吳堅(jiān)?鐘燕慧

2023年2月2日，菲律賓總統(tǒng)馬科斯會(huì)見(jiàn)來(lái)訪的美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)奧斯汀一行。

剛剛進(jìn)入2023年，菲律賓就在外交上多方發(fā)力。

1月3日起，菲總統(tǒng)小馬科斯開(kāi)啟三天訪華之旅，中菲簽署涉及眾多領(lǐng)域的14項(xiàng)政府間合作協(xié)議。小馬科斯還稱中國(guó)是菲最重要伙伴、菲中關(guān)系是菲最重要的雙邊關(guān)系。

但隨即美國(guó)防長(zhǎng)奧斯汀2月初的菲律賓之旅也獲得了新突破。菲表示將向美國(guó)再開(kāi)放四個(gè)軍事基地。如此，美國(guó)將在菲擁有九個(gè)軍事基地，實(shí)現(xiàn)了上世紀(jì)90年代美軍基地撤離后在菲首次最大規(guī)模的軍事存在。

與此相呼應(yīng)，2月8日起小馬科斯用五天時(shí)間訪問(wèn)了日本，菲日簽署七項(xiàng)合作協(xié)議，其中簡(jiǎn)化日本自衛(wèi)隊(duì)入菲參加救災(zāi)行動(dòng)手續(xù)或可能促成雙方《互惠準(zhǔn)入?yún)f(xié)定》乃至菲美日三邊安全機(jī)制的加速達(dá)成。菲日迎來(lái)建交以來(lái)防務(wù)合作最緊密時(shí)期。

菲律賓這一系列舉動(dòng)中最為人關(guān)注的就是對(duì)軍事準(zhǔn)入問(wèn)題的“松綁”。應(yīng)當(dāng)看到，這并非對(duì)外政策短期的改弦易轍，而是長(zhǎng)期外交動(dòng)向的體現(xiàn)。這些舉動(dòng)既形象地印證了小國(guó)在外交上對(duì)大國(guó)的“金鳳花原理”——冷暖疏密皆須適度，也折射出菲律賓國(guó)內(nèi)政治生態(tài)的規(guī)律。

作為美國(guó)亞太盟友體系的關(guān)鍵輻條，菲美同盟的軍事機(jī)制化建設(shè)將催化區(qū)域安全局勢(shì)的演變。從杜特爾特任內(nèi)末期至小馬科斯上臺(tái)至今，菲美同盟關(guān)系逐步回溫。軍事合作是菲美同盟關(guān)系的核心，自上世紀(jì)90年代以來(lái)，對(duì)菲美軍事合作的態(tài)度就被視作考量菲律賓對(duì)美對(duì)華關(guān)系孰先孰后的直接表征，在南海問(wèn)題上尤為明顯。然而，在經(jīng)歷杜特爾特政府的低谷期后，菲美關(guān)系實(shí)現(xiàn)在軍事安全領(lǐng)域的飛躍，卻不是以中菲關(guān)系的惡化為必要前提的。菲美安全合作的三大支柱是“共同防御條約”“訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議”“增強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)議”，其中“訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議”為美國(guó)在菲軍事準(zhǔn)入提供了關(guān)鍵法律保障，盡管在菲政界屢遭質(zhì)疑，并在杜特爾特時(shí)期屢被擱置，卻扎根于菲深層政治土壤中。從本質(zhì)上看，菲此次在美國(guó)軍事基地準(zhǔn)入政策上的“松綁”，是小馬科斯在中美博弈加劇背景下對(duì)大國(guó)安全戰(zhàn)略的主動(dòng)性調(diào)整。它有著幾個(gè)方面的動(dòng)因：

