吳方彥， 吳丹丹

（1.海南大學 a.公共管理學院； b.海南省公共治理研究中心，海南 ?？?570228； 2.中共?？谑忻捞m區(qū)委辦公室，海南 海口 571100）

一、問題提出與文獻回顧

黨的十九大以來，社會治理逐漸成為黨中央、國務院高度重視的政治議程。2017年黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”的目標，2019年黨的十九屆四中全會進一步闡述“社會治理是國家治理的重要方面。必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、建設更高水平的平安中國?！盵1]學者們普遍認為，從社會管理到社會治理、從“共建共治共享的社會治理格局”到“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，體現(xiàn)了近年來黨和國家在社會治理領域的重大理念飛躍，具有重要的理論意義和實踐意義。在我國社會治理實踐中，如何建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體？這已成為當前擺在我國政府和社會各界面前的重要現(xiàn)實議題。

近年來學界關于社會治理共同體的研究文獻陸續(xù)涌現(xiàn)，這些文獻主要圍繞著以下兩方面展開討論：其一是社會治理共同體的理論意涵研究。郁建興認為，社會治理共同體的提出傳遞出中國社會治理將邁向黨委、政府、社會、公眾共同治理的新局面[2]。張文顯認為，黨的十九大以來社會治理共同體等理論的提出彰顯出中國之治的鮮明特色和顯著優(yōu)勢，呈現(xiàn)出社會治理現(xiàn)代化的壯麗前景[3]。李友梅等認為，社會治理共同體理念的提出既是對現(xiàn)實社會變遷與民眾需求變化的回應，也是對社會轉型下政府、市場與社會關系結構變化的反映，是新時代我國社會建設的必然要求[4]。范逢春認為，社會治理共同體既是中國人民追求美好生活的基本場域，也必然成為彰顯“中國之治”制度優(yōu)越性的現(xiàn)實圖景[5]。張賢明等人認為，社會治理共同體提供了國家治理復雜工程中的簡約治理邏輯[6]。其二是社會治理共同體的建設路徑研究。馮仕政認為,建設社會治理共同體的關鍵是要抓住社會性與公共性、連結與團結的張力[7]。劉瓊蓮認為,加快和推進社會治理共同體建設的關鍵是不斷增強信任與培育韌性[8]。劉培功認為，推進社會治理共同體建設的關鍵在于能否有效搭建政府的跨部門協(xié)同機制[9]。鄭敬斌等認為，新時代建構社會治理共同體，要從理論與實踐、歷史與現(xiàn)實的四維向度入手[10]。朱碧波認為,社會治理共同體要實現(xiàn)由理念到現(xiàn)實的轉化，當前我國應不斷提升公民素養(yǎng)，打造積極公民，完善公民參與社會治理的信息共享制度、利益表達制度、基層自治制度，強化社會貢獻的正向激勵機制，傾斜性救濟邊緣性群體[11]。以上圍繞社會治理共同體的兩方面的學術探討，深化了我們關于社會治理共同體的理論認識，但仍然存在以下幾方面的不足：一是當前不少文獻主要側重于對社會治理共同體的理論意涵進行解讀，其政策宣傳意義大于學術研究意義。二是已有的關于社會治理共同體的建設路徑的研究文獻，多屬于從應然視角的規(guī)范理論探討，基于實證案例的研究相對較少。而且，關于建設社會治理共同體的重要路徑到底有哪些，目前仍然缺乏有解釋力的說法。

基于此，本文以我國南方N省H市M區(qū)2017年初肇始至今的參與式預算改革案例為基礎，從公共性與社會治理共同體建設的重要關系視角出發(fā)，著重探討當前我國建設社會治理共同體的現(xiàn)實路徑這一核心問題。依照學界的共識，參與式預算是指“一種創(chuàng)新的政策制定過程。是公民可以借助各種論壇、會議等平臺，確定資源分配、社會政策優(yōu)先性，以及監(jiān)督政府的公共支出等行為。”[12]參與式預算作為參與民主的一種形式，起源于20世紀90年代巴西的城市治理實踐，隨后在世界范圍內擴散開來。我國學界對參與式預算有不少研究，這些研究主要分為兩方面：一方面是引介西方參與式預算的理論發(fā)展和實踐模式[13]。另一方面是對我國參與式預算的早期試驗案例（如浙江溫嶺，云南鹽津等）進行跟蹤案例研究[14]?？偟膩碚f，已有這些文獻從參與式預算的程序視角出發(fā)，聚焦于探討參與式預算的實踐模式、操作方法或改進技術。本文對H市M區(qū)參與式預算改革案例的研究，在研究視角上與已有文獻不同：本文把H市M區(qū)參與式預算改革案例視為當前我國打造共建共治共享的社會治理格局，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體的一種實踐形式進行分析，關注的是改革對當前我國基層社會治理體系的影響問題。此外，H市M區(qū)的參與式預算改革，是在黨中央提出“創(chuàng)新社會治理體制、提高社會治理水平”的背景下肇始和推進的，也是H市M區(qū)積極貫徹落實黨的十九大“打造共建共治共享的社會治理格局”和黨的十九屆四中全會“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”等重要指示的改革試驗。筆者作為H市M區(qū)參與式預算改革的參與者，全程跟蹤改革的進程，因此取得了詳實的第一手文件資料。此外，筆者綜合采用觀察法、訪談法等方法，取得了大量關于改革的記錄和訪談資料。以上這些資料構成了本文研究的基礎。

