文/安徽·曹夏博

休閑漁業(yè)法的核心應(yīng)當(dāng)是生態(tài)環(huán)保，鼓勵人們親近自然的同時，要保護生態(tài)和環(huán)境。理想的休閑漁業(yè)法是一部“環(huán)境與生態(tài)保護法”。

我們先來看看休閑漁業(yè)相關(guān)法律的立法現(xiàn)狀。

截至2020年5月，沒有任何一部法律對休閑漁業(yè)作出定義。“休閑漁業(yè)”一詞散見于國務(wù)院、農(nóng)業(yè)部門發(fā)布的一些通知中[如《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》的通知》、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》、《關(guān)于印發(fā)服務(wù)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國海洋經(jīng)濟發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國水生生物資源養(yǎng)護行動綱要的通知》、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要的通知》（失效）、《全國漁業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》、《農(nóng)業(yè)部關(guān)于促進(jìn)休閑漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》]。2019年的《中華人民共和國漁業(yè)法修訂草案（征求意見稿）》增加了與休閑漁業(yè)有關(guān)的規(guī)定（其第三十九條：國家鼓勵發(fā)展休閑漁業(yè)。休閑漁業(yè)的經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)滿足本法、有關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的安全生產(chǎn)經(jīng)營條件。在公共水域、灘涂進(jìn)行休閑漁業(yè)活動的，不得使用有毒有害或者污染水體的餌料，不得使用破壞漁業(yè)資源的漁具和捕撈方法。休閑漁業(yè)的具體管理辦法由設(shè)區(qū)的市級以上人民政府制定），但未對休閑漁業(yè)給出明確的定義。什么是休閑漁業(yè)，休閑漁業(yè)的法律關(guān)系是怎樣的，休閑漁業(yè)的法律責(zé)任是什么，均未提及。

曹夏博認(rèn)為，可先對“休閑漁業(yè)”的下位概念“休閑垂釣”進(jìn)行法律定義，再把休閑漁業(yè)法與現(xiàn)有法律規(guī)范結(jié)合使用，科學(xué)性和可行性相對更高

1987年10月14日，國務(wù)院批準(zhǔn)了《中華人民共和國漁業(yè)法實施細(xì)則》，該法規(guī)的第十八條規(guī)定：娛樂性游釣和在尚未養(yǎng)殖、管理的灘涂手工采集零星水產(chǎn)品的，不必申請捕撈許可證，但應(yīng)當(dāng)加強管理，防止破壞漁業(yè)資源。具體管理辦法由縣級以上人民政府制定。

上述條文規(guī)定的“娛樂性游釣”對應(yīng)的就是休閑漁業(yè)的一種表現(xiàn)形態(tài)。無論是歷史習(xí)慣還是法律規(guī)定，休閑垂釣都是客觀存在的。

《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水生野生動物保護實施條例》《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》等法律文件對捕魚作出了限制性規(guī)定，至今沒有一部專門法律來專門規(guī)范休閑漁業(yè)的相關(guān)問題。為何休閑漁業(yè)相關(guān)法律立法如此滯后？這要從漁業(yè)法律體系和現(xiàn)行《漁業(yè)法》的定位中探尋答案。

