李 欣 然

(南開大學(xué)法學(xué)院,天津 津南區(qū) 300350)

1 優(yōu)化建筑業(yè)農(nóng)民工工傷保險制度的必要性

根據(jù)國家統(tǒng)計局《2021年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》,截至2021年,中國農(nóng)民工共2.925億人,男性占比64.1%,女性占比35.9%,平均年齡41.7歲,平均月工資4432元.其中從事制造業(yè)的農(nóng)民工人數(shù)最多,占總?cè)藬?shù)的27.1%.而在全部農(nóng)民工中,建筑工人占比19%,共5557.7萬人,人均月工資5141元,比平均工資高709元.①

建筑業(yè)農(nóng)民工不僅和其他行業(yè)的農(nóng)民工一樣,都存在文化程度低、年齡較大、素質(zhì)較差、家庭負(fù)擔(dān)重等問題,該行業(yè)還存在流動性高、工作環(huán)境危險、易發(fā)生工傷等特點.由于建筑企業(yè)層層分包的特殊性,農(nóng)民工更少與承包商簽訂勞動合同,享受的保障更低.因此,加快發(fā)展建筑行業(yè)農(nóng)民工工傷保險就顯得尤為重要.首先,對于農(nóng)民工個人和家庭而言,如果沒有工傷保險,發(fā)生事故后工人極可能選擇私了,雇主則會千方百計阻撓他們進行工傷認(rèn)定和評級,力求以最小的代價解決問題,導(dǎo)致工人的權(quán)益得不到保障,并因此可能導(dǎo)致其家庭發(fā)生因傷致貧、因傷返貧等一系列問題.為農(nóng)民工繳納工傷保險,既保護了勞動者的尊嚴(yán),也能夠為他們和家庭樹起一道安全屏障.

其次,對于建筑施工企業(yè)(下稱建工企業(yè))而言,發(fā)生事故后,企業(yè)將面臨經(jīng)濟損失和傷者家族的巨大壓力.通過工傷保險,可以將財務(wù)風(fēng)險合理轉(zhuǎn)嫁,對于企業(yè)是利大于弊的舉措.

最后,積極拓展農(nóng)民工工傷保險的覆蓋面,還有利于政府從源頭上化解矛盾,使全體勞動者都能享受到基本的安全保障,彰顯社會公平,能夠促進社會秩序穩(wěn)定和長久健康發(fā)展.對于個人、企業(yè)和社會,工傷保險都具有重要的價值,基于此,本文擬嘗試總結(jié)建筑行業(yè)農(nóng)民工工傷保險制度現(xiàn)狀和存在的問題,并對制度的完善和發(fā)展提出一定建議.

2 建筑行業(yè)農(nóng)民工工傷保險的發(fā)展歷程和制度特色

2.1 相關(guān)法律、法規(guī)和政策的發(fā)展歷程

2004年中國發(fā)布第一部《工傷保險條例》(下稱《條例》),并于2013年修訂實施.這是中國對于工傷保險最全面、具體的一部行政法規(guī).

2011年《中華人民共和國建筑法》將第四十八條修訂為:“建筑施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法為職工參加工傷保險繳納工傷保險費.鼓勵企業(yè)為從事危險作業(yè)的職工辦理意外傷害保險,支付保險費.”這是第一次從立法層面要求將建工企業(yè)所有員工納入到工傷保險的范疇,將工傷保險的地位置于商業(yè)保險之前.

2011年7月1日《中華人民共和國社會保險法》頒布實施,其中第四章共十一個條款對工傷保險的參保群體、繳費主體、參保費率、非工傷情形、基金與單位支付范圍、先行支付制度等事項進行了規(guī)定,進一步提升了工傷保險的法制化程度;隨后,《工傷保險條例》據(jù)此進行修訂.《社會保險法》頒布后,工傷保險覆蓋范圍擴大,保障水平進一步提升,其法律框架初步建立.

2013年底,《人民政協(xié)報》上一篇《傷不起的建筑工人》,揭露了建筑工人,尤其是農(nóng)民工在工傷維權(quán)過程中遭遇的各種困難,引起全國政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視.2014年全國政協(xié)就建筑工人工傷維權(quán)問題進行了專題調(diào)研,發(fā)現(xiàn)建筑農(nóng)民工中與承包商簽訂勞動合同的只有13.1%,參加工傷保險的只有不到四分之一.②工人沒有工傷保險,一旦發(fā)生工傷便只能私了,即使有工傷保險,也往往由于索賠程序繁瑣等原因?qū)е戮S權(quán)難.針對建筑工人工傷保險參保率低、勞動關(guān)系確認(rèn)難、工傷處理程序繁瑣等問題,2014年,人社部、住建部、安監(jiān)總局、全國總工會聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于進一步做好建筑業(yè)工傷保險工作的意見》(下稱《意見》).此文件對中國加快擴大建筑業(yè)農(nóng)民工工傷保險覆蓋比例起到了至關(guān)重要的作用,下文進行簡要分析.