二、研究視角：公共性的理論意涵及其重要性

公共性（Publicity）的觀念和理論在西方政治法律思想史上源遠流長，其誕生于古希臘城邦時代，原意指“與人民有關的”。柏拉圖的“共同的善”、亞里士多德“人是天生的政治動物”和“城邦是最高的善”等思想都是關于公共性的較早論述，對公共性理論的發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。西方當代關于公共性思想的最著名的論述則來自于阿倫特和哈貝馬斯，他們的公共性思想密切關注西方現(xiàn)代化過程中孕育誕生的公共領域：在阿倫特那里，公共性是公共領域的體現(xiàn)，而公共領域具有兩個方面重要特征：一是公開性，政治世界面向每一個普通人開放，且它是公開透明的；二是共同性，“所有人類活動都依賴于人們共同生活的事實。”[15]哈貝馬斯則基于對西方長期歷史變遷的考察，區(qū)分了公共性的幾種演變類型：城邦型公共性、君主專制統(tǒng)治的“體現(xiàn)型公共性”、近代歐洲“市民型公共性”。哈貝馬斯進而認為，“市民型公共性”是現(xiàn)代西方國家公共領域得以形成的關鍵：“他們聚集在其中，共同討論他們所關注的公共事務，形成某種接近于公眾輿論的一致意見，并組織起來共同對抗武斷的、壓迫性的國家與公共權力形式，從而維護總體利益與公共福祉?！盵16]

阿倫特和哈貝馬斯關于公共性和公共領域的理論在當代產(chǎn)生了重要影響，然而在把他們的理論運用到中國情境的分析時，我國學者也認識到，由于歷史社會發(fā)展、政治體制、文化傳統(tǒng)等諸多方面存在的重大差異，中國語境下的公共性發(fā)育和西方國家存在諸多不同。因此，我國學者也極力主張在中國語境下重新界定公共性的內涵。例如，李明伍指出：某一文化圈里的公共性即為有關該圈里成員所能共同（其極限為平等）享受某種利益，因而共同承擔相應義務的制度的性質。公共性由成員規(guī)范、享受利益=承擔義務的契機和成員的價值判斷三者共同構成[17]。李友梅等人認為，作為目的和價值取向的“公共性”指涉的是特定空間范圍內的人們的共同利益和價值；從參與者角度來看，“公共性”指涉的是人們從私人領域中走出來，就共同關注的問題開展討論和行動，在公開討論和行動中實現(xiàn)自己從私人向公眾的轉化[18]。我國學界還有一些相似的論述，在此不贅述?？偨Y以上分析，我們可以從兩個方面來界定公共性的理論意涵：其一、公共性意味著公共精神，這種精神引領人們積極關心公共生活和公共事務，為公共利益奉獻力量、承擔責任；其二、公共性意味著理性的集體行動，人們積極通過平等參與、協(xié)商對話、尋求合作等方式來解決社會公共問題，實現(xiàn)公共利益。

與公共性概念一樣，“共同體”的概念在中西思想史上也有很多的論述，德國社會思想家滕尼斯在其名著《共同體與社會》中認為共同體是“具有共同價值和融洽情感的結合體，是一個有機的生命。”[19]滕尼斯對共同體的界定很大程度上影響了當今我們對社區(qū)共同體的認識?！吧鐣卫砉餐w”作為近年來我國政府和學界廣泛應用的概念，一般指的是：我國各級黨政機關、各類社會組織和經(jīng)濟組織以及普通民眾為了尋求公共議題的解決和公共利益的實現(xiàn)，在廣泛參與、平等協(xié)商、團結互助的原則上，形成的具有共同價值目標和相互關聯(lián)的穩(wěn)定的群體。公共性對于社會治理共同體建設具有重要的作用：托克維爾在其名著《論美國的民主》中曾指出：美國人的道德和精神風貌對美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治生活發(fā)揮了重要的作用[20]。普特南在其研究美國社區(qū)衰落的著作《獨自打保齡球》中認為，公共精神是促使公民積極關心和參與公共生活的重要因素[21]。而在當代中國的社會治理實踐過程中，李友梅等人曾指出：“公共性”是促成當代“社會團結”的重要機制，對于抵制市場經(jīng)濟背景下個體工具主義的快速擴張有著實質性意義；是使個體得以超越狹隘的自我而關注公共生活的立基所在；還是形塑現(xiàn)代國家與民眾間良性相依、互為監(jiān)督新格局的重要條件[18]。馮仕政認為，社會治理的核心內容是調整社會性與公共性的張力，中心任務則是努力實現(xiàn)社會連結與社會團結的互動共生和良性循環(huán)，以期構建一個兼有秩序與活力的有機社會[7]。楊仁忠指出：社會治理共同體的公共性是社會治理主體在治理實踐中表現(xiàn)出來的社會屬性和品質，它既是社會治理共同體的核心內涵又是其發(fā)展的動力[22]。劉玲認為，共享發(fā)展是遠古公共精神的現(xiàn)代表達，與公平正義形成統(tǒng)一治理格局[23]?？v觀以上學者的論述，我們可以從兩方面分析公共性與社會治理共同體的重要關系：第一、公共性是社會治理共同體得以形成的基礎。社會治理共同體由黨組織、政府、企業(yè)、社會組織、社會公眾等多元主體共同構成，這些不同的主體在組成結構、根本宗旨、利益追求乃至行動方式等方面差異巨大，在社會公共事務的處理中，公共性使得它們形成基本的團結，為社會治理共同體的形成奠定基礎。第二、公共性更是社會治理共同體得以鞏固和發(fā)展的關鍵。良好的公共性使得社會治理走向公開公正，政府、企業(yè)、社會組織、普通公眾等主體之間能夠形成高效的團結和協(xié)作，從而形成有效的社會治理，取得良好的社會治理效能，促成既有秩序又充滿活力的社會生活。由此可見，當前我國建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，公共性的充足與否、發(fā)育好壞在其中扮演著關鍵的角色。