一、漁業(yè)法律體系

漁業(yè)法律體系主要包括：魚類養(yǎng)殖、增殖相關(guān)法律，捕撈相關(guān)法律，休閑漁業(yè)相關(guān)法律。

水產(chǎn)品加工流通，漁業(yè)使用的船舶、港口與漁業(yè)法密切相關(guān)。

（一）魚類養(yǎng)殖、增殖相關(guān)法律

魚類養(yǎng)殖、增殖，是指在一定的空間環(huán)境中，投放魚苗，進(jìn)行養(yǎng)殖、增殖，捕獲養(yǎng)殖的魚類。

魚類養(yǎng)殖、增殖相關(guān)法律（包括收獲養(yǎng)殖魚類）屬于農(nóng)業(yè)法的范疇。

圖為四川成都都江堰的某濕地莊園，不失為休閑漁業(yè)的生動實體，游客來此可以釣魚、品茗、露營、游學(xué)、扎染、采摘（劉利華 攝）

（二）捕撈相關(guān)法律

在自然資源中使用生產(chǎn)的方式捕魚，即狹義的漁業(yè)、捕魚業(yè)。這是一種生產(chǎn)經(jīng)營活動，目的是獲取大量的魚，采用的是先進(jìn)、復(fù)雜的工具，如一線多鉤，多套線組同時作業(yè)，或者撒網(wǎng)、拖網(wǎng)、“迷魂陣”等。只有獲得大量的魚，才能達(dá)到生產(chǎn)經(jīng)營之目的。

捕魚——從自然環(huán)境中大量獲取“魚”這種資源，從某種意義上說，類似于“采礦”，需要向政府交納獲取資源的費用，并遵守相關(guān)法律規(guī)定，確?？沙掷m(xù)發(fā)展。

在自然資源中使用生產(chǎn)的方式捕魚應(yīng)該由“自然資源法”調(diào)整，屬于自然資源法的范疇。

（三）休閑漁業(yè)相關(guān)法律

世界上很多國家和地區(qū)對休閑漁業(yè)進(jìn)行了立法，比如美國的水權(quán)制度中規(guī)定有娛樂水權(quán)，中國臺灣的漁業(yè)法律規(guī)定了娛樂漁業(yè)權(quán)。

《農(nóng)業(yè)部關(guān)于促進(jìn)休閑漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》對休閑漁業(yè)進(jìn)行了這樣的描述：“休閑漁業(yè)是以漁業(yè)生產(chǎn)為載體，通過資源優(yōu)化配置，將休閑娛樂、觀賞旅游、生態(tài)建設(shè)、文化傳承、科學(xué)普及以及餐飲美食等與漁業(yè)有機結(jié)合，實現(xiàn)一二三次產(chǎn)業(yè)融合的一種新型漁業(yè)產(chǎn)業(yè)形態(tài)，主要包括休閑垂釣、漁家樂、觀賞魚、漁事體驗和漁文化節(jié)慶等類型。”

上述文件認(rèn)為休閑漁業(yè)是一種產(chǎn)業(yè)形態(tài)，包括休閑垂釣等幾種類型。

休閑漁業(yè)的主要表現(xiàn)形態(tài)是休閑垂釣，休閑垂釣與游船、旅游、文化、科普、餐飲等有機結(jié)合，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合。

休閑垂釣使用的工具簡單，一般是一竿一線一鉤，雖然所獲有限，甚至一無所獲（也可能是大豐收），但釣魚人依然獲得了快樂。

“休閑垂釣”是向自然環(huán)境獲取少量的魚，可持續(xù)發(fā)展，不損毀生態(tài)環(huán)境，休閑漁業(yè)法屬于生態(tài)與環(huán)保法的范疇。

（四）與“漁業(yè)”關(guān)系密切的法律

水產(chǎn)品加工流通是“漁”的下游，屬于“食品安全法”的范疇，“漁”所使用的船舶、港口，屬于“海商法”的范疇，上述對象不是“漁業(yè)”的主要調(diào)整對象，涉及“漁”的部分規(guī)定特別條文即可，特別條文放在哪部法律中，可以根據(jù)立法需要決定。

中國臺灣地區(qū)的漁業(yè)法規(guī)規(guī)定了“娛樂漁業(yè)權(quán)”，美國的水權(quán)制度中規(guī)定有“娛樂水權(quán)”，其中包含“娛樂漁業(yè)權(quán)”。我國《漁業(yè)法》雖無娛樂漁業(yè)權(quán)的規(guī)定，但《中華人民共和國漁業(yè)法實施細(xì)則》涉及了“娛樂性游釣”，今后有可能明確地成為一種漁業(yè)權(quán)，以解決實務(wù)中出現(xiàn)的娛樂性游釣問題。