首先，對(duì)美安全關(guān)系的緩和與再建，是典型的“戰(zhàn)略對(duì)沖”表現(xiàn)。自30年前美軍基地撤離菲律賓后，菲美同盟出現(xiàn)明顯離心傾向，這是盟友關(guān)系對(duì)菲形成的負(fù)面資產(chǎn)由量變到質(zhì)變的結(jié)果。經(jīng)濟(jì)與安全關(guān)系是支撐菲美“特殊關(guān)系”的兩大支柱，但美國(guó)的經(jīng)濟(jì)扶持已無(wú)法彌補(bǔ)雙方畸形的政治依附關(guān)系帶來(lái)的巨大戰(zhàn)略虧空。盡管在南海問(wèn)題上美國(guó)對(duì)菲予以全力支持，然而菲逐漸意識(shí)到大國(guó)軍事實(shí)力的較量才是“南海仲裁案”窮途末路的現(xiàn)實(shí)注腳，“遏制中國(guó)”帶來(lái)的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)在阿基諾三世時(shí)期就已充分顯現(xiàn)。以更為靈活的“戰(zhàn)略對(duì)沖”應(yīng)對(duì)中美關(guān)系因此成為菲外交的現(xiàn)實(shí)選擇，這也是菲能夠同時(shí)改善對(duì)華對(duì)美關(guān)系而不造成外交對(duì)撞的原因。這一戰(zhàn)略選擇與2018年杜特爾特政府時(shí)期發(fā)布的“國(guó)家安全戰(zhàn)略”（NSS）的核心思路是基本一致的，即在大國(guó)沖突及地緣戰(zhàn)略形勢(shì)復(fù)雜化的背景下，需要采取更為微妙靈活的方式，以避免產(chǎn)生與大國(guó)的爭(zhēng)端。

其次，“訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議”對(duì)美國(guó)軍事準(zhǔn)入的法律約束，是在最大化減少美軍輪換對(duì)菲造成的負(fù)面影響的同時(shí)，爭(zhēng)取美國(guó)戰(zhàn)略保障資源的解決方案。該協(xié)議作為美國(guó)軍事進(jìn)入菲律賓的合法通道，并非菲律賓判斷“親美”或“親中”力量的分水嶺，而是最符合菲政治生態(tài)邏輯的樸實(shí)體現(xiàn)。菲政壇對(duì)該協(xié)議機(jī)制利弊的討論有兩個(gè)層次：一層是該機(jī)制對(duì)雙邊共同防御條約的實(shí)質(zhì)作用，即在菲向美國(guó)開(kāi)放部分軍事主權(quán)的前提下，需要美國(guó)對(duì)其安全承諾具備相當(dāng)?shù)膽?zhàn)略清晰與戰(zhàn)略穩(wěn)定，然而菲對(duì)美國(guó)的絕對(duì)安全保證并不樂(lè)觀。另一層是該機(jī)制對(duì)菲的真實(shí)價(jià)值。就在2020年杜特爾特總統(tǒng)提起終止該協(xié)議的行政動(dòng)議時(shí)，有12名參議員聯(lián)合發(fā)起一項(xiàng)議案，要求總統(tǒng)重新考慮該動(dòng)議的適當(dāng)性。時(shí)任外長(zhǎng)洛欽在參議院就此議題舉行的聽(tīng)證會(huì)上列舉了該機(jī)制的四大好處與六大隱患，其中的好處包括確保了菲美防務(wù)合作的可操作性、美國(guó)對(duì)菲國(guó)防援助的系統(tǒng)性與超越性，還為菲帶來(lái)寶貴的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)綜合價(jià)值。洛欽的理性分析在菲政壇具有相當(dāng)?shù)牡湫托?，因此在菲律賓掌控對(duì)美軍基地管轄權(quán)和監(jiān)控權(quán)的前提下，延續(xù)該機(jī)制是務(wù)實(shí)之舉。