如圖1所展示，本文從公共精神和集體行動兩方面對公共性的強與弱進行測量，當某一社區(qū)居民的公共精神和集體行動都處于較高水平狀態(tài)時，便意味著該社區(qū)具有較強的公共性，其具體表現(xiàn)是：居民熱心于公共事務和公共利益，積極與各方主體展開協(xié)商和合作，為公共議題的有效解決而承擔責任、奉獻力量。公共性較弱的社區(qū)則與之相反。黨中央、國務院提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”，“建設人人有責、人人盡責、人人共享的社會治理共同體”的治理目標和治理愿景，本身就蘊含了對較強社區(qū)公共性的強烈訴求。

圖1 公共性的測量

三、案例呈現(xiàn)：H市M區(qū)參與式預算改革過程

（一）案例背景

M區(qū)位于我國南方N省H市東北部，總面積581平方公里，行政區(qū)域范圍管轄4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、9個街道、53個建制村和56個社區(qū)，常住人口約為85.3萬人。2014年N省重點民生項目“康樂花園”（項目的核心是建設3家職業(yè)病防治醫(yī)院）初選址于M區(qū)J鎮(zhèn)，選址過程中沒有公開征求群眾意見。2014年11月18日，項目選址地附近出現(xiàn)大量群眾聚集，集體抗議項目施工進程，隨后與現(xiàn)場的行政執(zhí)法隊產(chǎn)生激烈沖突，引發(fā)了暴力性群體性事件。事件造成1名公安民警、5名行政執(zhí)法人員和2名群眾不同程度受傷、10余輛行政執(zhí)法車輛被掀翻損壞的嚴重后果。“J鎮(zhèn)事件”是近年來N省發(fā)生的較大暴力性群體性事件，暴露出M區(qū)長期以來在基層治理、群眾工作和政權建設等方面存在諸多短板。2016年，M區(qū)進行社區(qū)兩委換屆選舉，工作中又暴露出民生欠賬較多和干群關系緊張等突出問題。在以上復雜的政治社會背景下，2016年底M區(qū)委區(qū)政府決定積極響應黨和國家關于推動我國社會治理創(chuàng)新的重要指示，醞釀在轄區(qū)內開展以參與式預算為核心的基層治理改革，以解決經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的“痛點”“難點”“堵點”問題，推動社會治理重心向基層下移，建設共建共治共享的社會治理格局。

（二）案例概述

從2017年年初至今，H市M區(qū)緊密結合政府的重要行動，陸續(xù)以“雙創(chuàng)微實事”“社區(qū)更新微實事”和“新時代文明實踐微實事”為主題，以參與式預算改革為抓手，先后選取轄區(qū)內的4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和9個街道作為改革試點單位，動員試點鎮(zhèn)街15周歲以上居（村）民進行項目提議、民主協(xié)商、全民投票來決定政府財政預算基金的使用：2017—2018年，M區(qū)從31 767條居民提議中，由居民民主協(xié)商和投票，確定實施了268個居民關注度高、受益面廣、急需落地的公共服務項目，精準解決了居民最關心的難點痛點問題。2019年，M區(qū)將參與式預算改革與新時代文明實踐中心試點工作結合，將該項工作首次延伸至農村地區(qū)，8個試點鎮(zhèn)（街）24個居委會（村委會）參與投票的居（村）民共36 085人，從641個候選項目中，確定實施項目275個。2020年，M區(qū)將參與式預算改革輻射到全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，共有39 116名15周歲以上的村（居）民參與投票，推選出128個項目。

M區(qū)的參與式預算改革整個過程共分為10個環(huán)節(jié)：項目啟動、項目提議、項目配額、項目認捐、項目助推、項目投票、項目公示、集中回復、項目實施、項目評價，其中項目啟動、項目提議、項目篩選和項目投票是重點環(huán)節(jié)。

項目啟動 在項目啟動環(huán)節(jié)，M區(qū)委、區(qū)政府正式宣布啟動該年度的參與式預算改革項目。首先，M區(qū)委、區(qū)政府成立社區(qū)參與式預算改革試點工作領導小組，區(qū)長任組長，區(qū)委常委、副區(qū)長任副組長，強化改革試點工作的領導。其次，聘請專家學者擔任項目顧問。再次，謀劃實施方案，區(qū)委書記、區(qū)長分別主持召開區(qū)委常委會會議和區(qū)政府常務會，研究審議微實事實施方案。最后，開展培訓和督導，區(qū)委常委、常務副區(qū)長多次主持召開微實事項目動員會暨培訓會，深入基層督導微實事項目落地。