二、我國現(xiàn)行《漁業(yè)法》的定位

現(xiàn)行《漁業(yè)法》第三條規(guī)定：“國家對漁業(yè)生產(chǎn)實行以養(yǎng)殖為主，養(yǎng)殖、捕撈、加工并舉，因地制宜，各有側(cè)重的方針。各級人民政府應(yīng)當(dāng)把漁業(yè)生產(chǎn)納入國民經(jīng)濟發(fā)展計劃，采取措施，加強水域的統(tǒng)一規(guī)劃和綜合利用。”由此可知，我國的漁業(yè)以養(yǎng)殖為主，其次才是“養(yǎng)殖、捕撈、加工并舉，因地制宜，各有側(cè)重的方針”。

2015年3月農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理局發(fā)布《中華人民共和國漁業(yè)法(修訂草案)》，向社會公開征集意見，第三條依然 是“以養(yǎng)殖為主”。

2019年8月發(fā)布的《中華人民共和國漁業(yè)法修訂草案（征求意見稿）》第三條：“國家對漁業(yè)生產(chǎn)實行以養(yǎng)殖為主，養(yǎng)殖、增殖、捕撈、加工、休閑漁業(yè)綠色、安全、協(xié)調(diào)發(fā)展，因地制宜，各有側(cè)重的方針?！钡谌龡l依然是“以養(yǎng)殖為主”。

從修訂漁業(yè)法的征求意見來看，農(nóng)業(yè)部門主導(dǎo)修訂的“漁業(yè)法”依然是以養(yǎng)殖為主，是一部“魚類養(yǎng)殖法”，捕撈、休閑漁業(yè)依然不是這部法律的主要調(diào)整范圍。

至于它“魚類養(yǎng)殖法”的色彩為何如此濃重，《我國公民釣魚的權(quán)利受法律保護——了解我國漁業(yè)法》一文已作分析。

現(xiàn)行《漁業(yè)法》的定位是“以養(yǎng)殖為主”，而漁業(yè)法法律體系中捕撈業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、休閑漁業(yè)都是漁業(yè)法的重要組成部分，且捕撈相關(guān)法律、養(yǎng)殖相關(guān)法律、休閑漁業(yè)相關(guān)法律分別隸屬于不同的法律部門，現(xiàn)行漁業(yè)法解決不同法律部門的問題就顯示出局限性了。

三、漁業(yè)法法律體系的建設(shè)方案

能否對現(xiàn)行《漁業(yè)法》進(jìn)行修補，用一部“大漁業(yè)法”來統(tǒng)籌有關(guān)“漁”的所有組成部分呢？

答案是否定的，原因如下。

首先，我國的法律體系已經(jīng)基本構(gòu)建完成，各法律部門劃分完畢*2011年3月10日，時任全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長的吳邦國同志向十一屆全國人民代表大會四次會議作全國人大常委會工作報告時莊嚴(yán)宣布，一個立足中國國情和實際、適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)與自治條例、單行條例等三個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。我國的法律體系已經(jīng)基本構(gòu)建完成，各法律部門劃分完畢，不同的法律部門立法也基本完成。，根據(jù)法律關(guān)系來劃分，漁業(yè)法律體系調(diào)整的法律關(guān)系分屬于不同的法律部門，不同法律部門的相關(guān)法律統(tǒng)一在一部法律中難度較大且存在矛盾。

比如，“自然資源法”范疇的“捕撈法”解決從自然資源中索取的問題，而“生態(tài)與環(huán)保法”范疇的“休閑漁業(yè)法”解決保護自然資源的問題，如果這兩個問題規(guī)定在一部法律中，“既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員”的矛盾情況就出現(xiàn)了，從立法技術(shù)角度來談，屬于不同法律部門的法律應(yīng)該分別立法（至于哪部分是“特別法”不是本文探討的重點）。