2022年10月，美菲日韓四國(guó)在菲律賓舉行聯(lián)合軍事演習(xí)。

再次，在歷史與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的積累與催化下，“訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議”已成為菲平衡國(guó)內(nèi)安全與外部安全的樞紐，強(qiáng)化與美軍事合作對(duì)解決內(nèi)憂外患具有一石二鳥(niǎo)的作用。孱弱的國(guó)防能力是菲律賓嚴(yán)重依賴美國(guó)的根本原因。1995年菲啟動(dòng)“武裝力量現(xiàn)代化”改革，并制定了為期15年的軍事采購(gòu)及長(zhǎng)達(dá)22年的資金運(yùn)轉(zhuǎn)計(jì)劃。然而纏繞于菲政壇的家族政治綁架了立法及行政機(jī)制，菲律賓有學(xué)者認(rèn)為，以家族或集團(tuán)私利為導(dǎo)向的國(guó)會(huì)決策不僅未能按計(jì)劃為這一改革提供充足的金融與財(cái)政支持，還在其戰(zhàn)略優(yōu)先性方向上形成錯(cuò)誤決策，導(dǎo)致其既不能獲得精良裝備、又錯(cuò)失自主平衡國(guó)內(nèi)反叛亂與發(fā)展對(duì)外安全能力的良機(jī)。因此，以“訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議”機(jī)制獲得美國(guó)資源注入是推動(dòng)已嚴(yán)重滯后的菲律賓軍事現(xiàn)代化改革的現(xiàn)實(shí)出路。

正當(dāng)菲美新增軍事基地問(wèn)題于國(guó)際輿論中發(fā)酵之時(shí)，中菲海上摩擦的“激光事件”又引發(fā)關(guān)注。2月6日，菲海警船未經(jīng)中方允許擅自闖入我南沙群島仁愛(ài)礁海域，中國(guó)海警船依據(jù)中國(guó)國(guó)內(nèi)法和包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在內(nèi)的國(guó)際法，維護(hù)中國(guó)主權(quán)和海上秩序。在菲方輿論渲染菲船遭受“激光照射”的“受害者身份”時(shí)，小馬科斯有節(jié)制地表示“激光事件”不足以引發(fā)美菲“共同防御條約”，而菲最好的做法是加強(qiáng)與鄰國(guó)的合作。這種處理方式典型地體現(xiàn)出菲律賓平衡對(duì)華對(duì)美關(guān)系的“戰(zhàn)略對(duì)沖”思路。這是在越來(lái)越深陷中美博弈夾縫困境時(shí)尋求將大國(guó)安全碰撞帶來(lái)的損失最小化、同時(shí)最大化利用大國(guó)發(fā)展資源的現(xiàn)實(shí)之舉。應(yīng)當(dāng)看到，菲當(dāng)前對(duì)華對(duì)美外交出現(xiàn)越來(lái)越明顯的戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)轉(zhuǎn)向，或?qū)?duì)區(qū)域安全走勢(shì)帶來(lái)較為深入的影響。

其一，對(duì)美日軍事準(zhǔn)入的“松綁”將進(jìn)一步推動(dòng)亞太地區(qū)的軍事競(jìng)賽。從戰(zhàn)略身份定位上，菲已脫離美國(guó)戰(zhàn)略“全面追隨者”角色，轉(zhuǎn)向作為美國(guó)在亞太地區(qū)擁有戰(zhàn)略協(xié)作基礎(chǔ)、同時(shí)保留一定戰(zhàn)略自主張力的盟友。菲日安防合作在近年來(lái)也逐漸轉(zhuǎn)向準(zhǔn)軍事裝備領(lǐng)域，菲日2+2對(duì)話機(jī)制與菲美戰(zhàn)略對(duì)話機(jī)制實(shí)質(zhì)內(nèi)容相當(dāng)接近，日本已成為菲律賓的準(zhǔn)盟友。值得注意的是，小馬科斯總統(tǒng)胞妹伊米·馬科斯參議員于2月13日建議恢復(fù)由其父、已故前總統(tǒng)費(fèi)迪南德·馬科斯于1974年發(fā)起的“自力更生防御態(tài)勢(shì)”計(jì)劃。此外，菲政壇及學(xué)界對(duì)同盟關(guān)系的討論越來(lái)越多地關(guān)注到諸如美越安全合作這類無(wú)國(guó)際法律框架束縛、靈活自主的安全合作模式帶來(lái)的利好。對(duì)此，菲律賓對(duì)外部軍事資源便捷性通道的建設(shè)或?qū)⒓涌熹秩緟^(qū)域緊張安全氛圍，并推動(dòng)地區(qū)軍事競(jìng)賽。