項目提議 在項目提議環(huán)節(jié)，居民們可以自由地提出自己心目中的應建項目，提交給社區(qū)居委會。為了激發(fā)廣大居民的參與積極性，M區(qū)街居干部充分利用多種手段進行宣傳動員：一是綜合利用各類媒介進行廣泛宣傳，如發(fā)放宣傳單、粘貼大型宣傳海報、展出展板、懸掛橫幅、刊登報紙公告等。二是試點鎮(zhèn)街、村居召開座談會，現(xiàn)場動員群眾提議。三是試點鎮(zhèn)（街）村（居）干部、村（居）民小組長、網(wǎng)格員、志愿者1 000余人，入戶征集村（居）民提議。四是在便民服務中心、小區(qū)物業(yè)管理處和群眾活動密集的場所設置固定提議點和流動提議箱，安排專人引導，協(xié)助村（居）民提議。五是動員試點社區(qū)內八所中學年滿15周歲的學生和教職工近2萬人積極提議，引導師生積極關注改革進程，關注社會發(fā)展。六是發(fā)揮黨代表、人大代表和政協(xié)委員聯(lián)系群眾的優(yōu)勢幫助村（居）民提議。七是開發(fā)并更新升級微實事微信公眾號，方便村（居）民線上提議。

項目篩選 在項目篩選環(huán)節(jié)，村（居）委會要把群眾提議產(chǎn)生的項目篩選出來，并分為村（居）層面項目和街道層面項目。首先是試點村（居）將項目提議分類、整合、匯總上報至鎮(zhèn)（街），鎮(zhèn)（街）根據(jù)標準剔除不符合要求的項目，確保項目符合政策規(guī)定和具有可操作性。其次是召開村民小組、社區(qū)層面項目推選大會，邀請群眾以圓桌小組討論的形式對項目細節(jié)進行完善，并以民主協(xié)商、舉手表決或投票方式推介項目，確定項目印在投票選票上的序位。三是召開村委會、街道層面項目推選大會，群眾通過民主協(xié)商、舉手表決或投票方式，將村（居）層面項目中涉及面廣、群眾關注度高、資金較大的項目推選為村委會、街道層面項目。

項目投票 在項目投票環(huán)節(jié)，居民以自由投票的形式?jīng)Q定最終的擬建設項目。為了有效動員廣大市民積極參與項目的投票過程，M區(qū)委區(qū)政府采取了兩項措施：其一、舉辦微實事投票日啟動儀式，從2017年到2020年的試點工作中，每年度都在不同地點舉行隆重的投票日啟動儀式，吸引社會各界人士的關注。其二、利用H市日報等新聞媒體及微實事微信公眾號發(fā)布投票公告，告知群眾投票時間、地點及投票人資格，印發(fā)投票宣傳海報、選票，制作易拉寶、推介展板，懸掛宣傳橫幅。此外，M區(qū)繼續(xù)綜合運用項目提議中的各種有效手段進行廣泛宣傳動員。

四、建設社會治理共同體：H市M區(qū)參與式預算改革的創(chuàng)新實踐

H市M區(qū)2017年肇始至今的參與式預算改革是在響應黨中央“創(chuàng)新社會治理體制、提升社會治理水平”的重要改革方向，以及回應地方社會治理突出問題的背景下展開的，并在十九大以來黨中央“打造共建共治共享的社會治理格局”“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的重要指示下繼續(xù)深入推進，其改革的核心創(chuàng)新措施包括：動員試點鎮(zhèn)街15歲以上居（村）民全民提議、實質參與、圓桌協(xié)商和全民投票，決定政府財政預算使用去向。

（一）M區(qū)參與式預算改革的創(chuàng)新實踐

1.全民參與：參與的廣泛性

M區(qū)的參與式預算改革最突出的特征就是全民性參與，其參與的廣泛性在國內相關改革中處于領先地位，主要體現(xiàn)為：第一、在年齡方面，M區(qū)的參與式預算方案中規(guī)定，年滿15周歲以上的居民均可參與到整個試點工作中來，參與的范圍大大增加，初高中年滿15周歲的中學生也可以參加到項目的提議和投票中，試圖以此來吸納青少年的力量，培育其參與公共事務的積極性。第二、在戶籍方面，M區(qū)的改革不設立戶籍方面的限制，只要在試點社區(qū)居住、就學或者工作的居民都可以參與到整個改革過程當中，把流動人口群體、候鳥群體等都包含進來。第三、在個人信息方面，M區(qū)的改革中，在參與的環(huán)節(jié)都不要求居民提供復雜的材料，投票階段只需要居民填寫年齡和性別以便于統(tǒng)計，提議階段增加姓名、家庭住址和聯(lián)系方式等信息，以便后續(xù)的保持溝通聯(lián)系，這些舉措極大地簡化了參與的流程。第四、在投票區(qū)域方面，M區(qū)的改革中，允許居民在其居住、工作或就學的區(qū)域中選擇多區(qū)域的提議和投票，使得居民的參與變得更加的便捷。

2.實質參與：參與的有效性

相比國內其他地區(qū)的參與式預算改革，M區(qū)的試點工作對居民參與有效性做了最大保障，政府充分尊重居民的意見和表決結果，居民的投票表決對項目的選擇發(fā)生實質性的影響。其具體體現(xiàn)為：第一、在項目征集過程中，政府不提供指導清單，完全由居民根據(jù)其偏好和需求自由提出建設項目。第二、在項目確定方面，完全由社區(qū)居民投票決定哪些項目最終付諸實施。第三、整個過程中政府和居民之間進行充分的溝通互動。M區(qū)參與式預算過程中，遵循“兩上、兩下”的互動程序：首先是民意上達過程，征集項目提議最終要匯總到社區(qū)居委會和街道辦事處進行整合和篩選；其次是民意下達過程，社區(qū)居委會和街道辦把初步篩選的項目提議還給社區(qū)，由社區(qū)居民開會對項目提議進行充分討論。再次是民意再次上達過程，社區(qū)居民開會討論決定并進行細化排序的項目提議，交回街道辦事處，街道辦事處再次進行篩選方案，并對每個方案做好預算配額。最后是民意再次下達，經(jīng)由街道辦做好預算配額的項目提議交回社區(qū)居委會，社區(qū)居民再次開會對項目提議進行投票決定。以上參與過程中的“兩上、兩下”的互動程序使得政府和居民之間達成充分而有效的溝通，也使得居民的參與表決具有實質性的影響力。

