就業(yè)管理規(guī)定》）《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》（以下簡(jiǎn)稱《出境入境管理法》）和《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》（以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)合同法》）等。目前，雖然我國(guó)境內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人越來(lái)越多，但令人遺憾的是，擁有專業(yè)技術(shù)的外國(guó)勞動(dòng)者增速放緩，個(gè)別年份甚至不升反降，而具有低技術(shù)和非技術(shù)特征的外國(guó)勞動(dòng)者卻呈現(xiàn)出非理性增多。②自2018年4月2日國(guó)家移民管理局組建以來(lái)，查處的“三非”（非法入境、非法居留、非法就業(yè)）的外國(guó)人增加明顯，當(dāng)年查處“三非”外國(guó)人12.1萬(wàn)人，同比增長(zhǎng)12%；2019年同比上升25%。參見(jiàn)劉子陽(yáng)：《2018年國(guó)家移民管理工作回眸》，《法制日?qǐng)?bào)》2019年1月22日；熊豐：《國(guó)家移民管理局：2019年出入境人員達(dá)6.7億人次》，新華網(wǎng)2020年1月5日，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-01/05/c_1125423063.htm，2023年9月11日訪問(wèn)。例如，珠三角地區(qū)一些從事低端產(chǎn)業(yè)的用人單位為了緩解國(guó)內(nèi)用工成本攀升的壓力非法雇用東南亞廉價(jià)勞動(dòng)力。③李棟：《廣東去年查獲五千“洋黑工” 多從事低端產(chǎn)業(yè)》，《廣州日?qǐng)?bào)》2015年3月31日。之所以會(huì)出現(xiàn)這些現(xiàn)象，主要是因?yàn)橥鈬?guó)人在華就業(yè)法律規(guī)制還不夠成熟，有機(jī)協(xié)調(diào)不足。一方面，出入境管理法律規(guī)制無(wú)法有效滿足我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求和保護(hù)我國(guó)勞動(dòng)者；另一方面，勞動(dòng)法律規(guī)制沒(méi)有考慮到鼓勵(lì)外國(guó)人合法入境就業(yè)以及削弱用人單位雇用非法就業(yè)外國(guó)人的經(jīng)濟(jì)刺激。

（一）偏離“選擇理念”：現(xiàn)行出入境管理法律規(guī)制的缺陷

我國(guó)通過(guò)實(shí)施外國(guó)人來(lái)華工作許可制度以篩選外國(guó)勞動(dòng)者，采用分類管理方式，并遵循鼓勵(lì)高端人才、控制一般人才、限制低端人員的基本邏輯。《就業(yè)管理規(guī)定》第6條規(guī)定：“用人單位聘用外國(guó)人從事的崗位應(yīng)是有特殊需要，國(guó)內(nèi)暫缺適當(dāng)人選，且不違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定的崗位?！痹撘?guī)定清楚地表明了我國(guó)“以我為主、按需引進(jìn)”的合理引進(jìn)外國(guó)人就業(yè)的政策。國(guó)家外國(guó)專家局、人力資源社會(huì)保障部、外交部、公安部2017年發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施外國(guó)人來(lái)華工作許可的通知》，我國(guó)實(shí)施統(tǒng)一的外國(guó)人來(lái)華工作許可制度，并將來(lái)華就業(yè)外國(guó)人分為外國(guó)高端人才（A類）、外國(guó)專業(yè)人才（B類）和其他外國(guó)人員（C類）。然而，具體的制度設(shè)計(jì)并未充分貫徹“選擇理念”，對(duì)外國(guó)高端人才（A類）的引進(jìn)審批程序缺乏開(kāi)放性和便捷性，對(duì)B類外國(guó)專業(yè)人才和C類其他外國(guó)人員（以下統(tǒng)稱為“外國(guó)一般人才”）工作許可偏離市場(chǎng)需求，對(duì)雇用非法就業(yè)外國(guó)人的制裁寬嚴(yán)失衡。

1.外國(guó)高端人才引進(jìn)程序缺乏開(kāi)放性和便捷性

外國(guó)高端人才（A類）是符合“高精尖缺”為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的外國(guó)人，主要包括入選國(guó)內(nèi)人才引進(jìn)計(jì)劃、取得國(guó)際公認(rèn)的專業(yè)成就、符合市場(chǎng)導(dǎo)向的國(guó)際企業(yè)家和高技能人才等。2017年實(shí)施的《外國(guó)人來(lái)華工作許可服務(wù)指南（暫行）》并未對(duì)外國(guó)高端人才的引進(jìn)審批作出特殊規(guī)定，外國(guó)高端人才在我國(guó)合法就業(yè)的審批程序和其他外國(guó)人一樣；同年實(shí)施的《外國(guó)人才簽證制度實(shí)施辦法》另外要求辦理《外國(guó)高端人才確認(rèn)函》。根據(jù)前述規(guī)定，現(xiàn)行的外國(guó)高端人才引進(jìn)程序是：由邀請(qǐng)單位向外國(guó)人工作管理部門申請(qǐng)《外國(guó)高端人才確認(rèn)函》《外國(guó)人工作許可通知》；再由申請(qǐng)人向駐外使領(lǐng)館或外交部委托的其他駐外機(jī)構(gòu)申請(qǐng)人才（R字）簽證；入境后向外國(guó)人工作管理部門申請(qǐng)《外國(guó)人工作許可證》，向公安部門申請(qǐng)工作居留證件。

本應(yīng)發(fā)揮鼓勵(lì)作用的外國(guó)高端人才引進(jìn)程序，卻因其缺乏開(kāi)放性和便捷性而事與愿違地限制了外國(guó)高端人才的引進(jìn)。首先，現(xiàn)行的外國(guó)高端人才的引進(jìn)審批制度較為保守，限制了外國(guó)高端人才來(lái)我國(guó)就業(yè)的空間和機(jī)會(huì)。無(wú)論是外國(guó)高端人才，還是外國(guó)專業(yè)人才和其他外國(guó)人員，來(lái)我國(guó)就業(yè)的前提是取得用人單位的工作邀請(qǐng)，方能啟動(dòng)人才引進(jìn)程序。這樣的程序設(shè)置導(dǎo)致外國(guó)高端人才只能“被動(dòng)地”等待，而不能“主動(dòng)地”尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。此外由于語(yǔ)言文化等方面的差異，外國(guó)高端人才也有可能在入境前難以取得工作邀請(qǐng)。其次，外國(guó)高端人才的引進(jìn)審批程序繁瑣，未脫離傳統(tǒng)的行政管控思維，服務(wù)保障措施不足。一方面，多個(gè)部門分散行使審批職能，外國(guó)人工作管理部門審批《外國(guó)高端人才確認(rèn)函》和《外國(guó)人工作許可證》，外交部門審批人才（R字）簽證，公安部門審批工作居留許可。另一方面，根據(jù)《就業(yè)管理規(guī)定》，無(wú)論是外國(guó)高端人才，還是外國(guó)專業(yè)人才和其他外國(guó)人員，外國(guó)人的工作發(fā)生變更時(shí)，如變更就業(yè)區(qū)域、工作單位等，均需要重新申請(qǐng)工作許可或者辦理變更審批。

2.外國(guó)一般人才工作許可制度偏離市場(chǎng)需求

國(guó)家外國(guó)專家局、人社部、外交部、公安部聯(lián)合制定的《外國(guó)人來(lái)華工作分類標(biāo)準(zhǔn)（試行）》規(guī)定，外國(guó)專業(yè)人才（B類）是“符合外國(guó)人來(lái)華工作指導(dǎo)目錄和崗位需求，屬于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展急需的外國(guó)專業(yè)人才”；其他外國(guó)人員（C類）是“滿足國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求，符合國(guó)家政策規(guī)定的其他外國(guó)人員”。對(duì)這兩類外國(guó)人工作許可的申請(qǐng)和審批步驟是：用人單位在雇用外國(guó)人前，向外國(guó)人工作管理部門提出申請(qǐng)；外國(guó)人工作管理部門審查申請(qǐng)人的年齡、學(xué)歷、工作經(jīng)歷等，根據(jù)是否符合我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求狀況進(jìn)行核準(zhǔn)。由此可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行外國(guó)人工作許可是以政府行政管理為主，用人單位的作用僅僅是在未經(jīng)市場(chǎng)調(diào)查下的“提名申請(qǐng)”而已，行政部門擁有寬泛的自由裁量權(quán)。

