張軍旗,田書凡

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,上海 200433)

一、引言

2020年11月20日,習(xí)近平主席出席亞太經(jīng)合組織第二十七次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議并發(fā)表講話,表示中方將積極考慮加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,CPTPP)。2021年9月16日,中國(guó)提交了正式申請(qǐng)加入CPTPP的書面信函。CPTPP在內(nèi)容方面保留了其前身《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(Trans-Pacific Partnership Agreement,TPP)的絕大部分條款,涵蓋了競(jìng)爭(zhēng)、電子商務(wù)、數(shù)字貿(mào)易等WTO未涵蓋的經(jīng)貿(mào)議題,還納入了環(huán)境保護(hù)、勞工、反腐等傳統(tǒng)上不屬于貿(mào)易的議題。正如其名稱所示,CPTPP具有全面性與進(jìn)步性,它將貿(mào)易作為聯(lián)結(jié)眾多議題的手段,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了現(xiàn)有世界貿(mào)易組織規(guī)則(韓立余,2019)[1],是目前標(biāo)準(zhǔn)最高的自由貿(mào)易協(xié)定之一。中國(guó)申請(qǐng)加入CPTPP既是順應(yīng)世界貿(mào)易規(guī)則發(fā)展的新趨勢(shì),也是進(jìn)一步融入世界市場(chǎng),推動(dòng)制度型開放的必然選擇。

在當(dāng)前逆全球化風(fēng)潮持續(xù)抬頭的背景下,全球經(jīng)濟(jì)治理格局呈現(xiàn)出明顯的多邊化趨勢(shì),美國(guó)對(duì)中國(guó)在規(guī)則領(lǐng)域的遏制愈發(fā)明顯。歷史經(jīng)驗(yàn)表明,隨著經(jīng)濟(jì)體發(fā)展水平的大幅上升,其必然要提升自身制度體系和其他國(guó)家制度體系的相容性,中國(guó)目前便進(jìn)入了以“制度型開放”為核心的更高水平的開放階段。中國(guó)在商品貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易等傳統(tǒng)對(duì)外開放領(lǐng)域的制度體系已經(jīng)基本和國(guó)際接軌,但在數(shù)字貿(mào)易、跨境人才流動(dòng)等新興領(lǐng)域以及國(guó)有企業(yè)、補(bǔ)貼政策等“邊境后”政策領(lǐng)域和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體主導(dǎo)的規(guī)則體系還存在較大差異(國(guó)家發(fā)改委對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究所課題組,2021)[2]。CPTPP是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體主導(dǎo)的新型自由貿(mào)易協(xié)定,在環(huán)保、國(guó)有企業(yè)以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)嚴(yán)苛。中國(guó)在國(guó)內(nèi)規(guī)則與CPTPP規(guī)則存在一定差異的條件下申請(qǐng)加入CPTPP,向國(guó)際社會(huì)表明了繼續(xù)按照國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)開放、擴(kuò)大開放、持續(xù)深化改革的決心。當(dāng)然,制度型開放也并非單方面接受發(fā)達(dá)國(guó)家的制度輸出,中國(guó)應(yīng)積極參與新規(guī)則的談判,同時(shí)也應(yīng)明確表達(dá)自身觀點(diǎn)和立場(chǎng),并有效參與規(guī)則制定。然而,CPTPP高標(biāo)準(zhǔn)的要求意味著,中國(guó)要想加入CPTPP必須作出深刻變革,國(guó)有企業(yè)問題首當(dāng)其沖。近年來,發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體開始聚焦國(guó)有企業(yè)議題,各方提交的WTO改革提案屢屢提及國(guó)有企業(yè),中國(guó)的國(guó)有企業(yè)更是飽受爭(zhēng)議。由TPP首創(chuàng)、CPTPP承繼的國(guó)有企業(yè)章節(jié)對(duì)國(guó)有企業(yè)設(shè)置了較私營(yíng)企業(yè)更嚴(yán)格的規(guī)定,涉及補(bǔ)貼、透明度等多個(gè)議題,有遏制國(guó)有企業(yè)發(fā)展之意。因此,有必要對(duì)CPTPP的國(guó)有企業(yè)規(guī)則進(jìn)行細(xì)致研究,同時(shí)加快推動(dòng)國(guó)有企業(yè)深化改革,以順應(yīng)新時(shí)代高水平對(duì)外開放和高質(zhì)量發(fā)展的要求。