曹夏博給休閑垂釣下的定義是：自然人從自然環(huán)境（包括經(jīng)過改造的自然環(huán)境）中以非生產(chǎn)化的方式獲取適度的魚，以此為休閑的活動

其次，作為一國“內(nèi)國法”的“漁業(yè)法”解決不了“國際”的問題。涉及“水”的法律問題非常復(fù)雜，在江河湖泊中進(jìn)行漁業(yè)活動與在海洋中進(jìn)行漁業(yè)活動適用不同部門的法律，海洋還分為內(nèi)水、專屬經(jīng)濟區(qū)和公海，屬于內(nèi)水的海洋是一國主權(quán)內(nèi)的立法能夠全部解決的，但公海是“條約”這個層面來解決的，涉及國際法。

依據(jù)法律關(guān)系分清漁業(yè)法律體系的主要組成部分，把現(xiàn)行《漁業(yè)法》回歸“魚類養(yǎng)殖法”的本質(zhì)，認(rèn)清休閑漁業(yè)法實質(zhì)是一部“環(huán)境與生態(tài)保護法”，有助于推進(jìn)休閑漁業(yè)相關(guān)法律立法。

符合實際的做法是按照現(xiàn)有法律部門的劃分分別立法，用若干部法律來“填充”漁業(yè)法法律體系，構(gòu)建中國特色社會主義漁業(yè)法法律體系。

四、休閑漁業(yè)相關(guān)法律立法需要解決的主要問題

休閑漁業(yè)法的立法要著重解決休閑漁業(yè)的定義及其休閑漁業(yè)的外延與內(nèi)涵，休閑漁業(yè)的法律關(guān)系，如休閑漁業(yè)的主體、客體、權(quán)利與義務(wù)，法律責(zé)任以及相關(guān)術(shù)語定義和附則等問題。

如何從法律角度定義休閑漁業(yè)呢？

休閑娛樂、觀賞旅游、生態(tài)建設(shè)、文化傳承、科學(xué)普及以及餐飲美食等由不同的法律部門（主要是生態(tài)環(huán)境保護法、旅游法、食品安全法等）調(diào)整，把隸屬于不同法律部門調(diào)整的法律關(guān)系放在一部法律中難度較大。

筆者認(rèn)為，可先對“休閑漁業(yè)”的下位概念“休閑垂釣”進(jìn)行法律定義，再把休閑漁業(yè)法與現(xiàn)有法律規(guī)范結(jié)合使用，科學(xué)性和可行性相對更高。

在此，筆者嘗試給“休閑垂釣”下一個定義，歡迎各位讀者評判指正。另外，筆者所指的休閑垂釣并不包括在人工環(huán)境中釣取養(yǎng)殖魚的活動。

休閑垂釣，即自然人從自然環(huán)境（包括經(jīng)過改造的自然環(huán)境）中以非生產(chǎn)化的方式獲取適度的魚，以此為休閑的活動。

休閑垂釣的內(nèi)涵與外延：休閑垂釣與捕魚業(yè)相對應(yīng)，休閑垂釣是一竿一線一鉤，不得采取一線多鉤、多套漁具同時作業(yè)。即使是一竿一線一鉤，也不得過度索取，要適度獲取，不能超出規(guī)格，過大或者過小的魚均要放生，不得影響魚類的自然繁殖。上述規(guī)定可以由法律授權(quán)地方政府根據(jù)轄區(qū)情況制定實施細(xì)則并由地方政府進(jìn)行公示。

自然人在了解上述規(guī)定并承諾遵守后，均有權(quán)利進(jìn)行休閑垂釣，但需要履行相應(yīng)的環(huán)保義務(wù)，不得使用污染水體的釣餌與誘餌，不得污染作釣環(huán)境。