對(duì)于外國(guó)高端人才（A類），由于規(guī)定的人才標(biāo)準(zhǔn)多是世界公認(rèn)的杰出性標(biāo)準(zhǔn)，引才目的更多著眼于國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略性使用，故行政部門根據(jù)國(guó)家引才政策進(jìn)行裁量審批并無(wú)不妥。但是，一般的外國(guó)專業(yè)人才（B類）以及其他外國(guó)人員（C類），其大多為非公有制企業(yè)、非企業(yè)單位等短期和階段性經(jīng)營(yíng)管理需要，用人單位主要考察人才的專業(yè)程度、掌握技能、崗位需求和市場(chǎng)效益等。由于行政部門畢竟不是勞動(dòng)力市場(chǎng)主體，與用人單位相比，其對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求及其變化的感知相對(duì)遲鈍且不一定準(zhǔn)確，所以實(shí)踐中很容易出現(xiàn)從事相關(guān)短缺類型崗位的外國(guó)人進(jìn)不來(lái)，而從事飽和類型崗位的人進(jìn)得來(lái)的不合理現(xiàn)象。詳言之，行政部門自由裁量權(quán)的行使一旦過(guò)于嚴(yán)格，就會(huì)對(duì)從事相關(guān)短缺類型崗位的外國(guó)人的入境就業(yè)造成阻礙；而過(guò)于寬松，則又會(huì)對(duì)從事飽和類型崗位的外國(guó)人的入境就業(yè)打開(kāi)方便之門。因此，現(xiàn)行外國(guó)人工作許可制度對(duì)于滿足我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求和保護(hù)我國(guó)勞動(dòng)者，呈現(xiàn)出心有余而力不足的狀態(tài)。

3.用人單位非法雇用外國(guó)人的制裁寬嚴(yán)失衡

《出境入境管理法》第80條第3款規(guī)定：“非法聘用外國(guó)人的，處每非法聘用一人1萬(wàn)元、總額不超過(guò)10萬(wàn)元的罰款；有違法所得的，沒(méi)收違法所得?！边@是現(xiàn)行法關(guān)于制裁用人單位非法雇用外國(guó)人的唯一規(guī)定，但其既存在“過(guò)嚴(yán)”的一面，又存在“寬松”的一面。

“過(guò)嚴(yán)”的一面表現(xiàn)為，現(xiàn)行法在制裁用人單位非法雇用外國(guó)人時(shí)，并沒(méi)有將用人單位的主觀過(guò)錯(cuò)作為考慮因素，所以制裁對(duì)象實(shí)際上包括無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)的用人單位。根據(jù)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，無(wú)論是刑事制裁抑或行政處罰，在不具備主觀過(guò)錯(cuò)的情況下不能制裁行為人。①王貴松：《論行政處罰的責(zé)任主義》，《政治與法律》2020年第6期。實(shí)踐中，持有《外國(guó)人永久居留身份證》《外國(guó)人在中華人民共和國(guó)從事海上石油作業(yè)工作準(zhǔn)證》《臨時(shí)營(yíng)業(yè)演出許可證》等證件的外國(guó)人在華就業(yè)，都不需要用人單位為他們申請(qǐng)辦理外國(guó)人工作許可，這就為一些別有用心的外國(guó)人冒用、涂改、偽造、轉(zhuǎn)讓、買賣相關(guān)證件非法就業(yè)提供了可能。除此之外，有時(shí)還會(huì)發(fā)生外國(guó)人冒用中國(guó)公民的身份非法就業(yè)的事件。②戴瑋：《緬甸男子冒用中國(guó)表哥身份打工14載 因吸毒被抓獲》，http://news.66wz.com/system/2014/11/28/104285832.shtml，2023年8月27日訪問(wèn)。因此，用人單位不知道其所雇用的勞動(dòng)者實(shí)為非法就業(yè)外國(guó)人的情況時(shí)有發(fā)生，這其中不乏無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)的用人單位。對(duì)這些無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)的用人單位進(jìn)行無(wú)差別制裁，會(huì)引起用人單位對(duì)整個(gè)外國(guó)勞動(dòng)者群體基于國(guó)籍為由的就業(yè)歧視，這在一定程度上削弱了我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的吸引力和包容性。由此可見(jiàn)，對(duì)用人單位非法雇用外國(guó)人的制裁“過(guò)嚴(yán)”不具有合理性，此舉所造成的負(fù)面影響會(huì)傳導(dǎo)給在我國(guó)合法就業(yè)的外國(guó)人，從而阻礙更多的優(yōu)秀外國(guó)人才來(lái)華就業(yè)。

“寬松”的一面表現(xiàn)為，現(xiàn)行法規(guī)定的制裁手段單一且力度較低。根據(jù)責(zé)罰相當(dāng)原則，違法者所承受的制裁量，應(yīng)當(dāng)與其通過(guò)違法行為獲得的不當(dāng)利益的量予以對(duì)應(yīng)，否則制裁行為將無(wú)法達(dá)到矯正違法行為的預(yù)期目的。③關(guān)保英：《違法成本評(píng)估研究》，《南京社會(huì)科學(xué)》2017年第8期。現(xiàn)行法對(duì)用人單位非法雇用外國(guó)人的制裁是行政罰款和沒(méi)收違法所得，遵循“法無(wú)明文規(guī)定不處罰”的原則，除此之外的任何制裁手段都不可對(duì)用人單位實(shí)施。對(duì)于抱有僥幸心理而少量非法雇用外國(guó)人的用人單位來(lái)說(shuō)，行政罰款確實(shí)能夠發(fā)揮一定的威懾作用。但對(duì)于大量、多次非法雇用外國(guó)人的用人單位而言，行政罰款的威懾作用將會(huì)大打折扣，因?yàn)樯舷?0萬(wàn)元的罰款金額存在著一個(gè)邏輯悖論，即非法雇用外國(guó)人在10人以上的，用人單位的平均違法成本隨著雇用人數(shù)的增多反而越少。至于沒(méi)收違法所得，一直是實(shí)踐中的執(zhí)法難點(diǎn)，其中違法所得的認(rèn)定難是一個(gè)重要原因。為了減少爭(zhēng)議，行政管理中違法所得的認(rèn)定，主要是依照國(guó)家部委的解釋和答復(fù)。④王青斌：《行政法中的沒(méi)收違法所得》，《法學(xué)評(píng)論》2019年第6期。但目前國(guó)家部委對(duì)哪些金額屬于用人單位非法雇用外國(guó)人的“違法所得”并未做出任何解釋和答復(fù)，故沒(méi)收違法所得在用人單位非法雇用外國(guó)人的制裁中不具有可操作性?？傮w來(lái)說(shuō)，由于現(xiàn)行法規(guī)定的可操作性制裁手段僅為行政罰款，且可罰額度較低，缺少?gòu)?qiáng)威懾力的制裁手段，所以很多非法雇用外國(guó)人的用人單位對(duì)此有恃無(wú)恐。因此，“寬松”的一面同樣不具有合理性，它使得有些不法用人單位更加傾向于非法雇用外國(guó)人，使我國(guó)低技術(shù)和非技術(shù)型勞動(dòng)者的就業(yè)機(jī)會(huì)和勞動(dòng)條件都受到了威脅。

（二）偏離“統(tǒng)合理念”：現(xiàn)行勞動(dòng)法律規(guī)制的缺陷

“統(tǒng)合理念”可以指導(dǎo)在華就業(yè)的外國(guó)人勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的法律適用規(guī)則，將本國(guó)雇主與外國(guó)勞動(dòng)者之間的法律關(guān)系納入本國(guó)勞動(dòng)法的調(diào)整范圍。然而，司法實(shí)踐正是因?yàn)槿鄙佟敖y(tǒng)合理念”的指導(dǎo)，存在著外國(guó)人合法就業(yè)的勞動(dòng)法律適用不明確、非法就業(yè)外國(guó)人缺乏必要的勞動(dòng)保護(hù)等問(wèn)題。