目前學(xué)術(shù)界針對(duì)國(guó)有企業(yè)國(guó)際規(guī)則的研究已有不少。有學(xué)者從國(guó)有企業(yè)規(guī)則本身入手,比較了各新型自由貿(mào)易協(xié)定中國(guó)有企業(yè)規(guī)則的差異,并分析了其成因、發(fā)展趨勢(shì)及影響(Kim,2017;徐昕,2017;楊秋波,2018;王秋雯,2018;李思奇 等,2019;李玉梅 等,2021)[3-8]。還有諸多學(xué)者基于國(guó)有企業(yè)規(guī)則背后的競(jìng)爭(zhēng)中立原則展開分析,探討了競(jìng)爭(zhēng)中立原則在新型自由貿(mào)易協(xié)定中的形成、演變及其對(duì)國(guó)有企業(yè)的新規(guī)制,并結(jié)合競(jìng)爭(zhēng)中立的內(nèi)在要求提出深化國(guó)有企業(yè)改革的方向及對(duì)策(馮輝,2016;盛毅 等,2019;張久琴,2019)[9-11]。毫無疑問,以CPTPP為代表的新型自由貿(mào)易協(xié)定突破了以往自由貿(mào)易協(xié)定對(duì)國(guó)有企業(yè)的規(guī)制,要求國(guó)有企業(yè)的商業(yè)活動(dòng)公司化,同時(shí)限制政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的控制以及國(guó)有企業(yè)享有的優(yōu)惠待遇等。若加入CPTPP,以非商業(yè)援助為核心的國(guó)有企業(yè)條款無疑會(huì)對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)做大做強(qiáng)造成阻礙,并對(duì)國(guó)有企業(yè)的投資、貿(mào)易環(huán)境產(chǎn)生不利影響。但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,國(guó)有企業(yè)規(guī)則的要求與國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)存在一致性,競(jìng)爭(zhēng)中立原則有利于維護(hù)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,中國(guó)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)改進(jìn)并引入競(jìng)爭(zhēng)中立原則,從而推進(jìn)國(guó)有企業(yè)公司化改革(潘曉明,2015;劉瑛,2016;陳漢 等,2018;劉雪紅,2019;沈偉,2019)[12-16]。也有學(xué)者專門研究了CPTPP的國(guó)有企業(yè)規(guī)則,分析了CPTPP新增的內(nèi)容及其對(duì)中國(guó)的影響(蔣奮 等,2021;宋泓,2022,劉敬東,2022;李本,2023)[17-20]。總體來看,對(duì)新型國(guó)有企業(yè)國(guó)際規(guī)則的研究尚處于早期階段,現(xiàn)有文獻(xiàn)提出的中國(guó)應(yīng)對(duì)之策大多是加快推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革、積極參與國(guó)際規(guī)則的制定等原則性的建議,能落到實(shí)處的具體建議較少。故而,本文在詳細(xì)分析CPTPP新增的國(guó)有企業(yè)規(guī)則并將其與WTO相關(guān)規(guī)則進(jìn)行比較的基礎(chǔ)上,闡明新規(guī)則可能產(chǎn)生的影響,進(jìn)而結(jié)合國(guó)有企業(yè)改革的實(shí)際情況及現(xiàn)有規(guī)定,針對(duì)每一項(xiàng)新規(guī)提出相應(yīng)的改革建議。

