王彥兵，李聰敏，趙志軒

（1.寧夏回族自治區(qū)水利調(diào)度中心，750002，銀川；2.寧夏回族自治區(qū)水文水資源監(jiān)測預(yù)警中心，750002，銀川；3.南京水利科學(xué)研究院水文水資源與水利工程科學(xué)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，210029，南京；4.長江保護(hù)與綠色發(fā)展研究院，210098，南京）

一、寧夏水資源稟賦情況

寧夏地處西北內(nèi)陸，屬典型的大陸性氣候，干旱半干旱區(qū)面積占全區(qū)的75%以上，90%以上的河流為季節(jié)性河流，水資源短缺明顯。降水分布南多北少，且年內(nèi)年際變化極不均勻。汛期降水占到全年的70%以上，多以暴雨形式出現(xiàn)，難以利用。全區(qū)多年平均年降水量僅289 mm，不足全國平均水平的1/2，蒸發(fā)量高達(dá)1250 mm。當(dāng)?shù)厮Y源總量11.63億m3，人均占有量162 m3，為全國平均水平的1/12、黃河流域平均水平的1/3，是全國水資源最為匱乏的地區(qū)之一，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要依賴于黃河水。

從區(qū)縣分布看，寧夏降水量和水資源總量由南向北遞減，降水量最大的為南部山區(qū)固原市涇源縣（640 mm），最小的為北部寧夏平原石嘴山市惠農(nóng)區(qū)（177 mm），相差3.6倍。水資源總量最大的為涇源縣（2.005億m3），最小的為吳忠市紅寺堡區(qū)（0.154億m3），相差13倍。

從水資源三大分區(qū)看，北部引黃灌區(qū)總面積1.68萬km2，年平均降水量187 mm，蒸發(fā)量1295 mm，水資源總量4.163億m3。該區(qū)域雖然本地水資源短缺，但有引黃河水之便利和淺層地下水可開采利用，是寧夏工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要地區(qū)，稻麥高產(chǎn)，瓜果品質(zhì)優(yōu)良，工業(yè)基礎(chǔ)也相對較好，有“塞上江南”之稱。中部干旱風(fēng)沙區(qū)總面積2.49萬km2，多年平均年降水量281 mm，蒸發(fā)量1337 mm，水資源總量1.975億m3，風(fēng)大沙多，地廣人稀，主要產(chǎn)業(yè)為畜牧業(yè)，是水資源最為緊缺的地區(qū)。南部黃土丘陵區(qū)總面積1.01萬km2，降水條件較好，氣溫相對較低，多年平均年降水量475 mm，蒸發(fā)量962 mm，水資源總量5.495億m3，水資源開發(fā)利用條件相對較好。

從降水年內(nèi)分布來看，寧夏降水主要集中在6—9月，占年降水量的70%左右；11月至次年3月降水量約占全年降水量的20%。從降水年際變化來看，降水年際變化較大，變差系數(shù)Cv在0.15～0.45，由南向北隨著雨量的減少，年際變化逐漸增大。南部六盤山區(qū)降水較豐，年際變化小，Cv值基本在0.25以下，涇河源站最小為0.16；石嘴山市惠農(nóng)區(qū)、大武口區(qū)等地Cv值達(dá)0.40以上。

從徑流量來看，寧夏主要河流清水河、苦水河、葫蘆河、涇河、紅柳溝、祖厲河等河流徑流量變差系數(shù)Cv值為0.26～0.78，最大年徑流量與最小年徑流量倍比值為4～17。大部分河流年內(nèi)70%～80%徑流量集中在6—9月，最大月（8月）徑流量是最小月（1月）徑流量的10～40倍。

二、寧夏水資源開發(fā)利用存在的問題

1.水資源稟賦差與未來演變形勢不利并存

當(dāng)?shù)睾拥缽搅鞯V化度高、含沙量大，礦化度一般為0.5～7.0 g/L，苦水河支流最高達(dá)19 g/L，且礦化度大于2 g/L的苦咸水占水資源總量的30%。黃土丘陵區(qū)河流年平均含沙量100～380 kg/m3，年輸沙模數(shù)2000～12 000 t/km2。