1.外國(guó)人合法就業(yè)的勞動(dòng)法律適用不明確

當(dāng)事人一方或雙方是外國(guó)公民、外國(guó)法人或者其他組織、無(wú)國(guó)籍人的，為涉外法律關(guān)系，所以在我國(guó)就業(yè)的外國(guó)人所訂立的勞動(dòng)合同具有涉外性，需要考慮準(zhǔn)據(jù)法的問(wèn)題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)涉外民事關(guān)系法律適用法》第43條規(guī)定：“勞動(dòng)合同，適用勞動(dòng)者工作地法律?！币虼?，在我國(guó)合法就業(yè)的外國(guó)人，在雙方?jīng)]有約定適用其他國(guó)家法律的時(shí)候，自然適用我國(guó)法律。但問(wèn)題在于，我國(guó)對(duì)于外國(guó)人在華就業(yè)的勞動(dòng)權(quán)益問(wèn)題有專門的行政規(guī)定，《就業(yè)管理規(guī)定》第21、22條特別提到，外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)的，最低工資、工作時(shí)間、休息休假、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)五方面按照我國(guó)勞動(dòng)法律規(guī)定執(zhí)行，除此之外的其他勞動(dòng)權(quán)益并未提及?！秳趧?dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》兩部法律中的第2條都規(guī)定了適用范圍，即我國(guó)境內(nèi)的用人單位和與之形成勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，但這兩部勞動(dòng)法律對(duì)勞動(dòng)者的國(guó)籍并未作出規(guī)定，在全國(guó)人大法工委、國(guó)務(wù)院法制辦和最高人民法院對(duì)相關(guān)條文的權(quán)威解讀中，也沒(méi)有明確提及外國(guó)勞動(dòng)者。這導(dǎo)致了學(xué)界對(duì)在我國(guó)合法就業(yè)的外國(guó)人的勞動(dòng)法律適用問(wèn)題見(jiàn)仁見(jiàn)智，有學(xué)者認(rèn)為，從屬地主義原則考慮，我國(guó)勞動(dòng)法的適用范圍理應(yīng)包括合法就業(yè)外國(guó)人；①參見(jiàn)喻術(shù)紅：《構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”理念下在華外籍勞工權(quán)益之保護(hù)》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2020年第1期；孫國(guó)平：《論涉外勞動(dòng)合同準(zhǔn)據(jù)法之確定》，《法學(xué)》2017年第9期；周國(guó)良、梁華僑、程小勇：《涉外勞動(dòng)關(guān)系權(quán)利義務(wù)的處理》，《中國(guó)勞動(dòng)》2016年第5期。也有學(xué)者認(rèn)為，法律沒(méi)有明確說(shuō)明合法就業(yè)外國(guó)人可完全適用我國(guó)勞動(dòng)法律規(guī)范，故可按照我國(guó)勞動(dòng)法律規(guī)定執(zhí)行的勞動(dòng)權(quán)益僅限于《就業(yè)管理規(guī)定》明確規(guī)定的五個(gè)方面，其他勞動(dòng)權(quán)益應(yīng)由雙方約定，不適用我國(guó)勞動(dòng)法。②參見(jiàn)劉國(guó)福：《改革中的外國(guó)人來(lái)華工作法律規(guī)制研究》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2017年第5期。

除學(xué)界爭(zhēng)議之外，我國(guó)司法部門關(guān)于合法就業(yè)外國(guó)人的勞動(dòng)法律適用標(biāo)準(zhǔn)至今沒(méi)有形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。以外國(guó)勞動(dòng)者分布較為集中的廣東省和上海市為例，廣東省高院認(rèn)為，雖然《就業(yè)管理規(guī)定》未涉及除最低工資、工作時(shí)間、休息休假、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)之外的其他勞動(dòng)權(quán)益，但這并不意味著該規(guī)定排除其他勞動(dòng)權(quán)益適用我國(guó)勞動(dòng)法，所以在其負(fù)責(zé)審理的相關(guān)涉外勞動(dòng)爭(zhēng)議案件中，肯定了我國(guó)勞動(dòng)法對(duì)合法就業(yè)外國(guó)人的完全適用。③參見(jiàn)（2020）粵民申8 555號(hào)民事判決書、（2020）粵民申1 271號(hào)民事判決書、（2018）粵民再267號(hào)民事判決書、（2017）粵民申844號(hào)民事判決書。然而，上海市高院在2013年發(fā)布的《上海市高級(jí)人民法院勞動(dòng)爭(zhēng)議案件審理要件指南（一）》中明確，《就業(yè)管理規(guī)定》中規(guī)定的最低工資、工作時(shí)間、休息休假、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)五方面按照我國(guó)勞動(dòng)法律規(guī)定執(zhí)行，其他勞動(dòng)權(quán)益則按當(dāng)事人之間的書面勞動(dòng)合同、單項(xiàng)協(xié)議或其他協(xié)議以及實(shí)際履行的內(nèi)容予以確定。④上海市高級(jí)人民法院：《上海市高級(jí)人民法院勞動(dòng)爭(zhēng)議案件審理要件指南（一）（2013）》，https://www.faxin.cn/lib/dffl/DfflSimple.aspx?gid=B1070731&libid=010203，2023年8月27日訪問(wèn)。在上海市高院負(fù)責(zé)審理的相關(guān)涉外勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的裁判要旨中，也明確了其他勞動(dòng)權(quán)益不適用我國(guó)勞動(dòng)法的觀點(diǎn)。①參見(jiàn)（2019）滬民再6號(hào)民事判決書、（2019）滬民申363號(hào)民事判決書、（2018）滬民申2 729號(hào)民事判決書、（2017）滬民申1 209號(hào)民事判決書、（2015）滬高民一（民）申字第1 072號(hào)民事判決書。但上海市二中院對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的看法一直堅(jiān)持己見(jiàn)，與上海市高院的觀點(diǎn)相反，在上海市二中院負(fù)責(zé)審理的相關(guān)涉外勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的裁判要旨中，非常明確地表達(dá)了我國(guó)勞動(dòng)法應(yīng)當(dāng)完全適用于合法就業(yè)外國(guó)人的觀點(diǎn)。②參見(jiàn)（2020）滬02民終3 768號(hào)民事判決書、（2018）滬02民終1 787號(hào)民事判決書、（2017）滬02民終6 686號(hào)民事判決書、（2016）滬02民終7 725號(hào)民事判決書、（2015）滬二中民三（民）終字第74號(hào)民事判決書。

理論上，前述兩種觀點(diǎn)都存在一定的缺陷。對(duì)合法就業(yè)外國(guó)人的勞動(dòng)保護(hù)，既要做到有利于鼓勵(lì)外國(guó)人合法入境就業(yè)，又要考慮到符合相關(guān)勞動(dòng)法規(guī)范的特定立法目的。外國(guó)人在華合法就業(yè)完全適用我國(guó)勞動(dòng)法的觀點(diǎn)，不僅沒(méi)有考慮到我國(guó)勞動(dòng)法中某些法律制度的立法目的，也沒(méi)有考慮到外國(guó)人就業(yè)在出入境管理法上的特殊性。例如，立法者關(guān)于無(wú)固定期限勞動(dòng)合同制度，以及經(jīng)濟(jì)性裁員中優(yōu)先留用規(guī)則的設(shè)計(jì)，都是為了維護(hù)本國(guó)勞動(dòng)者勞動(dòng)關(guān)系的安定性，如對(duì)外國(guó)人無(wú)差別的適用，實(shí)為不妥。而合法就業(yè)外國(guó)人不適用我國(guó)勞動(dòng)法，應(yīng)由雇傭雙方自由約定的觀點(diǎn)，遵循著“有約定從約定，無(wú)約定不保護(hù)”的態(tài)度，無(wú)異于將合法就業(yè)外國(guó)人置于基本的勞動(dòng)保護(hù)體系之外，這無(wú)疑會(huì)降低我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)能夠合法入境就業(yè)外國(guó)人的吸引力，不利于鼓勵(lì)外國(guó)人來(lái)華就業(yè)。