如果涉及船艇及其入港的問題，主要應(yīng)由海事海商法律規(guī)定，不需要在休閑漁業(yè)相關(guān)法律中做過多的規(guī)定。

如果是經(jīng)營性活動，如組織坐船出海釣魚，休閑漁業(yè)的參與者應(yīng)遵守休閑漁業(yè)相關(guān)法律的規(guī)定，至于經(jīng)營者主體的管理，由旅游法和市場監(jiān)管相關(guān)法律規(guī)定，不需要在休閑漁業(yè)相關(guān)法律做過多的規(guī)定。

如果違反了法律規(guī)定，造成了生態(tài)損傷（影響了魚類生態(tài)平衡、破壞了魚類的生存環(huán)境）、環(huán)境污染，法律責(zé)任可以包括罰款、在一定時間期限內(nèi)準(zhǔn)入禁止、對生態(tài)損傷和環(huán)境污染進(jìn)行修補或者由專業(yè)機構(gòu)進(jìn)行修補由責(zé)任人付款。

在“內(nèi)水”進(jìn)行休閑漁業(yè)活動，可能涉及不同的法律部門，比如河流、湖泊由《水法》《水污染防治法》調(diào)整，內(nèi)海由《海域使用管理法》《海域環(huán)境保護法》調(diào)整，休閑漁業(yè)相關(guān)法律的立法對此也要進(jìn)行區(qū)別對待。

簡而言之，休閑漁業(yè)法的核心應(yīng)當(dāng)是生態(tài)環(huán)保，鼓勵人們親近自然的同時，要保護生態(tài)和環(huán)境。理想的休閑漁業(yè)法是一部“環(huán)境與生態(tài)保護法”。

五、休閑漁業(yè)相關(guān)法律暫時難以解決的問題

《物權(quán)法》第一百二十三條規(guī)定：“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護?！?/p>

上述法條規(guī)定得不夠明確，相關(guān)法律也沒有細(xì)則規(guī)定，帶來了很多問題。

如一座通河流的水庫，水庫中有規(guī)模相當(dāng)?shù)囊吧~類資源，養(yǎng)殖者獲得使用水域從事養(yǎng)殖的權(quán)利后，公民有沒有權(quán)利在此垂釣野生魚？如何區(qū)分野生魚和家養(yǎng)魚？野生魚和家養(yǎng)魚繁殖的下一代所有權(quán)如何歸屬？

再比如，因防汛需要，上述水庫進(jìn)行泄洪，養(yǎng)殖者飼養(yǎng)的魚類進(jìn)入下游河流，公民釣獲了進(jìn)入河流的飼養(yǎng)魚，應(yīng)該如何處置？飼養(yǎng)者對進(jìn)入河流的飼養(yǎng)魚還有沒有權(quán)利？如果有權(quán)利，應(yīng)該如何主張？如果飼養(yǎng)者因為泄洪獲得了政府的賠償，政府對進(jìn)入河流被釣獲的飼養(yǎng)魚有沒有權(quán)利？

上述問題均需要《物權(quán)法》和有關(guān)法律作出明確的規(guī)定。

近期，有關(guān)部門及其工作人員在行政過程中使用“非法垂釣”一詞，筆者認(rèn)為不妥。我國法律規(guī)定了娛樂性游釣權(quán)，公民都有進(jìn)行娛樂性游釣的權(quán)利，但是我國法律對娛樂性游釣沒有細(xì)化，屬于立法空白，沒有法律界定何為“合法垂釣”，何為“非法垂釣”，所以在現(xiàn)有法律框架下并無“非法垂釣”一詞，在行政工作中使用“非法垂釣”，有代替全國人大立法之嫌，在法律缺位的情況下，用“非法垂釣”一詞指導(dǎo)行政執(zhí)法工作不符合依法治國精神。若垂釣者存在違法行為，執(zhí)法者應(yīng)援引現(xiàn)有法律規(guī)定，以非法捕撈處理，提法亦以“非法捕撈”為宜。