李木水

（廣西梧州市龍圩區(qū)廣平鎮(zhèn)鄉(xiāng)村建設(shè)綜合服務(wù)中心，廣西 梧州 543102）

0 引言

鄉(xiāng)村建設(shè)是社會主義現(xiàn)代化發(fā)展進程中的創(chuàng)世之舉，隨著新時代各項建設(shè)工作的穩(wěn)步推進，鄉(xiāng)村建設(shè)迎來了一個非常難得的發(fā)展機遇。尤其在現(xiàn)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的大背景下，應(yīng)當對當前國情發(fā)展狀況做出深入分析，結(jié)合現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)條件與發(fā)展情況，積極推動國家城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村建設(shè)，快速推進城鄉(xiāng)一體化融合進程。

1 我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展面臨的問題

1.1 政府職能轉(zhuǎn)變有待改進，財政支持力度不足

無論是政府職能還是財政功能，當前較偏重于經(jīng)濟建設(shè)。同時，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，公共基礎(chǔ)建設(shè)服務(wù)轉(zhuǎn)變速度較慢，不能在區(qū)域發(fā)展過程中發(fā)揮積極作用。如此一來，便造成了財政政策大多傾向于相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門，這主要是由于產(chǎn)業(yè)部門對城市經(jīng)濟貢獻率相對較大[1]。在此期間，社會公共服務(wù)均衡以及公平問題容易被忽視。作為政府部門，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的側(cè)重點放在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面，但是城鎮(zhèn)化建設(shè)無法實現(xiàn)城市“統(tǒng)一”鄉(xiāng)村。此外，即便將農(nóng)民吸納到附近的城鎮(zhèn)中，也無法實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，并且不利于農(nóng)村工作的開展。

1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體發(fā)展缺乏規(guī)劃，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后

首先，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展缺乏深入的研究，規(guī)劃更多偏向于城鎮(zhèn)地區(qū)的發(fā)展，而對于面積較大的鄉(xiāng)村地區(qū)缺乏規(guī)劃指導(dǎo)。其次，在農(nóng)村人口、產(chǎn)業(yè)以及空間、生態(tài)等方面，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。再次，在開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作期間，對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)考慮不足。最后，就產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在農(nóng)村地區(qū)存在著較大的阻礙，尤其是現(xiàn)代物流與商貿(mào)流通等領(lǐng)域，很少涉及農(nóng)村地區(qū)。

1.3 城鄉(xiāng)發(fā)展不具均衡性，二元結(jié)構(gòu)明顯

一方面，收支層面存在二元結(jié)構(gòu)明顯的問題。雖然在2010 年之后城鄉(xiāng)居民的收入水平得到了明顯的提高，農(nóng)民生活消費支出有了大幅的上漲，到2019 年農(nóng)村人均收入已經(jīng)達到9855 元。但是，城鄉(xiāng)居民收支仍然存在較大的差距，近年來這一差距雖有了減緩的趨勢，但均保持在2.3 倍以上。由此可以看出，城鄉(xiāng)收支層面二元結(jié)構(gòu)問題仍然存在。另一方面，固定資產(chǎn)投資層面存在二元結(jié)構(gòu)問題。受到城市中心性地位的影響，越來越多的固定資產(chǎn)主要投資到相關(guān)的城市地區(qū)，而鎮(zhèn)以下投資占比較低。在此情況下，投資到農(nóng)、林、牧等方面的資金比重相對較低，這也嚴重阻礙了農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

1.4 城鄉(xiāng)社會保障、就業(yè)有很大差距

首先，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障水平有待提升。近年來國家對農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)極為重視，并且醫(yī)療保障水平得以改善，但農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療價格不斷攀升，農(nóng)民、牧民所要承受的醫(yī)療負擔仍然很重，農(nóng)村地區(qū)存在著大病看不起的問題。同時，因病致貧、因病返貧等問題相對普遍，醫(yī)療支出嚴重制約著農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。其次，從社會養(yǎng)老保險狀況來看，農(nóng)村居民顯著低于城鎮(zhèn)居民，這一問題如果得不到改善，將困擾農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