2.非法就業(yè)外國(guó)人缺乏必要的勞動(dòng)保護(hù)

2020年12月25日通過(guò)的《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律問(wèn)題的解釋（一）》第33條第1款規(guī)定：“外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人未依法取得就業(yè)證件即與中華人民共和國(guó)境內(nèi)的用人單位簽訂勞動(dòng)合同，當(dāng)事人請(qǐng)求確認(rèn)與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系的，人民法院不予支持?！痹撘?guī)定可以說(shuō)完全繼承了已被廢止的《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干司法解釋（四）》第14條第1款的規(guī)定。在現(xiàn)行法律語(yǔ)境下，下級(jí)法院對(duì)上述司法解釋出現(xiàn)了“無(wú)效勞動(dòng)合同說(shuō)”和“勞務(wù)合同說(shuō)”兩種不同的解讀。廣東省的法院認(rèn)為，非法就業(yè)外國(guó)人與用人單位之間所訂立的合同為無(wú)效勞動(dòng)合同，所約定的內(nèi)容無(wú)效。非法就業(yè)外國(guó)人主張勞動(dòng)權(quán)利的，不予支持，雙方對(duì)勞動(dòng)合同無(wú)效有過(guò)錯(cuò)的，根據(jù)《勞動(dòng)合同法》第86條的規(guī)定，由過(guò)錯(cuò)方承擔(dān)賠償責(zé)任。③參見(jiàn)（2019）粵03民終33676號(hào)民事判決書、（2019）粵0303民初16200號(hào)民事判決書、（2017）粵0303民初5010號(hào)民事判決書。上海市的法院則認(rèn)為，非法就業(yè)外國(guó)人與用人單位之間所訂立的合同為勞務(wù)合同，應(yīng)適用民法。④參見(jiàn)（2020）滬02民終3 324號(hào)民事判決書、（2018）滬01民終3 186號(hào)民事判決書、（2018）滬02民終2 380號(hào)民事判決書。

理論上，前述觀點(diǎn)都存在一定的問(wèn)題。對(duì)非法就業(yè)外國(guó)人的勞動(dòng)保護(hù)，主要為了削弱用人單位雇用外國(guó)勞動(dòng)者的經(jīng)濟(jì)刺激，唯有如此，才能有效防范外國(guó)人非法就業(yè)?！盁o(wú)效勞動(dòng)合同說(shuō)”是排除了《勞動(dòng)合同法》第86條以外的其他勞動(dòng)法律規(guī)范的適用，“勞務(wù)合同說(shuō)”則是完全排除了我國(guó)勞動(dòng)法對(duì)非法就業(yè)外國(guó)人的適用。二者最后的法律效果和所欲達(dá)到的目的基本相同，都是通過(guò)拒絕給予非法就業(yè)外國(guó)人勞動(dòng)保護(hù)的方式，試圖削弱外國(guó)人非法就業(yè)的經(jīng)濟(jì)刺激。然而這一目的很有可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)，因?yàn)橥鈬?guó)人入境非法就業(yè)的主要?jiǎng)訖C(jī)是為了賺取比在其國(guó)籍國(guó)更多的勞動(dòng)報(bào)酬，而不論其是否受到目的地國(guó)勞動(dòng)法的嚴(yán)格保護(hù)。⑤Susan Charnesky. Protection for Undocumented Workers under the FLSA: An Evaluation in Light of IRCA. San Diego Law Review, 379(25), 1988, pp.395-396.即便將非法就業(yè)外國(guó)人置于我國(guó)勞動(dòng)法的保護(hù)范圍之外，只要他們能在我國(guó)賺取比其國(guó)籍國(guó)更多的勞動(dòng)報(bào)酬，那么就無(wú)法削弱其來(lái)華就業(yè)的經(jīng)濟(jì)刺激。相反，用人單位非法雇用外國(guó)人本就是為了降低用工成本，拒絕給予非法就業(yè)外國(guó)人勞動(dòng)保護(hù)，反倒是會(huì)使用人單位產(chǎn)生更強(qiáng)烈的雇用非法就業(yè)外國(guó)人的經(jīng)濟(jì)刺激。

四、 “選擇”與“統(tǒng)合”有機(jī)協(xié)調(diào)：完善外國(guó)人在華就業(yè)法律規(guī)制的建議

一直以來(lái)，我國(guó)都是人力資源大國(guó)，卻不是人才資源強(qiáng)國(guó)，尤其是高端人才不足，這是我國(guó)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展的一處短板。為此，我國(guó)須大力鼓勵(lì)引進(jìn)高端人才，吸引接收從事短缺類型崗位的外國(guó)人的同時(shí)，還要做到排除從事飽和類型崗位的外國(guó)人，建立以實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益最大化為宗旨的外國(guó)人在華就業(yè)法律規(guī)制體系。外國(guó)人在華就業(yè)現(xiàn)行法律規(guī)制存在的缺陷和不足，可以從實(shí)現(xiàn)“選擇理念”與“統(tǒng)合理念”的目標(biāo)出發(fā)，作如下修正完善。

（一）“選擇理念”視角下完善出入境管理法律規(guī)制

以“選擇理念”為指導(dǎo)，出入境管理法律應(yīng)對(duì)不同身份的來(lái)華就業(yè)外國(guó)人施加針對(duì)性的規(guī)制，對(duì)外國(guó)高端人才應(yīng)持開(kāi)放和優(yōu)待的態(tài)度，實(shí)施以獨(dú)立申請(qǐng)為核心、簡(jiǎn)化便捷的工作許可；對(duì)外國(guó)一般人才應(yīng)以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，實(shí)施以勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試為前置的工作許可；對(duì)雇用非法就業(yè)外國(guó)人的行為以主觀過(guò)錯(cuò)為標(biāo)準(zhǔn)，制定寬嚴(yán)適當(dāng)?shù)姆韶?zé)任。

1.開(kāi)放以獨(dú)立申請(qǐng)為核心的外國(guó)高端人才工作許可

現(xiàn)行的外國(guó)人工作許可制度下，與其他外國(guó)人一樣，外國(guó)高端人才必須以被動(dòng)地取得用人單位的工作邀請(qǐng)為前提，而不能主動(dòng)地獨(dú)立申請(qǐng)入境就業(yè)。這種被動(dòng)式入境就業(yè)是為了防止我國(guó)勞動(dòng)者的就業(yè)機(jī)會(huì)被外國(guó)人搶占造成社會(huì)性失業(yè)，避免勞動(dòng)力市場(chǎng)不需要的外國(guó)人入境就業(yè)，而采取的一種保護(hù)措施。外國(guó)專業(yè)人才（B類）以及其他外國(guó)人員（C類）的無(wú)序涌入或許會(huì)對(duì)我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)造成負(fù)面影響，但外國(guó)高端人才（A類）不會(huì)對(duì)我國(guó)勞動(dòng)者的就業(yè)機(jī)會(huì)造成威脅，反而是增強(qiáng)我國(guó)人才資源儲(chǔ)備的重要來(lái)源。目前很多國(guó)家為了在全球吸引高端人才，都實(shí)施了無(wú)需工作邀請(qǐng)的獨(dú)立技術(shù)移民制度。①劉國(guó)福：《中國(guó)怎樣引進(jìn)更多外國(guó)人才？——技術(shù)移民法律制度的國(guó)際比較與借鑒》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》 2014年08期。例如，美國(guó)EB1-A“外國(guó)杰出人才”簽證②U.S. Citizenship and Immigration Services. Employment-Based Immigratin: First Preference EB-1, https://www.uscis.gov/working-in-the-united-states/permanent-workers/employment-based-immigration-first-preference-eb-1, 2023年9月11日訪問(wèn)。、英國(guó)的“全球人才簽證③陳麗君：《如何迎接新一輪全球人才競(jìng)爭(zhēng)》，《光明日?qǐng)?bào)》 2021年02月21日07版。、澳大利亞的“杰出人才項(xiàng)目”④Department of Home Affairs. Global Talent Program, https://immi.homeaffairs.gov.au/visas/working-in-australia/visas-forinnovation/global-talent-independent-program/eligibility, 2023年9月11日訪問(wèn)。等只要求申請(qǐng)人證明其在職業(yè)領(lǐng)域具備杰出成就，無(wú)需雇主單位的工作邀請(qǐng)，可獨(dú)立提出申請(qǐng)。這些發(fā)達(dá)國(guó)家的獨(dú)立技術(shù)移民制度可以為我國(guó)所借鑒吸收，對(duì)于外國(guó)高端人才的工作許可應(yīng)當(dāng)采取獨(dú)立申請(qǐng)制度，即外國(guó)人只要能夠證明符合外國(guó)高端人才（A類）標(biāo)準(zhǔn)，可獨(dú)立提出外國(guó)人工作許可申請(qǐng)，無(wú)需國(guó)內(nèi)用人單位的工作邀請(qǐng)。

