張芯瑜

繼今年1月4日美國(guó)駐古巴大使館完全恢復(fù)古巴公民赴美移民簽證服務(wù)和領(lǐng)事服務(wù)后，美國(guó)和古巴于1月18日和19日在古巴首都哈瓦那舉行了司法執(zhí)法對(duì)話會(huì)，就合作應(yīng)對(duì)恐怖主義、非法移民活動(dòng)等威脅兩國(guó)安全的議題進(jìn)行交流。這是美古兩國(guó)自2018年以來(lái)首次進(jìn)行司法執(zhí)法對(duì)話，也是兩國(guó)政府在不到一年的時(shí)間里舉行的第三次高級(jí)別會(huì)議。近期美古兩國(guó)間的頻繁接觸引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，美古關(guān)系是否出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)？

特朗普政府執(zhí)政期間，美國(guó)政府全面收緊對(duì)古巴政策，美國(guó)與古巴的外交關(guān)系跌至冰點(diǎn)。對(duì)于特朗普政府的對(duì)古政策，美國(guó)現(xiàn)任總統(tǒng)拜登認(rèn)為是行不通的。拜登曾是奧巴馬政府時(shí)期美古關(guān)系正常化的主要策劃者之一。在2020年美國(guó)大選競(jìng)選過(guò)程中，作為民主黨總統(tǒng)候選人的拜登表現(xiàn)出極大地改變對(duì)古政策的意愿，表示要扭轉(zhuǎn)特朗普政府對(duì)古巴的制裁，恢復(fù)與古巴的對(duì)話和接觸政策。但拜登政府上臺(tái)主政后，并沒(méi)有兌現(xiàn)“重新評(píng)估古巴政策”的競(jìng)選承諾，而是延續(xù)了特朗普政府對(duì)古巴的“敵視”政策，對(duì)古巴進(jìn)行污名化，甚至擴(kuò)大了對(duì)該國(guó)制裁的力度。

2021年7月11日，在遭遇疫情影響和經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退的背景下，古巴國(guó)內(nèi)爆發(fā)了自上世紀(jì)90年代以來(lái)最大規(guī)模的游行示威活動(dòng)。事件發(fā)生后，拜登政府對(duì)古巴施加了兩輪新的制裁。拜登政府揚(yáng)言，除非古巴發(fā)生根本性變革，否則會(huì)有更多制裁。不僅如此，拜登還在白宮接見了一些古巴裔美國(guó)人，其中部分人與此次騷亂有關(guān)聯(lián)。對(duì)此，古巴政府直指拜登政府的虛偽性，并指責(zé)美國(guó)政府煽動(dòng)示威、干涉古巴內(nèi)政。

拜登政府多次以“民主問(wèn)題”為借口，在地區(qū)層面排擠古巴。在拉美“粉紅浪潮”回歸的背景下，拜登政府以“尋找務(wù)實(shí)共同點(diǎn)”為由，對(duì)不同立場(chǎng)的拉美國(guó)家進(jìn)行頻繁的“穿梭外交”，以爭(zhēng)取更多“捍衛(wèi)民主和人權(quán)”的拉美國(guó)家對(duì)古巴、委內(nèi)瑞拉和尼加拉瓜三個(gè)美國(guó)眼中的“反民主且專斷”的國(guó)家進(jìn)行集體施壓。2022年6月第九屆美洲峰會(huì)在美國(guó)召開，拜登政府將上述三國(guó)排除在外，這一做法遭到多個(gè)美洲國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的批評(píng)或抵制。

在涉及地區(qū)合作的眾多議題之中，美國(guó)政府最為關(guān)注的是關(guān)系其核心利益的非法移民問(wèn)題。拜登上臺(tái)執(zhí)政后，決心改變特朗普政府在處理移民問(wèn)題時(shí)的強(qiáng)硬做法，擬采取多邊合作和多方圍堵的方式解決非法移民及相關(guān)的跨國(guó)犯罪問(wèn)題。但拜登政府的移民新政似乎并不奏效，反而有越來(lái)越多的拉美國(guó)家的非法移民試圖通過(guò)水路和陸路越境進(jìn)入美國(guó)。

縱觀美古關(guān)系史，移民問(wèn)題既是美國(guó)打壓古巴政府的工具，又給兩國(guó)國(guó)內(nèi)帶來(lái)了一定的社會(huì)安全問(wèn)題。美國(guó)與古巴最近的地方只需跨越90英里的海面。半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，由于美古兩國(guó)關(guān)系的長(zhǎng)期隔斷，不同時(shí)期的古巴人基于不同的原因（或是被美國(guó)煽動(dòng)，或是經(jīng)濟(jì)原因），穿越南美洲和中美洲的陸路或者跨越海域抵達(dá)美國(guó)，由此引發(fā)了多次移民危機(jī)。為此，即使在兩國(guó)斷絕外交關(guān)系的情況下，美古之間仍然保留了涉及移民問(wèn)題的溝通渠道。歷屆美國(guó)政府也不斷調(diào)整針對(duì)古巴的移民政策。