在演變形勢方面，受氣候變化和人類活動影響，本地水資源量與黃河干流來水形勢不容樂觀。根據(jù)全國第三次水資源調(diào)查評價成果，由于近年寧夏實(shí)施退耕還林、封山禁牧、生態(tài)移民等措施，南部山區(qū)森林覆蓋率由2000年的8.4%提升至現(xiàn)狀的13.8%，植被水源涵養(yǎng)能力增強(qiáng)，本地地表水資源量較第二次水資源調(diào)查評價減少0.446億m3。受引黃指標(biāo)限制、引黃灌區(qū)節(jié)水灌溉工程實(shí)施等影響，地下水資源量較第二次水資源調(diào)查評價減少2.99億m3。黃河1919—1975年水文系列天然徑流量為580億m3，1956—2000年為537.8億m3，1956—2010年為482.4億m3，2001—2016年為463.2億m3。按照黃河“八七”分水方案“豐增枯減”調(diào)度原則，黃河干流來水量總體呈減少趨勢，寧夏用水形勢將更加嚴(yán)峻。

2.用水結(jié)構(gòu)不優(yōu)與用水效率不高并存

農(nóng)業(yè)作為寧夏傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，用水量占全區(qū)用水量的比例偏高，其中2000年占比達(dá)到92.6%。近年隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)業(yè)用水占比有所下降，但用水結(jié)構(gòu)仍不合理。2021年全區(qū)三產(chǎn)產(chǎn)值比例為8.6∶41.0∶50.4，其中產(chǎn)值最低的農(nóng)業(yè)用水占全區(qū)總用水量的83.5%，遠(yuǎn)高于全國（61.6%）和黃河流域（66.0%）的比例。如果將冬灌用水作為生態(tài)用水考慮，農(nóng)業(yè)用水占比也達(dá)到71%，仍明顯高于黃河流域總體比例。

從用水效率看，寧夏萬元GDP用水量151 m3，達(dá)到全國的2.9倍；人均綜合用水量942 m3，是全國平均水平的2.2倍，兩項(xiàng)指標(biāo)均位列黃河流域九?。ㄗ灾螀^(qū)）第九位。從農(nóng)業(yè)用水效率來看，灌溉水利用系數(shù)0.56，位列黃河流域九?。ㄗ灾螀^(qū)）第六位，低于全國0.568平均水平。耕地實(shí)際灌溉畝均用水量577 m3，是全國平均水平的1.6倍，位列黃河流域倒數(shù)第一。從工業(yè)用水效率來看，萬元工業(yè)增加值用水量25.3 m3，在黃河流域僅高于青海省的26.2 m3。此外，按水資源產(chǎn)出效益分析，2021年全區(qū)單方水GDP產(chǎn)值為66元，遠(yuǎn)低于全國193元的平均水平，也低于黃河流域平均水平；單方水糧食產(chǎn)量為0.7 kg，遠(yuǎn)低于全國1.9 kg的平均水平。

3.水資源供需矛盾突出與適配性差并存

全區(qū)2020年取水總量70.203億m3，已逼近2025年取水總量72.84億m3的控制紅線?，F(xiàn)狀條件下部分縣（區(qū)）存在水資源超載問題，全區(qū)仍有70余萬畝（約4.7萬hm2）農(nóng)田無法得到充分灌溉，中部干旱帶農(nóng)村居民生活用水定額不足30 L/（人·d），寧東能源化工基地諸多新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目存在用水缺口。據(jù)測算，寧夏2025年、2035年取水口徑總需水量分別為77.3億m3、90.4億m3，耗水口徑總需水量分別為42.7億m3、58.8億m3。按照國家分配用水指標(biāo)，預(yù)計(jì)取水缺水量分別為4.03億m3、17.1億m3，耗水缺水量分別為2.73億m3、12.3億m3。