外國(guó)高端人才應(yīng)實(shí)施以獨(dú)立申請(qǐng)為核心的工作許可制度，同時(shí)應(yīng)簡(jiǎn)化審批流程和事項(xiàng)。一方面，建立外國(guó)高端人才工作許可一站式審批服務(wù)機(jī)制，最大限度地為外國(guó)高端人才入境就業(yè)提供便利。獨(dú)立申請(qǐng)制度下的外國(guó)高端人才身處國(guó)外，無(wú)法在入境前通過(guò)境內(nèi)用人單位辦理《外國(guó)高端人才確認(rèn)函》《外國(guó)人工作許可通知》。因此，建議取消《外國(guó)高端人才確認(rèn)函》《外國(guó)人工作許可通知》，建立外國(guó)高端人才工作許可一站式審批服務(wù)。具體來(lái)說(shuō)，外國(guó)高端人才可以向中國(guó)駐外使領(lǐng)館提供相關(guān)證明材料，直接申請(qǐng)外國(guó)人工作許可和并聯(lián)申請(qǐng)R字簽證，經(jīng)外國(guó)人工作管理部門認(rèn)定符合標(biāo)準(zhǔn)的直接發(fā)放《外國(guó)人工作許可證》，外交部門同步發(fā)放R字簽證。另一方面，簡(jiǎn)化后續(xù)審批事項(xiàng)，最大限度發(fā)揮和利用外國(guó)高端人才的知識(shí)技能?！毒蜆I(yè)管理規(guī)定》要求外國(guó)人工作許可綁定用人單位，嚴(yán)格限制外國(guó)人的工作單位、就業(yè)區(qū)域的變更，需要重新審批或者辦理變更申請(qǐng)。首先，獨(dú)立申請(qǐng)制度下的外國(guó)高端人才工作許可不應(yīng)綁定具體的工作單位。其次，我國(guó)對(duì)外國(guó)高端人才的短缺具有普遍性，外國(guó)高端人才在任何地方都表現(xiàn)為短缺狀態(tài)，限制外國(guó)高端人才在我國(guó)的就業(yè)區(qū)域的變更并無(wú)實(shí)際意義，反而阻礙了高端人才的合理正常流動(dòng)。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行法規(guī)定的外國(guó)人變更工作單位以及就業(yè)區(qū)域的限制性規(guī)定進(jìn)行修改，允許外國(guó)高端人才在工作許可證載明的期限內(nèi)自主變更工作單位以及就業(yè)區(qū)域。

2.實(shí)施以勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試為前置的外國(guó)一般人才工作許可

在當(dāng)前進(jìn)入我國(guó)就業(yè)的外國(guó)人數(shù)量日益增多的背景下，外國(guó)一般人才的入境管理應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)在人才資源配置的決定性作用。然而，現(xiàn)行外國(guó)人工作許可制度由主管部門基于行政管理的思維和方式來(lái)執(zhí)行，偏離市場(chǎng)需求導(dǎo)向，故對(duì)現(xiàn)行外國(guó)一般人才工作許可制度進(jìn)行改革勢(shì)在必行。正是在此背景下，海南自貿(mào)港率先提出在外國(guó)人工作許可領(lǐng)域引入負(fù)面清單管理模式。①《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》第46條規(guī)定：“海南自由貿(mào)易港實(shí)行更加開(kāi)放的人才和停居留政策，實(shí)行更加寬松的人員臨時(shí)出境入境政策、便利的工作簽證政策，對(duì)外國(guó)人工作許可實(shí)行負(fù)面清單管理，進(jìn)一步完善居留制度?！钡牵ぷ髟S可制度始終追求平衡保護(hù)國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)，對(duì)外國(guó)專業(yè)人才（B類）采取控制、對(duì)一般外國(guó)人員（C類）則采取限制態(tài)度，因此負(fù)面清單管理具有的極大開(kāi)放性是否兼容存在很大爭(zhēng)議。②肖竹：《海南自由貿(mào)易港海外引才的機(jī)制構(gòu)建與制度探索》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2021年第6期。此外在國(guó)際上也幾乎沒(méi)有外國(guó)人就業(yè)負(fù)面清單的先例，故《海南自由貿(mào)易港外國(guó)人工作許可負(fù)面清單管理辦法(試行)(征求意見(jiàn)稿)》自2021年公開(kāi)征求意見(jiàn)后仍未出臺(tái)。

目前，美國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭以及諸多歐盟國(guó)家等主要外國(guó)勞動(dòng)力資源移入國(guó)，在賦予一般外國(guó)技術(shù)移民入境就業(yè)資格之前進(jìn)行勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試。勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試的基本內(nèi)容是：雇主在招聘外國(guó)人時(shí)，需要向勞動(dòng)行政部門登記空缺崗位，并在全國(guó)或者所在城市的報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)以及使用當(dāng)?shù)卣Z(yǔ)言的其他刊物上刊登招聘廣告。招聘要求不得惡意排除本國(guó)勞動(dòng)者，擬雇用的條件也不得低于當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)基準(zhǔn)。如果在一定期限內(nèi)無(wú)法招聘到合適的本國(guó)勞動(dòng)者，那么雇主可就該空缺崗位招聘外國(guó)人。③Ruth Ellen Wasem, Immigration of Foreign Workers: Labor Market Tests and Protections, https://trac.syr.edu/immigration/library/P1772.pdf, 2023年8月27日訪問(wèn)。勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試的優(yōu)點(diǎn)在于，一方面可以確保雇主能夠真正了解本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的實(shí)時(shí)供給狀況；另一方面可以限制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，避免外國(guó)人工作許可的標(biāo)準(zhǔn)陷于行政化和主觀化。通過(guò)勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試，既可以接收從事短缺類型崗位的外國(guó)人，滿足本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求，還可以減少本國(guó)勞動(dòng)者被取代或其工資被壓低的風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)本國(guó)勞動(dòng)者。④梁玉成、殷佳：《主動(dòng)調(diào)整與被動(dòng)適應(yīng)：對(duì)中國(guó)技術(shù)移民政策的研究》，《學(xué)術(shù)月刊》2021年第8期。事實(shí)上，我國(guó)已經(jīng)在相關(guān)法律政策文件（如《關(guān)于全面實(shí)施外國(guó)人來(lái)華工作許可制度的通知》）中確立了勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試基本原則，但遲遲未建立具體的實(shí)施機(jī)制。⑤劉國(guó)福：《外國(guó)留學(xué)生就業(yè)政策論要》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2020年版，第97頁(yè)。因此，相較于過(guò)于包容開(kāi)放的“負(fù)面清單”管理，我國(guó)應(yīng)在《外國(guó)人來(lái)華工作許可服務(wù)指南（暫行）》等實(shí)施文件中明確建立針對(duì)外國(guó)一般人才的勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試機(jī)制，要求用人單位采取積極行動(dòng)證明其擬招聘的外國(guó)人可以滿足我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求，且不會(huì)對(duì)我國(guó)勞動(dòng)者帶來(lái)不利影響，以此作為相關(guān)行政部門批準(zhǔn)外國(guó)人工作許可的前置程序。