2 城市規(guī)劃和土地規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展的整體思路

一方面，做好城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，對促進經(jīng)濟社會的發(fā)展有著重要的意義，同時也是深化城市與道路改革工作的重要部分（圖1）。通過提高土地規(guī)劃的合理性，將促進城市的發(fā)展，因此土地規(guī)劃應(yīng)當作為城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要組成內(nèi)容。土地規(guī)劃合理性的評價標準，對城市發(fā)展規(guī)劃有著積極影響[2]。作為城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的重要內(nèi)容，應(yīng)切實做好土地規(guī)劃。在開展土地規(guī)劃工作時，應(yīng)當對城鄉(xiāng)規(guī)劃進行充分的考慮，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃能夠符合城市發(fā)展的要求。另一方面，從空間上來看，城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃二者之間有著互補互利的密切關(guān)系。城市快速發(fā)展的過程中，尤其在進行城市建設(shè)時，應(yīng)當做好彈性規(guī)劃、協(xié)調(diào)規(guī)劃。同時，還應(yīng)考慮到多元規(guī)劃、效益規(guī)劃以及整體規(guī)劃等方面。

圖1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式

①彈性規(guī)劃。在開展城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃工作時，應(yīng)當保證規(guī)劃有著一定的可量化性，同時還要留有一定的空間。現(xiàn)階段，市場環(huán)境發(fā)生了很大的變化，通過做好彈性規(guī)劃可以有效的適應(yīng)當前這種變化的環(huán)境，并且應(yīng)當在不同地點、不同時期做出合理、科學(xué)的調(diào)整。如此一來，便能在一定程度上防止規(guī)劃失靈、重復(fù)規(guī)劃等問題的發(fā)生。②協(xié)調(diào)規(guī)劃。在開展整個城市區(qū)域的規(guī)劃工作期間，首先要保證城鄉(xiāng)規(guī)劃有著較強的合理性、科學(xué)性，不能過分強調(diào)城市規(guī)劃的重要程度。③多元規(guī)劃。在進行城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃的編制時，應(yīng)當具有明確的規(guī)劃目標，進而促進社會的全面發(fā)展。④效益規(guī)劃。隨著市場環(huán)境的變化與經(jīng)濟社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃編制過程中，應(yīng)當保證規(guī)劃有著較強的經(jīng)濟性、效益性。這樣一來，就可以促進經(jīng)濟社會的持續(xù)性發(fā)展。⑤整體規(guī)劃。應(yīng)考慮到當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展情況，從整體方面進行規(guī)劃與布局。這一過程中，要注重物質(zhì)層面、非物質(zhì)層面的規(guī)劃。同時，還要注重整體層面與局部層面的統(tǒng)籌規(guī)劃。⑥實用規(guī)劃。任何規(guī)劃的編制，其目的都是對社會發(fā)展提供指導(dǎo)作用。為進一步促進經(jīng)濟的發(fā)展，在編制規(guī)劃的過程中，應(yīng)保證規(guī)劃有著一定的實用性和可操作性。

3 城市規(guī)劃與土地規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展的實踐途徑

3.1 建立完善的規(guī)劃管理體制

通過建立健全規(guī)劃管理體制，能夠促進城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，從原有的管理體制來看，城市規(guī)劃和土地規(guī)劃分屬各自的行政管理部門，二者在管理目標與管理方式等方面存在較大的差異。同時，彼此之間缺乏良好的協(xié)作、溝通，并且信息共享水平相對較低，統(tǒng)一管理的難度較大。鑒于此，為推動二者統(tǒng)籌發(fā)展，應(yīng)當對現(xiàn)有的管理體制做出改進，可以對兩個管理部門做出合并。在此基礎(chǔ)上，通過精簡管理組織機構(gòu)，進而構(gòu)建起更加完善的規(guī)劃管理體制[2]。另一方面，在開展規(guī)劃方案的編制時，應(yīng)當由同一部門進行統(tǒng)一化管理，進而可以對城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的信息進行全面的整合，這對于促進地區(qū)的發(fā)展有著重要的意義。在此期間，應(yīng)當對二者統(tǒng)籌發(fā)展環(huán)節(jié)中存在的各類矛盾做出分析，并采取有針對性的措施加以解決，進而保證規(guī)劃方案有著較強的科學(xué)性、可行性。