2.2 《意見》的要點和特色

2.2.1 強制性、優(yōu)先性和單獨性

從事施工建設(shè)的總承包企業(yè)必須繳納完工傷保險,提供項目參保證明,才能取得建筑工程施工許可證(下稱許可證).此條切合行業(yè)特色且行之有效,對于按建設(shè)項目參保的農(nóng)民工,即可在未辦理其它四項保險的前提下,單獨優(yōu)先辦理工傷保險.這是國家為保障建筑工人的安全賦予的優(yōu)惠政策.

2.2.2 不以簽訂勞動合同為必要條件

針對建筑行業(yè)人員流動性高,簽訂勞動合同較少的實際情況,對未簽訂合同的工人,以工資支付憑證、工作證、考勤紀(jì)律、招工登記表等作為審核事實勞動關(guān)系的依據(jù),實行動態(tài)實名制管理,使得未簽訂勞動合同的從業(yè)農(nóng)民工同樣有機會享受工傷保險的保護.

2.3 不受分包行為合法性的影響

建設(shè)單位、施工總承包單位或具有用工主體資格的分包單位將工程發(fā)包給不具備用工主體資格的組織或個人,該組織或個人招用的勞動者發(fā)生工傷的,發(fā)包單位與不具備用工主體資格的組織或個人承擔(dān)連帶賠償責(zé)任.工人不必為承包過程是否合法承擔(dān)責(zé)任,這使得其工傷保險不因分包行為是否合法而受影響.

2.4 繳費方式靈活

在投保工傷保險時可按用工人數(shù)參保,也可以建設(shè)項目為單位參保(以項目工程總造價的一定比例或項目的總平米數(shù)計算保費).按項目繳費符合建工企業(yè)的行業(yè)特色,具備創(chuàng)新性和現(xiàn)實性.另外保險期間從施工許可證發(fā)放之日起至項目竣工驗收合格,覆蓋了整個項目期間.

2.5 規(guī)范和簡化工傷認(rèn)定和勞動能力鑒定程序

各地社會保險行政部門和勞動能力鑒定機構(gòu)要優(yōu)化流程,簡化手續(xù),縮短認(rèn)定、鑒定時間.探索建立相關(guān)材料網(wǎng)上申報、審核和送達辦法,提高工作效率.

《意見》體現(xiàn)了政府對農(nóng)民工的深切關(guān)懷,是政府相關(guān)部門之間的相互協(xié)調(diào)、通力配合的結(jié)果,符合中國的實際國情和建筑行業(yè)特色,富有創(chuàng)新性和實用性,對提高建筑業(yè)農(nóng)民工工傷保險覆蓋率起到重要作用.

3 目前該項保險中存在的問題

3.1 工傷保險覆蓋率不足

2021年建筑業(yè)農(nóng)民工為5557萬人,假設(shè)參保率達到80%,參保人數(shù)應(yīng)為4445萬人.當(dāng)年全國農(nóng)民工總?cè)藬?shù)為2.925億,參保人數(shù)為9086萬人,③扣除建筑工人后,其它行業(yè)平均參保率只有18.7%,考慮到27.1%的農(nóng)民工從事工傷保險覆蓋率較高的制造業(yè),該數(shù)據(jù)存在一定不合理之處,建筑業(yè)農(nóng)民工的實際參保率可能不足80%.實際情況與報道的中國新開工建設(shè)項目工傷保險覆蓋率達到99%這一數(shù)據(jù)差距較大,④原因有兩點:一是建筑施工人員團體意外傷害保險(下稱“建工意外險”)地位的變化,《建筑法》修訂前,建工意外險在中國建筑工程實務(wù)中一直作為強制險種出現(xiàn),繳納后才能辦理施工許可證;2011年修訂后,工傷保險成為強制險種,建工意外險變?yōu)楣膭铍U種.但是由于地方性法律規(guī)范等相關(guān)文件未能及時修訂,建工意外險在很多地方依然被當(dāng)作強制保險,這就影響了工傷保險的普及.二是部分房地產(chǎn)項目和政府項目在沒有辦理許可證的前提下開工建設(shè),俗稱“先上車,后補票”;還有一些限額以下的小型工程不需要辦理施工許可證,這兩種情況企業(yè)下也沒有辦理工傷保險,同樣對工傷保險的參保率有一定影響.