然而，在具體開(kāi)展勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試工作時(shí)，還需要與我國(guó)的實(shí)際情況相結(jié)合。第一，測(cè)試效力的一次性。我國(guó)出入境管理法不僅限制不具有就業(yè)資格的外國(guó)人就業(yè)活動(dòng)，也限制外國(guó)人在就業(yè)資格許可范圍外的就業(yè)活動(dòng)，所以除了首次來(lái)華就業(yè)時(shí)需要進(jìn)行勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試之外，在之后的任何一次工作種類變更、特定范圍外工作地點(diǎn)變動(dòng)以及用人單位變更，也都需要進(jìn)行勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試。第二，創(chuàng)設(shè)豁免規(guī)則。勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試需要用人單位投入金錢和時(shí)間成本來(lái)積極證明空缺崗位是否屬于短缺型，所以從節(jié)約成本和提高效率的角度出發(fā)，勞動(dòng)行政部門應(yīng)根據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)長(zhǎng)期緊缺崗位的實(shí)際情況和國(guó)家利益的需要，設(shè)置豁免清單并定期調(diào)整，用人單位對(duì)于從事清單上所列工作的外國(guó)人可免于勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試而直接雇用,因?yàn)殚L(zhǎng)期緊缺性崗位引進(jìn)外國(guó)人不會(huì)對(duì)我國(guó)勞動(dòng)者的就業(yè)機(jī)會(huì)和勞動(dòng)條件造成威脅。第三，加強(qiáng)用人單位勞動(dòng)用工合規(guī)審查。為了維護(hù)我國(guó)內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)的雇傭安定性，要防范用人單位為了使用外國(guó)廉價(jià)勞動(dòng)力，而故意減少本國(guó)勞動(dòng)者用工數(shù)量或降低勞動(dòng)條件等行為。因此，用人單位為擬招聘的外國(guó)人申請(qǐng)辦理工作許可時(shí)，除了要滿足預(yù)先招聘本國(guó)勞動(dòng)者、設(shè)定正常標(biāo)準(zhǔn)以上的勞動(dòng)條件之外，還需要相關(guān)行政部門對(duì)該用人單位的勞動(dòng)用工情況進(jìn)行審查。例如，用人單位在擬招聘外國(guó)人之前的一定期間內(nèi)，是否存在違法辭退我國(guó)勞動(dòng)者，或者不合理地降低本單位相關(guān)崗位的勞動(dòng)條件。如果存在這些勞動(dòng)用工不合規(guī)情況，則應(yīng)當(dāng)拒絕批準(zhǔn)該用人單位的外國(guó)人工作許可申請(qǐng)。

3.制定寬嚴(yán)適當(dāng)?shù)姆欠ü陀猛鈬?guó)人的法律責(zé)任

《出境入境管理法》對(duì)用人單位非法雇用外國(guó)人的制裁，存在著制裁范圍過(guò)寬但制裁力度較輕的失衡問(wèn)題。對(duì)此，可從增設(shè)免責(zé)條款和強(qiáng)化制裁手段兩方面進(jìn)行完善。

首先，增設(shè)免責(zé)條款免除對(duì)無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)用人單位的制裁?，F(xiàn)行法規(guī)定的制裁范圍是所有雇用非法就業(yè)外國(guó)人的用人單位，而不論這些用人單位是否存在主觀過(guò)錯(cuò)。這種一刀切的制裁容易引發(fā)用人單位對(duì)整個(gè)外國(guó)勞動(dòng)者群體產(chǎn)生以國(guó)籍為由的就業(yè)歧視，不利于吸引優(yōu)秀外國(guó)勞動(dòng)者來(lái)華就業(yè)。因此，我國(guó)應(yīng)在《外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》或其實(shí)施細(xì)則中明確，對(duì)用人單位非法雇用外國(guó)人的制裁以主觀過(guò)錯(cuò)為要件。事實(shí)上，此舉在主要的外國(guó)勞動(dòng)力資源移入國(guó)早有規(guī)定。例如，美國(guó)1986年IRCA規(guī)定的制裁對(duì)象是，明知是非法就業(yè)外國(guó)人而雇用的雇主，以及意識(shí)到所雇用的員工為非法就業(yè)外國(guó)人但繼續(xù)雇用的雇主。①Title 8 U.S. Code § 1324a(a)(1)(A) .關(guān)于主觀過(guò)錯(cuò)的認(rèn)定，需要與我國(guó)的外國(guó)人就業(yè)管理體制相結(jié)合，具體情形應(yīng)為：對(duì)于不符合免辦工作許可的外國(guó)人，用人單位沒(méi)有為他們申請(qǐng)辦理外國(guó)人工作許可而直接雇用的，或者外國(guó)人工作許可到期未延期而繼續(xù)雇用的；對(duì)于聲稱符合免辦外國(guó)人工作許可的外國(guó)人，用人單位在雇用他們之前，應(yīng)當(dāng)對(duì)證明他們享有在華就業(yè)資格的證件履行合理審查義務(wù)而沒(méi)有履行的。

其次，可將制裁手段從行政處罰擴(kuò)大到刑事處罰，并建立分層適用體系。《出境入境管理法》對(duì)用人單位非法雇用外國(guó)人的可操作性制裁手段單一且力度較輕，無(wú)法對(duì)用人單位形成強(qiáng)有力的威懾，難以有效發(fā)揮排除非法就業(yè)外國(guó)人的功能。目前，很多外國(guó)勞動(dòng)力資源移入國(guó)將刑事處罰作為雇主非法雇用外國(guó)人的重要制裁手段。美國(guó)1986年IRCA就將罰金和有期徒刑作為雇主雇用非法就業(yè)外國(guó)人的制裁手段。②Stephanie E. Steele. Deterrence to Hiring Illegal Immigrant Workers: Will the New Employer Sanction Provisions Work.Georgia Journal of International and Comparative Law, 36(2), 2008, pp. 475-509.日本1989年通過(guò)修訂《出入境管理及難民認(rèn)定法》，增設(shè)了“不法就労助長(zhǎng)罪”。③[日]宮島喬:《一後発移民國(guó)における外國(guó)人労働者 : 人の受入れの「1990年レジーム」を問(wèn)う》，《社會(huì)志林》2020年第66巻。歐盟2009年《雇主制裁指令》也要求，各成員國(guó)應(yīng)通過(guò)刑事處罰來(lái)阻止雇主雇用非法就業(yè)外國(guó)人。④Directive 2009/52/EC of the European Parliament and of the Council of 18 June 2009, https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:168:0024:0032:EN:PDF, 2023年8月27日訪問(wèn)。雇主雇用非法就業(yè)外國(guó)人的目的在于減少用工成本，而刑事處罰可以最大程度增加雇主的違法成本。上述國(guó)家和地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒，我國(guó)也應(yīng)適時(shí)修改刑法將刑事處罰作為用人單位非法雇用外國(guó)人的制裁手段。另外，在具體實(shí)施制裁時(shí)，要遵循責(zé)罰相當(dāng)原則，合理適用行政處罰和刑事處罰。具體而言，對(duì)于用人單位少量雇用非法就業(yè)外國(guó)人的，可適用行政處罰；對(duì)于用人單位大量雇用或者多次雇用非法就業(yè)外國(guó)人的，根據(jù)具體情節(jié)，可適用罰金以及對(duì)主要責(zé)任人適用有期徒刑。

（二）“統(tǒng)合理念”視角下完善外國(guó)人來(lái)華就業(yè)的勞動(dòng)法律適用

“統(tǒng)合理念”要求將本國(guó)雇主與外國(guó)勞動(dòng)者之間的法律關(guān)系納入本國(guó)勞動(dòng)法的調(diào)整范圍，對(duì)不同身份的來(lái)華就業(yè)外國(guó)人提供針對(duì)性的勞動(dòng)保護(hù)。對(duì)合法入境就業(yè)外國(guó)人給予實(shí)質(zhì)平等的勞動(dòng)保護(hù)，進(jìn)一步保障“選擇理念”目標(biāo)的實(shí)施；對(duì)非法入境就業(yè)外國(guó)人給予基準(zhǔn)的勞動(dòng)保護(hù)，以根除用人單位非法雇用外國(guó)人的經(jīng)濟(jì)刺激。