3.圓桌協(xié)商：參與的平等性

M區(qū)參與式改革中，在社區(qū)項目篩選過程采取嚴格的協(xié)商民主式運作，充分保證了每位居民參與的平等性（見圖2）。社區(qū)項目篩選過程中的協(xié)商民主既為居民提供了平等的協(xié)商平臺，也通過協(xié)商民主的具體程序保證平等協(xié)商在居民參與中的重要作用，其核心程序包含三個方面：首先是采取圓桌小組討論。社區(qū)根據(jù)項目的劃分把自愿來參會的居民分為不同的小組，每個小組在組長的主持下采取圓桌形式開展集體討論，討論中每位小組成員均可自由發(fā)表意見、與大家進行充分協(xié)商。其次是每個圓桌小組都配備一名以上的技術顧問，技術顧問的主要作用在于為居民答疑解惑，尤其是解釋那些技術性壁壘較高的問題，從而輔助居民開展有效的討論和表決。例如在討論“電子監(jiān)控”項目過程中，技術顧問負責為社區(qū)居民解釋電子監(jiān)控如何運作、運作的成本、運作的效果等等，使得居民掌握相關的專業(yè)知識。

圖2 社區(qū)項目篩選大會流程圖

最后是項目推介。為了鼓勵居民的積極性，以及培育其政治素質，在以上圓桌討論結束后，每圓桌小組要推選一名居民代表發(fā)言，向其他小組介紹本小組討論推選出的三個項目，闡述其推選的具體理由，積極爭取大家在投票環(huán)節(jié)為本小組項目投票。

4.雙層參與：參與的深入性

所謂的“雙層參與”，是指M區(qū)的參與式預算改革同時在社區(qū)層面和街道層面展開，整個過程中專門區(qū)分社區(qū)層面的項目預算基金和街道層面的項目預算基金，兩個層面的項目預算基金同時開展。雙層參與的運作，使得M區(qū)的參與式預算具有一定的深入性：居民有制度化的渠道參與基層政府的公共政策過程，真正發(fā)揮其政治意義；居民的參與范圍擴大到街道層面，為更大更深入的改革奠定基礎。

（二）M區(qū)參與式預算改革的成效

M區(qū)的參與式預算改革其全民參與的措施實現(xiàn)了參與的廣泛性、實質參與實現(xiàn)了參與的有效性、圓桌協(xié)商實現(xiàn)了參與的平等性、雙層參與實現(xiàn)了參與的深入性。從2017年至今，M區(qū)的參與式預算改革共投入資金4 660萬元，確定實施了671個項目，其中工程建設類項目328個，設備采購類項目155個，服務采購類項目188個。這些項目基本圍繞著改善群眾居住條件、方便市民出行、加強生態(tài)環(huán)境保護、營造安全宜居環(huán)境、豐富居民文化生活、滿足基本公共服務需求等方面進行建設，受益群眾多達35.6萬人。M區(qū)的參與式預算改革，贏得了社會各界的廣泛贊譽。2019年12月，M區(qū)參與式預算改革獲評為N省第六批制度創(chuàng)新社會治理類典型案例。

1.滿足社區(qū)居民最迫切的生活需求

當前我國社區(qū)治理中普遍出現(xiàn)政府建設項目和居民迫切需求之間存在較大差距的困境：政府投入大量資金建設的項目卻沒有受到居民的歡迎，M區(qū)長期以來也面臨這樣的困境，其高投入、低效能的結局讓基層政府頗為頭疼。M區(qū)的參與式預算改革通過開放預算過程，讓居民全面、深入地參與到基層治理過程之中，使得基層政府能夠準確識別和高效回應居民的迫切需求，政府和民眾之間形成良好的互動關系。例如，在X小學校門口的空地改建項目中，地方政府原先在這片空地上只是進行簡單的綠化和硬化，M區(qū)參與式預算改革實施后，居民提議將X小學校門口的空地改建為一個小型的市民公園，該項目順利獲得通過和執(zhí)行，改建后的市民公園為接送孩子上學的家長們休憩提供了極大便利，獲得了周邊居民的高度贊揚。訪談中一位居民談到：“X小學學校門口空地改建為市民公園，政府真的是為廣大市民做了一件大好事，原來我們來學校接送小孩，連停車、歇腳的地方都沒有，風吹日曬，很不容易，這個項目的建成解決了這個問題。我們原來不知道去哪里反映這些問題，這個微實事（指M區(qū)的參與式預算改革）改革挺有效果?！保ㄉ鐓^(qū)居民W訪談，2019.10.16）