在適配性方面，一是水資源與能源、煤炭、土地等優(yōu)勢資源分布不匹配，能源、煤炭、土地開發(fā)利用難度較大；二是水資源稟賦與國家“西電東送”戰(zhàn)略基地、國家首個新能源綜合示范區(qū)等區(qū)域經(jīng)濟(jì)功能定位不匹配，特別是近年煤制油產(chǎn)業(yè)重要戰(zhàn)略地位凸顯，水資源短缺成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要瓶頸；三是水資源條件與寧夏作為國家西部生態(tài)屏障的生態(tài)功能定位和在國家生態(tài)安全中的重要戰(zhàn)略地位不匹配，北部綠色發(fā)展區(qū)生態(tài)綠洲生態(tài)安全、中部封育保護(hù)區(qū)生態(tài)脆弱、北部引黃灌區(qū)河湖濕地生態(tài)需水保障問題依然突出。

4.水資源商品意識不強(qiáng)與“兩手發(fā)力”動力不足現(xiàn)象并存

一方面，水資源作為一類特殊的自然資源具有流動性、循環(huán)性、消耗性等自然屬性，同時具有外部性特征和公共產(chǎn)品特征；另一方面，水資源的稀缺性決定其具有價值和使用價值，從而也具有商品特征。寧夏在用水權(quán)轉(zhuǎn)讓方面雖進(jìn)行了諸多有益探索，但水資源的價值和商品屬性挖掘不夠，水資源稅（費(fèi)）總體偏低，水價杠桿作用未得到有效發(fā)揮。加之取用水監(jiān)測計(jì)量和監(jiān)管不到位等問題，依然存在“水隨園區(qū)、水隨城市、水隨地走”，先上項(xiàng)目、再倒逼水供給等現(xiàn)象。目前全區(qū)水資源供需矛盾依舊突出，一方面水權(quán)市場供不應(yīng)求、“滴水”難求，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)找不到水指標(biāo)；另一方面水資源配置工程、節(jié)水工程建設(shè)能力不足，有效的市場調(diào)節(jié)機(jī)制還未形成，需要深入推進(jìn)體制機(jī)制改革，建立多元化投資機(jī)制，鼓勵節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展，切實(shí)發(fā)揮市場資源優(yōu)化配置作用。

5.違法違規(guī)取用水現(xiàn)象與監(jiān)管手段不足并存

按照《水利部關(guān)于印發(fā)取用水管理專項(xiàng)整治行動方案的通知》《水利部辦公廳關(guān)于做好取用水管理專項(xiàng)整治行動的整改提升工作的通知》等要求，寧夏針對全區(qū)20 416個取水工程（設(shè)施）開展專項(xiàng)整治行動。截至2021年12月底，退出類銷號3076個，整改類銷號12 320個，總銷號15 396個，整改完成率為77.5%。按照整改問題分類統(tǒng)計(jì)，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自取水的整改完成率為72.3%；取水監(jiān)測計(jì)量不規(guī)范的整改完成率為69.4%；未按規(guī)定條件取水的整改完成率為85.1%；其他違反取水許可監(jiān)督管理規(guī)定的整改完成率為69.3%。從環(huán)保督查暗訪組反饋問題可以看出，違規(guī)審批、越權(quán)審批、無證取水現(xiàn)象依然突出，在分散式機(jī)井取水工程許可、黃河灘地取水工程許可、監(jiān)測計(jì)量等方面還存在一些問題。

三、發(fā)揮水資源剛性約束作用的對策建議

強(qiáng)化供給端和需求端管理是落實(shí)“從嚴(yán)從細(xì)管好水資源、精打細(xì)算用好水資源”的具體體現(xiàn)。供給端要從總量控制入手管控，需求端要從節(jié)約用水入手監(jiān)管，重點(diǎn)是要進(jìn)一步規(guī)范人的行為、糾正人的錯誤行為，處理好發(fā)展與保護(hù)關(guān)系。寧夏缺水形勢在未來一定時期內(nèi)將依然存在，實(shí)現(xiàn)水資源與生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展相協(xié)調(diào)的關(guān)鍵就是要堅(jiān)持紅線思維、底線思維、系統(tǒng)思維、科學(xué)思維、改革思維，統(tǒng)籌水資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，切實(shí)轉(zhuǎn)變?nèi)说乃季S，發(fā)揮水資源剛性約束作用，實(shí)現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