3.2 宣傳力度有限,導(dǎo)致企業(yè)和農(nóng)民工個人認(rèn)識和需求不足

對于以逐利為目的的企業(yè)而言,其社會責(zé)任感不強,對安全事故往往抱有僥幸心理,對工傷保險缺乏全面、深刻的了解和認(rèn)識,往往只關(guān)注費用,而忽略其保障作用,主動投保的意愿不強.只因住建部門把繳納工傷保險作為辦理許可證的必要條件,企業(yè)才被動地辦理.負(fù)責(zé)人和管理人員對工傷保險認(rèn)識模糊,部分人員甚至分不清辦理的是商業(yè)保險還是工傷保險.具體辦理過程中,管理人員只向工人統(tǒng)計身份證信息,而并未說明用途及保險的作用.由于建筑行業(yè)層層分包的行業(yè)特點,處于底層的分包商可能都不知道總承包商已為工人繳納了工傷保險.由于對工傷保險認(rèn)識不足,事故或職業(yè)病發(fā)生時企業(yè)往往也無法及時地利用保險資金為工人提供醫(yī)療救援和幫助.

對工傷保險的直接受益人農(nóng)民工而言,其本身最直接的訴求是工資.建筑業(yè)平均工資高于其它行業(yè),進入門檻更低,這樣的行業(yè)特點是吸引他們進入建筑工地的主要原因.對于工傷保險,他們一般并無明確意識,找工作時同樣關(guān)注較少.在大部分農(nóng)民工的樸素認(rèn)知中,一旦發(fā)生工傷,責(zé)任應(yīng)該歸于雇傭他們的老板,但對于工程屬于幾層分包,雇傭者是否為自己辦理工傷保險則知之甚少.部分工人即使知道已經(jīng)辦理保險,但對于具體是商業(yè)保險還是工傷保險也不清晰.囿于文化水平的低下和對風(fēng)險認(rèn)識不足,農(nóng)民工群體對于工傷保險的態(tài)度比較漠然,部分人甚至認(rèn)為繳納了保險會減少自己的工資收入.他們對于保障范圍、賠付金額、發(fā)生工傷和職業(yè)病時的理賠渠道以及權(quán)利得不到保障時的維權(quán)手段缺乏最基本的了解,在維權(quán)時,往往找不到法律依據(jù)和正確途徑,浪費了大量時間和精力,耽誤了治療的最佳時機.

3.3 工傷保險操作環(huán)節(jié)的缺點

首先,人社部門缺乏對企業(yè)管理人員的培訓(xùn),更不必說深入到工地向農(nóng)民工進行宣傳、宣講.盡管人社部門建有相關(guān)網(wǎng)站,但是缺少生動、形象、易懂的普及形式,農(nóng)民工對相關(guān)網(wǎng)站的關(guān)注又較少,因而最終往往無法達到將工傷保險的知識普及到廣大農(nóng)民工當(dāng)中,使他們對其有比較完整的了解和有效的運用的目的.

其次,對于農(nóng)民工無法全部做到動態(tài)管理,導(dǎo)致理賠速度較慢.部分地區(qū)已做到動態(tài)管理農(nóng)民工考勤,但許多地區(qū)對于農(nóng)民工在編人員仍然執(zhí)行每月一次的申報統(tǒng)計.以每月20日進行申報統(tǒng)計為例,這就導(dǎo)致每月21日至下月19日之間進入工地的農(nóng)民工不能及時被納入工傷保險范圍.根據(jù)統(tǒng)計,由于對工作環(huán)境和工作內(nèi)容陌生,工人最初進入工地七天到半個月正是最易發(fā)生工傷的時期,但此時他們反而可能因尚未被納入保險范疇,無法享受工傷保險待遇,最終不利于其權(quán)益的維護.

再次,工傷保險賠付過程中存在實際受益人錯位的問題.事故發(fā)生時,企業(yè)一般先行墊付住院、陪護等費用,工傷保險理賠手續(xù)由企業(yè)辦理,賠付資金所在的銀行卡也由企業(yè)掌握,賠付資金實際受益人是企業(yè)而非工人,在企業(yè)代為辦理有關(guān)手續(xù)的過程中,賠付資金可能并未全部支付給工人.在上述情況下,盡管工傷保險規(guī)定的受益人是工人個人或其直系親屬,但實際操作中往往發(fā)生“企業(yè)管理全部資金,工人獲取部分資金”的錯位.