3.2 統(tǒng)籌兩個規(guī)劃，做到制度創(chuàng)新

我國在土地規(guī)劃等方面尚未形成完善的法律法規(guī)，因而城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中，應(yīng)當做好制度創(chuàng)新，進而保證規(guī)劃工作有著較強的科學(xué)性、可操作性。首先，編制城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃工作中，不能沿用以往的方式，應(yīng)當由同一個行政級別對等的管理部門完成，進而可以做好相關(guān)的溝通與協(xié)調(diào)工作。同時，在行政指令措施方面也能做到統(tǒng)一，使得工作效率、工作質(zhì)量大大提升，也避免了資源嚴重的問題。其次，為提高規(guī)劃的科學(xué)性與合理性，應(yīng)當對現(xiàn)有的法律法規(guī)制度做出調(diào)整與完善，保證土地規(guī)劃工作中有法可依。需要注意的是，應(yīng)當結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃的實際情況，制定完善的《土地規(guī)劃法》，真正做到有法可依。此外，為加大各項規(guī)劃的執(zhí)行力度，促進社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，應(yīng)當將兩個制定規(guī)劃的部門進行合并，對于頒布的政令也要進行統(tǒng)一。另外，要為制度創(chuàng)新提供良好的環(huán)境。為實現(xiàn)這一目的，應(yīng)當對長期以來的行政主導(dǎo)的環(huán)境做出改變，并考慮到經(jīng)濟與市場規(guī)律的影響。

3.3 以人為本，完善資金保障機制

為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，首先，應(yīng)當堅持以人為本的重要原則，為相關(guān)人才提供充分的保障。采用開放式的人才引進方法，使得更多的專業(yè)人員匯聚到政府部門。在此基礎(chǔ)上，要打造一支城鎮(zhèn)統(tǒng)籌規(guī)劃與建設(shè)的專業(yè)人才隊伍。同時，還要加強農(nóng)村專業(yè)人才的培養(yǎng)與管理，提升專業(yè)素質(zhì)[3]。其次，要借鑒現(xiàn)代化的科學(xué)管理模式，進一步促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，積極推動現(xiàn)代化鄉(xiāng)村建設(shè)工作。這一過程中，要做好人力資源開發(fā)工作，并加強對各類自然資源的利用，全面促進城市與鄉(xiāng)村的融合。再次，還應(yīng)當建立完善的資金保障機制。為確保農(nóng)村振興戰(zhàn)略的全面實施，應(yīng)當加大資金方面的投入，建立起完善的資源體系，為投資環(huán)境的改善提供支撐。另外，還要對金融優(yōu)先擔保狀態(tài)做出改進，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化融合與建設(shè)。最后，要堅定信心，理清發(fā)展思路。規(guī)劃與建設(shè)過程中可能會遇到各類復(fù)雜的問題，因此，應(yīng)當在困難的狀態(tài)下堅定決心，樹立不怕吃苦的心態(tài)，積極推動新農(nóng)村建設(shè)工作。同時，還要提升現(xiàn)代化發(fā)展技能，對鄉(xiāng)村發(fā)展狀態(tài)做出深入研究，從長遠的角度做好規(guī)劃。

3.4 堅持因地制宜的發(fā)展方式

在開展現(xiàn)代化建設(shè)工作時，要對現(xiàn)代化可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略做出深入的剖析，采用多元化的發(fā)展模式促進城鄉(xiāng)一體化的融合與建設(shè)。對于多樣化發(fā)展理念，就是要改變鄉(xiāng)村振興與城市統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)存在的單一化的問題，堅持因地制宜的發(fā)展方式。在此期間，應(yīng)加強對自然特色、城市發(fā)展特色的挖掘與利用，在一些條件相對優(yōu)越的地區(qū)，應(yīng)當采用城鎮(zhèn)化融合模式，做好生態(tài)環(huán)境的保護，重點加強產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)建設(shè)。除此之外，還要采用投資與其他手段，積極推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。為縮小城鎮(zhèn)之間的發(fā)展差距，應(yīng)當積極發(fā)展農(nóng)村優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，合理解決統(tǒng)籌規(guī)劃工作中存在的各類問題。通過對新型發(fā)展模式進行創(chuàng)新，促進現(xiàn)代化建設(shè)工作，實現(xiàn)城鄉(xiāng)地區(qū)的科學(xué)發(fā)展。