1.以紅線思維管控水資源

堅(jiān)持紅線思維就是必須嚴(yán)守水資源開發(fā)利用上限，用強(qiáng)有力的約束提高發(fā)展質(zhì)量效益。一是建立分區(qū)分級管控指標(biāo)體系。結(jié)合區(qū)域功能定位優(yōu)化和水資源承載能力，建立用水總量、生態(tài)流量、地下水水位等管控指標(biāo)。二是建立分區(qū)管控制度?？茖W(xué)劃分水資源管控分區(qū)，總體上可以劃分為禁止開發(fā)利用區(qū)、水資源儲備區(qū)、限制開發(fā)利用區(qū)、適度開發(fā)區(qū)，分類明確管理要求。三是強(qiáng)化取水口監(jiān)管。取用水管理最有效措施是嚴(yán)格取水口監(jiān)管，對取水口取水行為實(shí)施有效監(jiān)管是控制水資源開發(fā)強(qiáng)度、合理利用和有效保護(hù)水資源的前提。四是構(gòu)建水資源承載能力預(yù)警體系。在較為完備的水資源監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從監(jiān)測、評價、預(yù)警、調(diào)度體系方面，建立水資源承載能力預(yù)警機(jī)制，搭建水資源承載能力預(yù)警平臺，建立預(yù)警長效機(jī)制。依據(jù)不同的水資源承載狀況結(jié)果，采取差異化的管控措施，對水資源開發(fā)利用處于臨界狀態(tài)的地區(qū)進(jìn)行預(yù)警，加強(qiáng)對年度內(nèi)用水情況監(jiān)測，實(shí)施嚴(yán)格的取水許可和用水計(jì)劃管理。

2.以底線思維保護(hù)水資源

水資源過度開發(fā)利用問題以及由此引發(fā)的河道斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、地面沉降等環(huán)境地質(zhì)問題，是國家資源安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全、糧食安全的重大隱患。因此，水資源管理必須堅(jiān)持底線思維。一是要強(qiáng)化河湖生態(tài)流量管控。根據(jù)河湖來水情況，綜合流域生活生產(chǎn)用水需求和水利工程調(diào)蓄能力，合理確定生態(tài)流量管控指標(biāo)，優(yōu)化水資源調(diào)度，保障河湖生態(tài)安全。二是強(qiáng)化地下水水位管控。劃定適宜的地下水管控單元，確定合理的地下水水位指標(biāo)以及地下水開采機(jī)井的布設(shè)要求等，避免無序開采地下水行為。三是強(qiáng)化入河湖污染物管控。結(jié)合河湖岸線管控，嚴(yán)格入河排污口設(shè)置管理，科學(xué)分析水體納污能力，限制入河污染物總量。

3.以系統(tǒng)思維調(diào)配水資源

系統(tǒng)配置就是要堅(jiān)持空間均衡，構(gòu)建全域多維、空間適配的水資源聯(lián)合調(diào)配體系。一是多水源聯(lián)合調(diào)配。全局考慮水資源承載能力，統(tǒng)籌黃河水、當(dāng)?shù)厮?、地下水和非常?guī)水的調(diào)度管理，加大再生水、礦井疏干水、雨洪水等非常規(guī)水綜合利用力度，構(gòu)建新型水資源利用調(diào)度體系。二是多工程聯(lián)合調(diào)配。加強(qiáng)庫壩溝渠的互聯(lián)互通，充分發(fā)揮工程的引、蓄、提、供等效益，提升水資源調(diào)配水平。通過“互聯(lián)網(wǎng)+”手段，為實(shí)現(xiàn)工程聯(lián)蓄聯(lián)調(diào)創(chuàng)造條件，提高水資源調(diào)度智能化水平。構(gòu)建“數(shù)據(jù)自動匯總上報、調(diào)度計(jì)劃模型計(jì)算、統(tǒng)籌全區(qū)四水需求”的水資源大調(diào)度體系。三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌調(diào)配。針對寧夏城鄉(xiāng)供水多為二元結(jié)構(gòu)分割、供水基礎(chǔ)設(shè)施差別明顯的現(xiàn)狀，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化進(jìn)程，解決城鄉(xiāng)供水不均衡、不充分的問題。