最后,企業(yè)主在申報工傷保險時存在一定顧慮,導(dǎo)致部分本應(yīng)申報的工傷出現(xiàn)少報或瞞報的情況.當(dāng)工人出現(xiàn)重傷或死亡時,企業(yè)主本應(yīng)第一時間申報理賠,然而一旦企業(yè)主如實申報,政府部門就可能根據(jù)規(guī)定對企業(yè)的施工資質(zhì)進行降級處理,從而影響該企業(yè)后續(xù)其他工程的承接.為避免資質(zhì)降級,企業(yè)往往選擇通過私了解決問題.這樣一來,不但農(nóng)民工的權(quán)益無法得到全面的保障,企業(yè)處理事故的費用也無法合理轉(zhuǎn)嫁,工傷保險形同虛設(shè).這就導(dǎo)致一些企業(yè)對于繳納工傷保險意愿不足,這一矛盾也是學(xué)者和政府相關(guān)部門今后應(yīng)予以研究和解決的.

4 加快發(fā)展建筑業(yè)農(nóng)民工工傷保險的相關(guān)建議

4.1 加快工傷保險的立法和《條例》的修訂,完善立法體系

中國現(xiàn)有關(guān)工傷保險的立法主要包括《中華人民共和國社會保險法》、《條例》等,在法律這一層級上缺乏有關(guān)工傷保險的專門立法,立法體系有待完善.而《條例》作為行政法規(guī),效力低于法律,與勞動者保護自己權(quán)益的強烈要求已不相適應(yīng),且立法層級偏低不利于法律權(quán)威性的確立,因此應(yīng)盡快對工傷保險進行專門立法.《條例》是2010年在2004年版基礎(chǔ)上修訂的,隨著互聯(lián)網(wǎng)滲透到社會的方方面面,十年來許多新型行業(yè)和職業(yè)紛紛誕生,例如網(wǎng)約車司機、快遞員、外賣員、網(wǎng)絡(luò)直播、遠(yuǎn)程教師等,帶來經(jīng)濟增長動能的同時也引發(fā)很多新的問題,《條例》本身也應(yīng)當(dāng)與時俱進,及時修訂完善,以適應(yīng)發(fā)展的需要.

4.2 優(yōu)化工傷保險流程

政府應(yīng)加快推動員工出勤動態(tài)實名制管理,要求企業(yè)設(shè)立專門的考勤通道或進行電子考勤,并由監(jiān)管部門負(fù)責(zé)定期督查,避免出現(xiàn)工人已經(jīng)上工卻尚未納入保險的空白時期.在工傷賠償階段,還應(yīng)當(dāng)加快理賠速度,尤其是優(yōu)化工傷認(rèn)定的流程.根據(jù)《條例》,目前工傷認(rèn)定工作由社會保險行政部門承擔(dān),相較于發(fā)達國家由工傷醫(yī)生或其他機構(gòu)進行檢查、評定,表現(xiàn)出專業(yè)性得到缺乏.此外,假如勞動者對行政部門做出的認(rèn)定結(jié)果不滿,則救濟需要經(jīng)過行政復(fù)議或訴訟流程,耗時較長,這有可能為勞動者及時收到賠付,維護自身權(quán)益制造障礙.

4.3 建立獎懲一體化機制

盡管工傷保險屬于社會責(zé)任,但實務(wù)中其有時也會成為事故發(fā)生時轉(zhuǎn)移財務(wù)風(fēng)險的有效工具,因此必須將工傷保險與績效考核、辦理《施工許可證》資格、工程款支付等問題聯(lián)系起來管理,促使企業(yè)真正重視工傷保險.企業(yè)應(yīng)當(dāng)在建筑工程的逐層分包合同中,將工傷保險保費的分擔(dān)作為合同中的一項固定內(nèi)容來明確約定.農(nóng)民工也應(yīng)重視自己的安全保障,在入職時關(guān)注工傷保險繳納情況,在事故發(fā)生時第一時間想到利用保險進行賠償,積極運用法律手段進行維權(quán),真正發(fā)揮工傷保險對農(nóng)民工的保障作用.

政府部門應(yīng)將工傷保險覆蓋率納入政府績效考核,并公開績效自評或支出報告,并對《施工許可證》發(fā)放設(shè)置與工傷保險繳費情況掛鉤的申請條件,加強法律法規(guī)規(guī)制,杜絕企業(yè)先開工后補證的情況.江蘇省在《省人力資源社會保障廳關(guān)于明確全省工傷保險費率浮動調(diào)整工作有關(guān)問題的通知》中明確規(guī)定了周期浮動費率制度,即根據(jù)工傷保險支繳率和工傷發(fā)生率調(diào)整未來年度繳費費率,⑤起到對企業(yè)的正向激勵作用,該經(jīng)驗可為其他各省吸取,從而推動實現(xiàn)建筑業(yè)工人工傷保險的全面覆蓋.