1.給予合法就業(yè)外國(guó)人實(shí)質(zhì)平等的勞動(dòng)保護(hù)

勞動(dòng)保護(hù)關(guān)乎所有合法就業(yè)外國(guó)人的切身利益，所以立法應(yīng)該為他們提供充分的勞動(dòng)保護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)鼓勵(lì)他們?nèi)刖尘蜆I(yè)的國(guó)家人才政策。由于勞動(dòng)合同所適用的勞動(dòng)法在實(shí)體法上具有自身特色，這在某種程度上決定了涉外勞動(dòng)合同所應(yīng)適用的法律沖突規(guī)則亦有別于一般的民商事合同規(guī)則，即勞動(dòng)合同當(dāng)事人選擇準(zhǔn)據(jù)法的自由受到較大程度限制。例如，在日本，即便合法就業(yè)外國(guó)人與雇主選擇適用其他國(guó)家的勞動(dòng)法，合法就業(yè)外國(guó)人也依然受到日本勞動(dòng)法中絕對(duì)強(qiáng)行規(guī)定和特定強(qiáng)行規(guī)定的保護(hù)；當(dāng)雙方?jīng)]有協(xié)議選法時(shí)，他們之間的勞動(dòng)合同權(quán)利義務(wù)適用日本勞動(dòng)法。①土田道夫：《外國(guó)人労働者の就労と労働法の課題》，《立命館法學(xué)》2014年第5·6號(hào)。在英國(guó)，法院一般尊重涉外勞動(dòng)合同當(dāng)事人之間約定的勞動(dòng)法律適用條款，但如果該條款對(duì)雇員明顯不利，且選擇適用的法律與勞動(dòng)合同并無(wú)實(shí)際關(guān)聯(lián)的，則適用英國(guó)勞動(dòng)法。②Simon Deakin, Gillian S. Morris. Labour Law (6th edition). Oxford: Hart Publishing, 2012, pp.118-119.而我國(guó)勞動(dòng)法能否適用于合法就業(yè)外國(guó)人卻還一直存在爭(zhēng)議，這已經(jīng)造成相關(guān)裁判出現(xiàn)兩極分化的現(xiàn)象，其中拒絕適用的裁判與鼓勵(lì)從事短缺類型崗位的外國(guó)人來(lái)華就業(yè)的目標(biāo)背道而馳。因此，我國(guó)應(yīng)在勞動(dòng)立法中明確一個(gè)基本原則，我國(guó)勞動(dòng)法的適用范圍包括合法就業(yè)外國(guó)人。第一，我國(guó)勞動(dòng)法中涉及勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)的強(qiáng)制性規(guī)范應(yīng)直接適用。第二，合法就業(yè)外國(guó)人與用人單位沒(méi)有約定適用其他國(guó)家勞動(dòng)法的，適用我國(guó)勞動(dòng)法。第三，約定適用外國(guó)勞動(dòng)法但明顯不利于合法就業(yè)外國(guó)人的，從傾斜保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益原則和實(shí)質(zhì)正義的角度出發(fā)，也應(yīng)適用我國(guó)勞動(dòng)法。

考慮到我國(guó)勞動(dòng)法中有些制度設(shè)計(jì)是針對(duì)本國(guó)勞動(dòng)者，理應(yīng)允許勞動(dòng)法對(duì)合法就業(yè)外國(guó)人的合理差別規(guī)制，以作為勞動(dòng)法適用之例外情形。具體而言，以下四個(gè)勞動(dòng)法律制度可以對(duì)合法就業(yè)外國(guó)人免于適用或者變通適用。第一，免于適用無(wú)固定期限勞動(dòng)合同制度。無(wú)固定期限勞動(dòng)合同制度是為了解決我國(guó)勞動(dòng)合同短期化、勞動(dòng)關(guān)系不穩(wěn)定的突出矛盾。③楊志明：《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法實(shí)施條例解讀》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2008年版，第56頁(yè)。由于外國(guó)人在華合法就業(yè)本就限于一定期限內(nèi)，《就業(yè)管理規(guī)定》第17條規(guī)定，用人單位與被聘用的外國(guó)人之間的勞動(dòng)合同的期限最長(zhǎng)不得超過(guò)五年，可見(jiàn)立法并未賦予他們建立長(zhǎng)期勞動(dòng)關(guān)系的基礎(chǔ)，所以對(duì)他們免于適用并不違背立法意圖。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也有此類規(guī)定，其所謂的“勞動(dòng)基準(zhǔn)法”第9條規(guī)定，凡從事繼續(xù)性工作，站在保護(hù)勞工的立場(chǎng)，一定要締結(jié)不定期勞動(dòng)契約，但“就業(yè)服務(wù)法”第40條和“公民營(yíng)事業(yè)申請(qǐng)聘雇外籍或僑居外國(guó)人員辦法”第18條明確排除了不定期勞動(dòng)契約對(duì)外籍勞工的適用。第二，免于適用經(jīng)濟(jì)性裁員制度中的優(yōu)先留用規(guī)則。優(yōu)先留用規(guī)則的制定，一方面是為了保護(hù)長(zhǎng)期合同的勞動(dòng)者繼續(xù)受雇的預(yù)期，另一方面是為了防止家庭困難的失業(yè)者給社會(huì)造成沖擊。④全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室:《〈中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法〉解讀與案例》，人民出版社2013年版，第172頁(yè)。就外國(guó)勞動(dòng)者而言，即便他們的就業(yè)資格經(jīng)過(guò)數(shù)次延期之后，與用人單位之間已經(jīng)存在較長(zhǎng)期限的勞動(dòng)關(guān)系，但基于他們?cè)诔鋈刖彻芾矸ㄉ蠁未魏戏ň蜆I(yè)的短期性，也很難說(shuō)他們對(duì)繼續(xù)受雇抱有合理預(yù)期。另外，外國(guó)勞動(dòng)者家庭成員的生活保障應(yīng)由其國(guó)籍國(guó)社會(huì)保障體系負(fù)責(zé)，與我國(guó)無(wú)關(guān)，更不會(huì)對(duì)我國(guó)社會(huì)造成沖擊，所以對(duì)他們免于適用優(yōu)先留用規(guī)則也不違背立法意圖。第三，擴(kuò)張適用勞動(dòng)合同終止制度。我國(guó)《勞動(dòng)合同法》第44條不完全限定列舉了勞動(dòng)合同終止的情形，但相關(guān)法律法規(guī)均未對(duì)外國(guó)勞動(dòng)者進(jìn)行特殊考慮。實(shí)踐中，用人單位與外國(guó)人約定的勞動(dòng)合同期限長(zhǎng)于就業(yè)資格期限的情形比較普遍。如果出現(xiàn)勞動(dòng)合同期限未滿，但就業(yè)資格期限屆滿且延期申請(qǐng)未獲批準(zhǔn)的情況，那么用人單位繼續(xù)履行勞動(dòng)合同會(huì)構(gòu)成非法用工，終止勞動(dòng)合同則又于法無(wú)據(jù)，此時(shí)用人單位將會(huì)陷入兩難境地。因此，建議通過(guò)出臺(tái)司法解釋將“相關(guān)就業(yè)資格延期未獲批準(zhǔn)”擴(kuò)張解釋為合法就業(yè)外國(guó)人勞動(dòng)合同終止的情形之一。第四，限縮適用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度的建立，一是為了減輕失業(yè)者焦慮情緒和實(shí)際生活困難，二是為了引導(dǎo)用人單位與勞動(dòng)者建立穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系。①全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)社會(huì)法室:《新勞動(dòng)合同法適用指南與案例精析》，法律出版社2013年版，第107頁(yè)。勞動(dòng)法律法規(guī)未明確外國(guó)勞動(dòng)者的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償適用規(guī)則。外國(guó)勞動(dòng)者僅在一定期限內(nèi)享有合法就業(yè)的資格，在這個(gè)期限內(nèi)，勞動(dòng)法有必要保障他們勞動(dòng)關(guān)系的穩(wěn)定性，但期滿之后則無(wú)此必要。因此，建議通過(guò)出臺(tái)司法解釋限制經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)倪m用范圍，對(duì)于勞動(dòng)合同期限屆滿或者就業(yè)資格期限屆滿而終止勞動(dòng)合同的外國(guó)勞動(dòng)者，明確可以不支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