4.以科學(xué)思維節(jié)約水資源

科學(xué)分析確定區(qū)域節(jié)水目標(biāo)。結(jié)合區(qū)域生態(tài)環(huán)境需求、節(jié)水技術(shù)及經(jīng)濟(jì)承載能力等合理確定節(jié)水目標(biāo)。尤其寧夏北部引黃灌區(qū)是2000多年來人工灌溉及黃河河道演變形成的灌溉綠洲，節(jié)水要把握住生態(tài)平衡點(diǎn)，維持綠洲的健康穩(wěn)定。

增強(qiáng)全社會節(jié)水意識。人的思維決定著一切行動，要實(shí)現(xiàn)深度節(jié)水就必須改變?nèi)说乃季S，通過宣傳教育、目標(biāo)倒逼、價格杠桿等綜合措施增強(qiáng)全社會節(jié)約用水意識。

制定切實(shí)可行的節(jié)水措施。深入推進(jìn)國家節(jié)水行動，以“農(nóng)業(yè)節(jié)水領(lǐng)跑、工業(yè)節(jié)水增效、城市節(jié)水普及、全民節(jié)水文明”四大節(jié)水行動為引領(lǐng)，把節(jié)水作為水資源開發(fā)、利用、保護(hù)、配置、調(diào)度的前提和基礎(chǔ)，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)。

加大非常規(guī)水綜合利用力度。在不增加用水指標(biāo)的情況下，寧夏只能靠內(nèi)部挖潛解決缺水問題，內(nèi)部挖潛一是靠節(jié)水，二是加大非常規(guī)水源的利用力度。因此，要實(shí)行非常規(guī)水源配額制，加大再生水、礦井疏干水、雨洪水等非常規(guī)水綜合利用力度，盡快出臺非常規(guī)水利用管理辦法，建立非常規(guī)水利用精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制，鼓勵使用非常規(guī)水。強(qiáng)化考核和引導(dǎo)，加大非常規(guī)水利用率。

5.以改革思維盤活水資源

現(xiàn)階段解決寧夏缺水問題，就要以改革的思維推進(jìn)用水權(quán)改革，通過轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、挖潛力，推動水資源向高效益行業(yè)流轉(zhuǎn)，激活閑置的水資源?？偟乃悸肪褪菄@“節(jié)水增效”在確權(quán)方面找源頭。通過確權(quán)，切實(shí)轉(zhuǎn)變?nèi)说囊庾R、糾正人的錯誤行為，增強(qiáng)水權(quán)意識，形成底數(shù)清晰、權(quán)責(zé)明確的水資源產(chǎn)權(quán)制度，盤活水資源存量，實(shí)現(xiàn)水資源資產(chǎn)商品化。在有償方面找動力，通過定價有效反映資源稀缺程度、彰顯資源綜合價值，形成資源有價、使用有償?shù)闹贫葯C(jī)制，激活水資源增值內(nèi)生動力。在交易方面找出路，通過搭平臺、定規(guī)則，強(qiáng)化水權(quán)市場培育，不斷提升各類用水戶入市活躍度，形成交易有市、監(jiān)管有效的市場化體制機(jī)制，疏通水資源自由流通各環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮市場的決定性作用。在節(jié)約方面顯效益，充分發(fā)揮制度、政策、科技的支點(diǎn)和杠桿作用，全面增強(qiáng)全民節(jié)水意識，健全政府引導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)、社會協(xié)同的節(jié)水工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)效益最大化、效率最優(yōu)化。 ■