2.增強地方政府的公信力

M區(qū)的改革改變以往“政府定實事政府做”的方式，向“百姓定實事政府做”的方式轉變，通過為民辦實事的方式，邀請居民參與并進行決策，居民的合理訴求可以得到快速落實，使得居民相信政府傾聽民意、為民服務的誠意，改變地方政府以往效率低下、“自說自話”的形象，有效增強地方政府公信力。一位老年人在訪談中說：“這次的投票有很多對我們社區(qū)的老年朋友有益的意見，有好多文體方面的項目，像我們老年大學里面有打臺球、打乒乓球等運動方式，我也希望增加一些社區(qū)的音響設備，我們的老年人模特隊也很需要，我作為候鳥老人覺得很開心、很幸福，政府這么關心我們，我們相信政府一定做得越來越好?！保ㄉ鐓^(qū)居民H女士訪談，2019.11.05）

3.激發(fā)基層協(xié)商民主的活力

M區(qū)的改革通過多方渠道讓居民參與到社區(qū)治理的過程中，引導社區(qū)居民進行自治，讓居民有更多的民主協(xié)商的參與式體驗，增強了居民的民主意識、公共精神和責任意識，摒棄“事不關己、高高掛起”的消極精神，實現(xiàn)社區(qū)治理主體多元化，使社區(qū)治理的源動力和內聚力不斷增強，基層民主協(xié)商自治活力不斷得到激發(fā)。智庫負責人L認為：“政府原來在建設一些項目的時候會出現(xiàn)問題，政府誠心為人民辦實事，花錢修路了、修房子了、改造公園了，但是往往做完以后社會不一定買賬，有些民眾會覺得不需要，‘雙創(chuàng)微實事’改革以后，就變成社會需要什么讓社會自己來講。這是社區(qū)協(xié)商民主治理改革的創(chuàng)舉，目前在N省是第一次嘗試?！保ㄖ菐熵撠熑薒訪談，2017.12.10）

4.加強社區(qū)治理體系建設

十九大報告就打造“共建共治共享的社會治理格局”作出明確要求：推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動[24]。M區(qū)參與式預算改革正是對這一要求的具體實踐，政府、社區(qū)居民、專家學者、社會組織等共同介入到社會公共事務的治理過程中，探索總結城市精細化管理的具體路徑，通過實踐讓多方治理主體產(chǎn)生更加緊密的聯(lián)系，形成和諧高效的社區(qū)治理體系。四年來，M區(qū)的參與式預算改革動員居民積極參與社區(qū)事務，有效引導居民自治，精準促進城市更新，大幅提升基層社區(qū)治理和民生服務水平，實現(xiàn)“政府配菜”向“百姓點菜”、“為民作主”向“由民作主”、“單元供給”向“多元參與”的根本性轉變，初步形成“政府善治、社會共治、社區(qū)自治”的良好格局，得到了廣大居民的好評：“以前是‘政府定實事政府做’，現(xiàn)在通過居民的意見采集，政府通過評估可能性，如果想法恰當被采納實施我們盡量做好。像我們社區(qū)下水道的排水設施還是需要改進的，我們社區(qū)都很踴躍地發(fā)表意見，政府想不到或者是資金運用不到位的問題我們通過‘雙創(chuàng)微實事’把項目建設得更好，真正做到‘以人民為中心’?！保ㄉ鐓^(qū)干部B訪談，2017.12.10）

（三）M區(qū)參與式預算改革面臨的困境

M區(qū)的參與式預算改革取得了以上多方面顯著成效，然而，M區(qū)的改革發(fā)展至今也面臨若干困境：居民參與率偏低、缺乏社會組織的深入支持、互聯(lián)網(wǎng)+技術使用率較低、社區(qū)干部和居民監(jiān)督缺失等，這些困境制約了M區(qū)參與式預算改革的進一步深入推進。

1.居民參與率偏低

居民的廣泛和積極參與對于參與式預算改革的成功推進具有十分重要的作用，尤其是在項目提議和項目投票環(huán)節(jié)。在M區(qū)的參與式預算試點工作中，基層政府運用多種多樣的手段對社區(qū)居民進行了廣泛的宣傳和動員，然而，綜合四年來的參與情況，仍有大量的居民并沒有積極參與項目的提議和投票。

如表1顯示：從2017—2020年，項目提議率中，只有2019年達到51.6%，其他三年均偏低。而在項目投票階段，四年的投票率相差不大，投票率都未超過30%，投票人口尚未達到總人口的三分之一?？傮w來看，居民參與的積極性和主動性還較低，距離真正達到“全民參與”仍然有較大的差距。

表1 2017—2020年M區(qū)公民參與政府財政預算相關數(shù)據(jù)表

2.缺乏社會組織的深入支持

校友之家發(fā)展有限公司是M區(qū)改革的顧問咨詢單位，在試點改革籌備工作中，校友之家廣泛動員全國高校N省校友會，引導高校N省校友會積極參與M區(qū)的參與式預算改革工作，為試點工作獻計獻策。在2017年的改革工作中，高校校友會為試點工作中的圓桌會議提供技術顧問，技術顧問負責幫助居民解釋提議項目中的專業(yè)知識，提升居民對項目的專業(yè)性理解，啟發(fā)居民從公共性的視角去看待項目需求，增進居民對公共事務的理解，對后續(xù)的項目篩選和投票起到非常重要的作用。然而在2017年的試點工作結束之后，各高校校友會陸續(xù)退出相關工作，2018年度和2019年度的工作中，技術顧問角色主要由鎮(zhèn)街和社區(qū)工作人員擔任，其在項目的專業(yè)性分析能力方面下降很多。