2.給予非法就業(yè)外國(guó)人基準(zhǔn)的勞動(dòng)保護(hù)

自然人與用人單位之間構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系是其適用勞動(dòng)法的前提。判斷非法就業(yè)外國(guó)人與用人單位之間是否構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系，應(yīng)從勞動(dòng)關(guān)系的判斷標(biāo)準(zhǔn)入手。根據(jù)原勞動(dòng)部的規(guī)定，符合法律法規(guī)規(guī)定資格的勞動(dòng)者向用人單位提供從屬性勞動(dòng)的，構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系?！吨腥A人民共和國(guó)工會(huì)法》第3條對(duì)勞動(dòng)者的定義是，以工資收入為主要生活來(lái)源的人。根據(jù)文理解釋，以工資收入為主要生活來(lái)源的非法就業(yè)外國(guó)人也可以被理解為我國(guó)法律上的勞動(dòng)者，他們?cè)谙蛴萌藛挝惶峁膶傩詣趧?dòng)時(shí)，與用人單位之間可以構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系。另外，勞動(dòng)合同是具有私法性質(zhì)的合同，根據(jù)私法合同理論，違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定的合同無(wú)效，但違反管理性強(qiáng)制性規(guī)定不一定導(dǎo)致合同無(wú)效。②牛安琪：《〈合同法〉第52條強(qiáng)制性規(guī)范反思——目的解釋與利益衡量雙重視角》，《法治研究》2019年第4期。外國(guó)人在華就業(yè)需要獲得外國(guó)人工作許可的規(guī)定，是一種管理性強(qiáng)制性規(guī)定。據(jù)此邏輯，雖然用人單位雇用非法就業(yè)外國(guó)人違反了外國(guó)人工作許可的規(guī)定，但并不因此影響雙方之間勞動(dòng)合同的有效性。

由于用人單位與非法就業(yè)外國(guó)人之間關(guān)系亦屬于勞動(dòng)關(guān)系，所以非法就業(yè)外國(guó)人也應(yīng)適用我國(guó)勞動(dòng)法。但考慮到非法就業(yè)外國(guó)人是出入境管理法上禁止入境就業(yè)的對(duì)象，所以在給予勞動(dòng)保護(hù)時(shí)，要做到不得與出入境管理法律政策相違背。對(duì)此，美國(guó)聯(lián)邦最高法院曾確立了“對(duì)于非法就業(yè)外國(guó)人的勞動(dòng)保護(hù)，不得違反美國(guó)聯(lián)邦移民法律政策”的判例法規(guī)則。③See Hoffman Plastic Compounds, Inc. v. NLRB, 535 U.S. 137(2002).美國(guó)下級(jí)法院在引用和解釋中經(jīng)過(guò)了多年的發(fā)展，基本形成了如下共識(shí)：對(duì)于非法就業(yè)外國(guó)人已經(jīng)提供的勞動(dòng)給予勞動(dòng)保護(hù)，不會(huì)構(gòu)成對(duì)美國(guó)聯(lián)邦移民法律政策的違反，雇主仍要按照法律規(guī)定向非法就業(yè)外國(guó)人給付未付工資和損害賠償?shù)?；④See Lucas v. Jerusalem Cafe, LLC, 721 F.3d 927(8th Cir. 2013); Colon v. Major Perry St. Corp., 987 F. Supp. 2d 451(S.D.N.Y.2013).對(duì)于非法就業(yè)外國(guó)人沒(méi)有提供的勞動(dòng)給予勞動(dòng)保護(hù)，則會(huì)構(gòu)成對(duì)美國(guó)聯(lián)邦移民法律政策的違反，故不支持非法就業(yè)外國(guó)人主張的關(guān)于復(fù)職、支付不當(dāng)解雇期間的工資等請(qǐng)求。⑤See Escobar v. Spartan Sec. Serv., 281 F. Supp. 2d 895(S.D. Tex. 2003); Renteria v. Italia Foods, Inc., 2003 U.S. Dist. LEXIS 14 698(N.D. Ill. 2003).與美國(guó)相似，日本勞動(dòng)法也適用于非法就業(yè)外國(guó)人，但為了防止非法就業(yè)狀態(tài)的繼續(xù)，僅對(duì)非法就業(yè)外國(guó)人已經(jīng)提供的勞動(dòng)給予勞動(dòng)保護(hù)。①[日]菅野和夫：《労働法（第十二版）》，弘文堂2019年版，第128-129頁(yè)。之所以會(huì)有這樣的立法設(shè)計(jì)，原因有兩個(gè)。第一，對(duì)非法就業(yè)外國(guó)人已經(jīng)提供的勞動(dòng)給予勞動(dòng)保護(hù)，雇主雇用非法就業(yè)外國(guó)人則需要承擔(dān)一般性的用工成本。出于理性經(jīng)濟(jì)人的考慮，雇主冒著被制裁的風(fēng)險(xiǎn)而雇用非法就業(yè)外國(guó)人的經(jīng)濟(jì)刺激會(huì)被削弱。當(dāng)國(guó)內(nèi)雇主雇用非法就業(yè)外國(guó)人的需求降低時(shí)，非法入境就業(yè)的外國(guó)人數(shù)量也會(huì)相應(yīng)減少。第二，對(duì)非法就業(yè)外國(guó)人沒(méi)有提供的勞動(dòng)不給予勞動(dòng)保護(hù)，與出入境管理法中禁止雇用非法就業(yè)外國(guó)人的規(guī)定相一致，可以避免產(chǎn)生允許非法入境就業(yè)的法律效果。因此，我國(guó)應(yīng)在相關(guān)勞動(dòng)立法中明確規(guī)定，對(duì)非法就業(yè)外國(guó)人的勞動(dòng)基準(zhǔn)保護(hù)以其已經(jīng)提供的勞動(dòng)為限。

五、 結(jié) 語(yǔ)

人才是科技創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略性資源，我國(guó)在當(dāng)前國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中面臨著嚴(yán)峻“卡脖子”技術(shù)困境，本質(zhì)上是因?yàn)楦叨思夹g(shù)人才資源不足。隨著我國(guó)社會(huì)的少子老齡化程度不斷加深，國(guó)家加大吸引外商投資力度的背景下，來(lái)華就業(yè)的外國(guó)人將會(huì)不斷增多。為此，我國(guó)應(yīng)以國(guó)家利益至上為宗旨，在出入境管理和勞動(dòng)保護(hù)領(lǐng)域有機(jī)協(xié)調(diào)地貫徹“選擇理念”和“統(tǒng)合理念”，完善外國(guó)人在華就業(yè)法律規(guī)制。在出入境管理法律規(guī)制上，開(kāi)放以獨(dú)立申請(qǐng)為核心外國(guó)高端人才工作許可，實(shí)行以勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試為前置的外國(guó)一般人才工作許可，并制定寬嚴(yán)適當(dāng)?shù)姆欠ü陀猛鈬?guó)人的法律責(zé)任。在勞動(dòng)法律規(guī)制上，一方面應(yīng)給予合法就業(yè)外國(guó)人實(shí)質(zhì)上的平等保護(hù)而非形式上的同等保護(hù)，另一方面要給予非法就業(yè)外國(guó)人基準(zhǔn)的勞動(dòng)保護(hù)。限于文章篇幅，本文只研究了涉及外國(guó)勞動(dòng)者出入境就業(yè)管理法與勞動(dòng)法協(xié)調(diào)過(guò)程中存在的基本問(wèn)題，而外國(guó)人的社會(huì)保險(xiǎn)、特殊行業(yè)管制以及在華生活社會(huì)融入等延展性政策仍有待進(jìn)一步研究。唯有良好的制度環(huán)境，我國(guó)才能贏得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)主動(dòng)的戰(zhàn)略資源，深入實(shí)施新時(shí)代人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，早日建成世界重要人才中心和創(chuàng)新高地。