其二，對(duì)美日的軍事合作機(jī)制的靈活性增強(qiáng)，或?qū)⒓ぐl(fā)區(qū)域相關(guān)力量強(qiáng)化對(duì)外軍事威懾架構(gòu)。當(dāng)前，美國(guó)南海戰(zhàn)略主線正逐步從戰(zhàn)略模糊走向戰(zhàn)略清晰，且其在南海的行動(dòng)愈發(fā)具有攻擊性和針對(duì)性。自特朗普時(shí)期提出“印太”概念后，至拜登政府，美國(guó)的南海戰(zhàn)略已成為其“印太戰(zhàn)略”的關(guān)鍵組成部分。在南海地緣局勢(shì)下，“美英澳三邊安全伙伴關(guān)系”（AUKUS）及“美日印澳四方機(jī)制”（QUAD）之間的戰(zhàn)略聯(lián)絡(luò)更加緊密，日本先后與澳英達(dá)成《互惠準(zhǔn)入?yún)f(xié)定》，印度也在不斷嘗試與美日澳的防務(wù)合作。菲政壇也有聲音鼓勵(lì)加強(qiáng)區(qū)域安全協(xié)作。在此背景下，更靈活的軍事協(xié)作機(jī)制將推動(dòng)美國(guó)“印太”安全網(wǎng)絡(luò)的活躍度，并強(qiáng)化其“印太戰(zhàn)略”框架下軍事威懾機(jī)制的嵌套式發(fā)展。

其三，菲律賓或?qū)⒗猛獠抠Y源加快軍備升級(jí)及其戰(zhàn)術(shù)性利用，通過(guò)強(qiáng)化與區(qū)域他方力量的聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)在灰色與邊緣地帶的行動(dòng)。盡管當(dāng)前菲美兩國(guó)并未公布新的四個(gè)基地的規(guī)劃內(nèi)容，但已較為明確的是，基地的選址將優(yōu)先滿足美軍“分布式作戰(zhàn)”需求，且需要符合菲軍備戰(zhàn)略的最新發(fā)展及轉(zhuǎn)型方向。從戰(zhàn)略行動(dòng)上，菲律賓的“對(duì)沖”戰(zhàn)略或?qū)Ⅲw現(xiàn)于強(qiáng)化對(duì)菲美同盟關(guān)系的戰(zhàn)術(shù)性利用，減少在體系層面上的壓力，例如盡可能弱化對(duì)中菲關(guān)系的正面沖擊，同時(shí)通過(guò)將同盟威懾更多地運(yùn)用于力量博弈的灰色與邊緣地帶，以獲得更多實(shí)質(zhì)性的回報(bào)。有美國(guó)軍事專家認(rèn)為，美國(guó)在軍備及戰(zhàn)術(shù)上使菲律賓軍警力量具備近海常規(guī)安全巡邏能力，并能對(duì)覆蓋其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)鄰近范圍的安全需求具備相當(dāng)?shù)膽?yīng)急能力，將成為菲美軍事合作的核心。此外，兩國(guó)或還將在菲幾近空白的防空領(lǐng)域展開(kāi)突破性的合作。簡(jiǎn)言之，強(qiáng)化與美國(guó)亞太區(qū)域聯(lián)盟力量的呼應(yīng)，減少菲美安全同盟的脆弱性，同時(shí)增強(qiáng)菲美安全關(guān)系在區(qū)域安全格局中的嵌入，提升本國(guó)在區(qū)域安全格局中的重要性，已成為菲推進(jìn)與美國(guó)合作的明顯戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向。