由于特朗普任內(nèi)對(duì)古巴加碼制裁，加之新冠疫情蔓延，近年來(lái)飽受美國(guó)長(zhǎng)期封鎖之苦的古巴經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遭遇更多困難。面對(duì)拜登政府尚不明朗的移民政策，一些古巴人選擇非法越境至美國(guó)。2022年，通過(guò)南部邊境抵達(dá)美國(guó)的古巴人創(chuàng)下紀(jì)錄，在前往美國(guó)途中被攔截的古巴移民人數(shù)也急劇增加。美國(guó)當(dāng)局甚至啟動(dòng)了國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)，以應(yīng)對(duì)佛羅里達(dá)海岸巨大的移民潮。

因此，移民問(wèn)題成為當(dāng)前美國(guó)政府和古巴政府接觸的一個(gè)交匯點(diǎn)。從去年起，美古兩國(guó)開始舉行高級(jí)別的正式會(huì)談，主要聚焦移民問(wèn)題等，包括非法移民流動(dòng)和遣返、人口販運(yùn)、移民欺詐、販毒、逃犯申訴等有關(guān)事宜。2022年5月，拜登政府對(duì)現(xiàn)行古巴政策做了一系列調(diào)整，部分放寬了特朗普政府涉古僑匯、旅行等限制。2022年9月，美國(guó)宣布恢復(fù)古巴家庭團(tuán)聚假釋項(xiàng)目的申請(qǐng)。2023年1月4日，美國(guó)駐古巴大使館全面重啟簽證和領(lǐng)事服務(wù)，并且恢復(fù)了2017年被特朗普暫停的至少2萬(wàn)份年度簽證配額。次日，拜登公布了另一條新政：每月可接收來(lái)自古巴、海地、尼加拉瓜和委內(nèi)瑞拉的合法移民3萬(wàn)人。

2023年1月4日，美國(guó)駐古巴大使館全面重啟簽證和領(lǐng)事服務(wù)，古巴民眾排隊(duì)等候辦理手續(xù)。

面對(duì)不斷發(fā)酵的移民問(wèn)題，拜登政府面臨巨大壓力。這一壓力既來(lái)自于反對(duì)移民的共和黨人，也來(lái)自于要求擴(kuò)大所謂人權(quán)的民主黨左派。移民問(wèn)題已淪為美國(guó)黨派相爭(zhēng)的“棋子”。針對(duì)當(dāng)前美國(guó)對(duì)古巴外交政策的調(diào)整，美國(guó)共和黨古巴裔參議員馬克·盧比奧和里克·斯科特不斷喊話，要求拜登政府不要向古巴政府讓步。與此同時(shí)，美國(guó)民主黨內(nèi)部則表示，拜登對(duì)古接觸政策讓其在古巴裔美國(guó)選民中“丟分”，進(jìn)而在中期選舉中拖累了民主黨。

美古關(guān)系調(diào)整的核心是美國(guó)解除對(duì)古巴長(zhǎng)達(dá)60年的貿(mào)易禁運(yùn)和經(jīng)濟(jì)封鎖。而當(dāng)前最緊迫的問(wèn)題是，拜登政府能否將古巴從“支持恐怖主義國(guó)家”名單上移除，否則美古關(guān)系很難出現(xiàn)破冰式的轉(zhuǎn)變。面對(duì)政治選舉、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇等更為棘手的國(guó)內(nèi)議題，拜登政府已多次表示，對(duì)古政策并非其優(yōu)先事項(xiàng)。由此可見，近期美國(guó)和古巴圍繞移民問(wèn)題的頻繁接觸并不代表兩國(guó)關(guān)系轉(zhuǎn)暖。

在今后一段時(shí)間內(nèi)，拜登政府恐難改變對(duì)古巴的封鎖政策和“敵視”態(tài)度，古巴對(duì)美方針預(yù)計(jì)也不會(huì)改變。事實(shí)上，1959年古巴革命勝利至今，美國(guó)敵視和顛覆古巴社會(huì)主義政權(quán)的目標(biāo)從未放棄；社會(huì)主義古巴反抗美國(guó)控制和干涉的決心也從未動(dòng)搖。然而，對(duì)于近期美古之間的頻繁接觸，古巴政府認(rèn)為，雖然拜登政府此舉的作用有限，但恢復(fù)與華盛頓在移民領(lǐng)域的正式接觸仍然是“重要的”，并表示不排除將對(duì)話擴(kuò)展到其他共同關(guān)心的問(wèn)題。當(dāng)前，古巴經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入疫情后的復(fù)蘇階段，并正通過(guò)加速部署實(shí)施經(jīng)濟(jì)改革，以吸引更多外資、刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。