3.5 不斷完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的法制政策平臺

依法治國作為我國的基本國策，對促進我國經(jīng)濟社會的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布與實施，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作質(zhì)量得到了顯著的提升。除此之外，對優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局起到了良好的協(xié)調(diào)作用[4]。同時，也改善了人居環(huán)境，使得城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會得到了全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。鑒于此，各級黨委、人大以及政府部門，應(yīng)當對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的公共法律進行創(chuàng)新，根據(jù)依法治國的基本理念，從體制與制度方面解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展期間存在的各類障礙，建立起完善的法治政策平臺。

3.6 推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

一方面，根據(jù)“規(guī)模集中、產(chǎn)業(yè)調(diào)優(yōu)”的基本理念，各縣區(qū)首先要做好發(fā)展定位，充分發(fā)揮基礎(chǔ)條件優(yōu)勢，對自身發(fā)展優(yōu)勢做出總結(jié)，因地制宜的發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。同時，各地區(qū)要重點發(fā)展都市農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，條件允許的情況下要發(fā)展觀光休閑農(nóng)業(yè)，進而促進農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，不斷提高農(nóng)業(yè)綜合產(chǎn)出效益。另一方面，應(yīng)當大力扶持農(nóng)牧業(yè)龍頭企業(yè)，充分發(fā)揮其輻射效應(yīng)，帶動周邊地區(qū)的發(fā)展。通過對農(nóng)副產(chǎn)品進行深加工，拓寬發(fā)展渠道。

3.7 走集約型的城鄉(xiāng)建設(shè)道路

以往在開展城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃工作時，不具有較強的環(huán)境保護意識，對于各類資源的保護工作有待加強。具體規(guī)劃期間，主要以粗放型規(guī)劃與建設(shè)為主。近年來，隨著環(huán)境保護意識的逐步加強，可持續(xù)發(fā)展理念得到了廣泛的重視[5]。鑒于此，應(yīng)當積極轉(zhuǎn)變粗放型建設(shè)方式，改變密集型建設(shè)方式的弊端。規(guī)劃期間應(yīng)當充分利用城市空間，提高城鄉(xiāng)空間的科學(xué)化、信息化水平。通過積極開發(fā)舊城，提升土地利用率等方式，對土地資源進行合理的規(guī)劃與布置，節(jié)約土地資源，加強審核，促進城鄉(xiāng)建設(shè)工作的進步與發(fā)展。

3.8 穩(wěn)步推進現(xiàn)代鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)建設(shè)

如果盲目的開展現(xiàn)代鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)建設(shè)，將導(dǎo)致風險的增加，同時也將損害人民的切身利益。為避免此類問題的發(fā)生，應(yīng)當充分認識到城市與農(nóng)村融合發(fā)展的重要性，根據(jù)我國現(xiàn)代發(fā)展戰(zhàn)略的要求，結(jié)合各地區(qū)的資源狀況與發(fā)展現(xiàn)狀，將城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村所具有的優(yōu)勢融合起來，相互之間要各取所長，突出文化發(fā)展經(jīng)驗優(yōu)勢，大力扶持具有可持續(xù)發(fā)展特點的企業(yè)，結(jié)合自然資源特色開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃與建設(shè)，進而促進農(nóng)村與城市地區(qū)的共同發(fā)展。

4 結(jié)語

通過做好城市規(guī)劃和土地規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展，既有利于城鄉(xiāng)共同進步、和諧發(fā)展，同時也可以提高土地配置的科學(xué)性，使得各類資源得到充分的利用。除此之外，還有利于各項管理工作的開展，符合我國當前的基本國情。為此，應(yīng)當合理編制統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃方案，綜合考慮多方面規(guī)劃原則，建立完善的規(guī)劃管理體制，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以此實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展的目的。