3.互聯(lián)網(wǎng)+技術使用率較低

M區(qū)參與式預算試點工作的整個過程以現(xiàn)場參與為主，從項目提議到項目投票，主要依靠社區(qū)工作人員上門入戶宣傳、召開座談會、在人流密集場所設置項目提議點或項目投票點、設置流動投票箱等方式。居民提議項目需要填寫紙質項目提議征集表，對項目進行投票需要填寫紙質投票單，之后政府工作人員再通過人工收集、清點的方式進行下一步工作。以上這些環(huán)節(jié)需要投入大量人力物力，從長遠來看，這樣的工作模式難以持續(xù)。為了改變居民現(xiàn)場參與帶來的工作量增大的情況，2018年M區(qū)政府委托第三方公司設計開發(fā)了微信公眾號，發(fā)揮工作宣傳、項目提議等功能，希望能進一步拓寬公民參與渠道，實現(xiàn)各環(huán)節(jié)線上線下同步進行，緩解工作人員壓力，節(jié)約人力物力資源。但從實際使用情況來看，線上渠道的使用效果并不理想：首先是微信公眾號的關注人數(shù)較少，截至2019年9月，微信公眾號的粉絲數(shù)為2003人，這與當年試點鎮(zhèn)街轄區(qū)范圍內近13萬15周歲以上的人口總數(shù)差距甚遠；其次微信公眾號的項目征集功能使用率比較低，四年來通過線上征集到的項目提議僅為2 348條，僅占109 304條項目提議總數(shù)的2.15%（見表2）。

表2 2017—2020年M區(qū)參與政府參政預算線上線下項目提議率數(shù)據(jù)表

4.社區(qū)干部和居民對項目的執(zhí)行監(jiān)督缺失

社區(qū)干部和居民對項目的進展進行有效的監(jiān)督也是參與式預算的重要內容，但在M區(qū)的參與式預算改革實踐中，對于由社區(qū)居民投票產(chǎn)生的建設項目的執(zhí)行過程，作為項目提議人的社區(qū)卻很少直接進行監(jiān)督，因此社區(qū)無法第一時間了解和掌握項目施工進展。在經(jīng)過居民投票確定M區(qū)的實施項目后，接下來的項目實施階段主要由政府進行主導，居民的參與十分有限。此外，政府部門也沒有專門對居民預算執(zhí)行效果的滿意度進行系統(tǒng)調查，社區(qū)居民在預算執(zhí)行階段的參與權利沒有得到足夠重視。

五、激活公共性：建設社會治理共同體的重要路徑

綜觀H市M區(qū)的參與式預算改革的整個過程，我們看到：M區(qū)四年來的一系列改革措施動員居民積極參與社區(qū)事務，有效引導居民自治，精準促進城市更新，大幅提升M區(qū)社區(qū)治理和民生服務水平，實現(xiàn)“政府配菜”向“百姓點菜”、“為民做主”到“由民做主”、“單元供給”到“多元參與”的根本性轉變，初步形成了“政府善治+社會共治+社區(qū)自治”的良好格局。在取得諸多初步成效的同時，M區(qū)也面臨著居民參與率校低、缺乏社會組織深入支持、項目執(zhí)行監(jiān)督缺失等突出問題。在公共性理論視野看來，這些現(xiàn)象集中體現(xiàn)了M區(qū)社區(qū)公共性的不足（“弱公共性”）：其社區(qū)居民的公共精神和集體行動處于偏低水平，從而使得改革面臨困境。

（一）“弱公共性”的主要成因

公共性是社會治理共同體得以形成的基礎，更是社會治理共同體得以鞏固和發(fā)展的關鍵要素。然而公共性的發(fā)育是一個頗為復雜的問題，它既受到一個國家政治文化的影響，也受到宏觀制度的影響，更受到一系列中觀和微觀社會運行機制的制約。李友梅等學者曾從中國社會倫理的“差序格局”，國家、知識分子和民眾之間的價值沖突等因素來解釋我國公共性不足的成因[18]。我們在調研中發(fā)現(xiàn)，就M區(qū)案例來看，其“弱公共性”的具體成因主要有以下兩方面。

1.居委會的行政化運作

改革開放以來，我國在20世紀80年代末開始實行城鄉(xiāng)基層自治，城市社區(qū)居民委員會和農村社區(qū)村民委員會在法律上被定位為居（村）民自治組織，承擔了居民“自我管理”“自我服務”“自我監(jiān)督”等多方面的自治功能。然而近十幾年來，城市居委會普遍陷入了行政化運作的泥淖之中，對此已有不少的實證研究予以揭示，陳鵬概括其典型特征為“社區(qū)居委會職能行政化、成員公職化、工作方式機關化、運行機制行政化、權力行使集中化，乃至社區(qū)建設本身成為政府的‘政績工程’?！盵25]不僅如此，過度的行政化運作下居委會承擔了大量的瑣碎工作：“上面千條線、下面一根針”，治安、民政、黨建、計生、糾紛調解、疫情防控等多方面的工作層層下達使得居委會常常處于超負荷運行之中。M區(qū)的某社區(qū)居委會主任A對此談到：“社區(qū)的工作平時是很多很繁雜的，大大小小的事都要管，而且基層政府下派的任務往往時間比較急，要制作和填寫很多表格，平時應付各種檢查任務也不少。社區(qū)工作待遇低留不住年輕人，所以我們的人手不夠，加班加點地趕任務是常有的事……”（社區(qū)居委會主任A訪談，20170516）居委會的行政化運作使得居民自治淪為形式，長期以來社區(qū)居民缺乏有效的自治訓練和自治經(jīng)驗，因而社區(qū)公共性難以得到良好發(fā)育。