4.4 加強對工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的重視,加快形成工傷預(yù)防、工傷賠償、工傷康復(fù)三位一體體系

從源頭上降低工傷率,增加傷后返崗率,必須在制度設(shè)計、施工過程和醫(yī)療體系中進一步重視工傷預(yù)防和工傷康復(fù),建立完整的工傷社會保障體系.觀察德國、日本、美國等發(fā)達國家的工傷保險制度,它們均對工傷預(yù)防和工傷康復(fù)給予高度重視.例如,德國發(fā)揮同業(yè)公會的作用,由其直屬研究機構(gòu)大力推動工傷預(yù)防科學(xué)研究;日本注重工傷預(yù)防科研工作,劃撥專項經(jīng)費支持高校專業(yè)建設(shè)、人才培養(yǎng)和調(diào)查研究工作;美國同樣建立了包括勞動者參與在內(nèi)的完備工傷預(yù)防體系,和一站式支持的工傷康復(fù)系統(tǒng).

中國可以利用部分工傷保險基金開展工傷預(yù)防研究工作,并通過繳費手段和費率機制讓企業(yè)重視工傷預(yù)防,通過與其經(jīng)濟利益相結(jié)合強化企業(yè)的內(nèi)生動力,從總體上節(jié)約社會資金.施工過程中的預(yù)防由安全生產(chǎn)監(jiān)督部門負(fù)責(zé),職業(yè)病防治由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé),工傷保險基金由社保部門負(fù)責(zé),這三個部門應(yīng)加強通力合作,做好工傷預(yù)防工作.此外,應(yīng)當(dāng)加強對工傷康復(fù)階段的重視,嘗試在部分醫(yī)院建立專門科室,為工人提供專業(yè)康復(fù)服務(wù),促進其回歸工作.

4.5 工傷保險與商業(yè)保險互為補充

中國目前以工傷保險為工傷賠償?shù)闹鲗?dǎo),商業(yè)保險為工傷保險的補充形式.較為重要的商業(yè)保險有建筑施工企業(yè)團體意外傷害險(下稱建工意外險)、和雇主責(zé)任險、建筑施工行業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任保險等.在工傷保險優(yōu)先的前提下,應(yīng)當(dāng)鼓勵企業(yè)適當(dāng)辦理商業(yè)保險作為補充.

以建工意外險為例,在2011年《中華人民共和國建筑法》修訂以前,這一險種在我國建筑工程實務(wù)中一直作為強制險種出現(xiàn),該法修訂后則變?yōu)楣膭钚噪U種.目前建工意外險屬于人身保險中的團體險,其保險費有按照被保險人人數(shù)計收、按照建筑工程項目總造價計收、按照建筑施工總面積計收等不同方式,以按人數(shù)為例,基準(zhǔn)費率在2‰上下.該險種基本涵蓋了發(fā)生事故后業(yè)主需承擔(dān)的經(jīng)濟賠償費用,包括法律費用、從業(yè)人員保險、第三者保險、救援費用等,有助于農(nóng)民工權(quán)益的保護和企業(yè)財務(wù)風(fēng)險的有效轉(zhuǎn)嫁.對于建筑施工企業(yè)而言,工傷保險屬于強制性投保,但在此外補充一定商業(yè)保險,不僅有利于減輕企業(yè)的賠償負(fù)擔(dān),更有利于充分保障農(nóng)民工權(quán)益.

注 釋

①《2021年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》,載中華人民共和國中央人民政府官網(wǎng),http://www.gov.cn/xinwen/2022-04/29/content_5688043.htm,2022年4月29日。

②李大君:《誰在拖欠農(nóng)民工的血汗錢?——當(dāng)代建筑業(yè)欠薪機制與勞資沖突調(diào)研報告》,載烏有之鄉(xiāng)網(wǎng)刊,http://www.wyzxwk.com/Article/gongnong/2014/12/335023.html,2014年12月13日。

③《中華人民共和國2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》,載國家統(tǒng)計局官網(wǎng),http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202202/t20220227_1827960.html,2022年2月28日。

④報道數(shù)據(jù)來自王維硯:《全國工傷保險參保人數(shù)超2.82億人》,載中工網(wǎng),http://wap.51ldb.com/shsldb/wq/content/01814b07de21c0010000df844d7e124a.html,2022年6月10日。

⑤《省人力資源社會保障廳 關(guān)于明確全省工傷保險費率浮動調(diào)整工作有關(guān)問題的通知》,蘇人社函〔2022〕381號,2022年10月28日發(fā)布。