2.社區(qū)社會組織的缺乏

社區(qū)社會組織在社會治理實踐中，在彌補政府缺陷、化解矛盾糾紛、引導公民參與、培育社區(qū)公共性等方面發(fā)揮著重要的作用。吳結兵和沈臺鳳的研究表明：社會組織更大程度上促進了居民的主動投票行為，這反應出相比較于國家的政治動員，社會組織在對居民投票行為的影響中更多地發(fā)揮了增強政治意識的功能，居民投票行為也更大程度上體現(xiàn)了居民自身真實意愿的表達[26]。然而M區(qū)的社會組織發(fā)育比較晚、底子比較薄，H市的社會組織孵化中心的統(tǒng)計材料表明：“近年來H市社會組織發(fā)展成績可圈可點，廣大社會組織做了很多有益工作，但是對比先進發(fā)達地區(qū)，我市社會組織發(fā)展還不夠成熟……盡管H市社會組織有1 800多家，但大多數(shù)集中在民辦幼兒園、衛(wèi)生服務站、民辦中小學、培訓機構等社會服務機構，占比約為60%，區(qū)級更是接近70%。在其他領域，能夠解決各類社會矛盾，承擔政府職能轉移、開展各類專業(yè)服務的社會組織較少?！保℉市社會組織孵化中心工作人員L訪談，20201213）M區(qū)的參與式預算改革的整個過程中，自2018年之后一直缺乏社會組織的深度參與，因而居民參與沒有得到有效的引導和協(xié)助，進一步制約了社區(qū)公共性的生產(chǎn)。

（二）激活公共性的現(xiàn)實選擇

M區(qū)的試點工作在未來的推進中，應當致力于采取恰當?shù)姆绞絹砑せ钌鐓^(qū)公共性，為建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體奠定堅實的基礎。本文提出以下幾方面的應對策略：

第一、發(fā)揮黨建引領機制。近年來上海、浙江等地區(qū)涌現(xiàn)出不少黨建引領社會治理的先進案例，這些案例中地方政府以基層黨組織為依托，通過營造黨建公共空間、黨員發(fā)揮先鋒模范作用、黨員干部深入社區(qū)解決居民生活困難等方式，取得了黨建引領社會治理的良好成效。M區(qū)的參與式預算改革，在未來的工作推進中，應當借鑒黨建引領機制，把基層黨組織和廣大黨員干部調動起來，積極營造黨建公共空間、發(fā)揮黨員先鋒模范作用、黨員干部深入社區(qū)解決居民生活困難等，從而起到激活社區(qū)公共性的帶頭作用。

第二、積極培育有效參與社會治理的社區(qū)社會組織。2020年12月民政部專門發(fā)布了《培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項行動方案（2021—2023）的通知》，其中強調“從2021年起用3年時間，開展培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項行動，通過實施一批項目計劃和開展系列主題活動，進一步提升質量、優(yōu)化結構、健全制度，推動社區(qū)社會組織在建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體中更好發(fā)揮作用?！盵27]因此M區(qū)在未來的改革工作中，應當以此為契機積極培育本地的社區(qū)社會組織，在社會治理中充分發(fā)揮社區(qū)社會組織引導、協(xié)作的作用。

第三、簡化參與程序，引入信息技術。M區(qū)的參與式預算改革發(fā)展至今，其整個參與過程共有十個環(huán)節(jié)，參與過程過于繁雜，需要投入大量的人力物力和時間成本，這給基層干部帶來了大量的工作，造成了街道、社區(qū)干部疲于應付。不僅如此，繁雜的參與過程也使得大量的社區(qū)居民逐漸喪失興趣和熱情。在未來的工作中，M區(qū)應致力于簡化參與程序，并積極引入信息技術（如互聯(lián)網(wǎng)+、電子投票系統(tǒng)等），使得普通居民的參與更加便捷。

六、結 語

當前我國正處于城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展過程中，城市人口日趨膨脹和集中，與此相伴隨的是社會流動性越來越大，社會異質性越來越明顯，而各種潛在的公共安全問題始終是社會治理的巨大威脅（如2020年初爆發(fā)的新冠疫情）。在我國社會風險增加、社會治理處于重要轉型的關鍵時期，黨中央、國務院提出建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體的論述，為未來我國的社會治理發(fā)展描繪了理想藍圖。

本文從公共性理論視角出發(fā)，對H市M區(qū)四年多的參與式預算改革案例進行了深入分析，在綜合評估M區(qū)參與式預算改革取得的初步成效和存在的多方面困境的基礎上，指出公共性的發(fā)育對于打造共建共治共享的社會治理格局、建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體的重要性：公共性是社會治理共同體得以形成的基礎，更是社會治理共同體得以鞏固和發(fā)展的關鍵要素。因此，培育和激活公共性是建設社會治理共同體的重要方面，應當引起我們足夠重視。本文立足于H市M區(qū)的改革實踐，提出激活公共性的幾個具體策略：發(fā)揮黨建引領機制、積極培育社區(qū)社會組織、簡化參與程序和引入信息技術。當然，中國是一個超大規(guī)模型的國家，更是一個內部充滿多樣性、發(fā)展不平衡顯著的國家，全國各地的社會治理實踐千差萬別，因此本文以上論述難免具有一定局限性，期待更多的相關研究進行探討。