二、CPTPP的國(guó)有企業(yè)規(guī)則解析

1.CPTPP制訂國(guó)有企業(yè)規(guī)則的背景

長(zhǎng)期以來,國(guó)際法主要界定國(guó)家的權(quán)利與義務(wù),國(guó)有企業(yè)并未成為國(guó)際法的特別規(guī)制對(duì)象,對(duì)國(guó)有企業(yè)的規(guī)范主要通過界定國(guó)家的權(quán)利與義務(wù)間接進(jìn)行。以WTO為例,其以國(guó)家或地區(qū)政府為約束對(duì)象,并不對(duì)貿(mào)易提供者的所有制作區(qū)分,沒有專門的國(guó)有企業(yè)章節(jié),相關(guān)規(guī)定散見于《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》(General Agreement on Tariffs and Trade,GATT)、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(General Agreement on Trade in Services,GATS)、《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》(Agreement on Subsidies and Countervailing measures,SCM)及各成員加入的承諾與議定書。北美自由貿(mào)易協(xié)定(North American Free Trade Agreement,NAFTA)開始就“競(jìng)爭(zhēng)政策”單獨(dú)成章(其第15章為“競(jìng)爭(zhēng)政策、壟斷與國(guó)有企業(yè)”),其中包含了一些針對(duì)國(guó)有企業(yè)的原則性規(guī)定。進(jìn)入21世紀(jì),國(guó)有企業(yè)在世界貿(mào)易中的份額急劇增加,但不同于私營(yíng)企業(yè)以盈利為目的,國(guó)有企業(yè)往往成為政府糾正市場(chǎng)失靈的工具,并且僅僅因?yàn)橛袊?guó)家財(cái)政的參與便使國(guó)有企業(yè)天然享有私營(yíng)企業(yè)所不具備的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)(Willemyns,2016)[21]。出于對(duì)國(guó)家資本強(qiáng)勢(shì)擴(kuò)張破壞市場(chǎng)公平性的擔(dān)憂,競(jìng)爭(zhēng)中立原則被引入自由貿(mào)易協(xié)定,國(guó)有企業(yè)規(guī)則也應(yīng)運(yùn)而生。

“競(jìng)爭(zhēng)中立”的概念是20世紀(jì)90年代中期澳大利亞進(jìn)行國(guó)有企業(yè)公司化改革過程中提出來的,后經(jīng)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Co-operation and Development,OECD)較為全面的闡述,逐漸被國(guó)際社會(huì)采用。澳大利亞的《競(jìng)爭(zhēng)原則協(xié)定(1995)》規(guī)定,在聯(lián)邦和各州及地區(qū),政府商業(yè)活動(dòng)不得僅因其所有制而獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)(OECD,2015)[22];OECD將競(jìng)爭(zhēng)中立定義為“在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中運(yùn)行的任何實(shí)體均不存在不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)”(OECD,2015)[23]。雖表述不同,但其本質(zhì)都是限制國(guó)有企業(yè)僅基于其身份而享有特權(quán),使國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)。與私營(yíng)企業(yè)相比,國(guó)有企業(yè)在政府補(bǔ)貼、優(yōu)惠融資與擔(dān)保、壟斷及任職人員優(yōu)勢(shì)、政府鎖定股權(quán)、破產(chǎn)規(guī)則豁免與信息獲取、其他降低經(jīng)營(yíng)成本的優(yōu)惠待遇等方面享有不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)(OECD,2011)[24],為此,需要對(duì)國(guó)有企業(yè)作出特別規(guī)定,以維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

此外,一些擁有大型國(guó)有企業(yè)的新興經(jīng)濟(jì)體近年來出現(xiàn)強(qiáng)勁增長(zhǎng)與貿(mào)易擴(kuò)張趨勢(shì),新興市場(chǎng)國(guó)家的國(guó)有企業(yè)在全球貿(mào)易投資活動(dòng)中所占比重不斷提高,美歐等傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國(guó)家的企業(yè)受到巨大沖擊。部分WTO成員認(rèn)為,近年來國(guó)有企業(yè)在世界市場(chǎng)上的迅速擴(kuò)張與政府的支持密切相關(guān),國(guó)有企業(yè)成為其母國(guó)在國(guó)際投資與貿(mào)易領(lǐng)域的政策工具。加之WTO談判陷入困境,發(fā)達(dá)成員與發(fā)展中成員之間的利益沖突加劇,很難在WTO框架下就國(guó)有企業(yè)議題達(dá)成一致。為維持自身優(yōu)勢(shì)地位、保護(hù)本國(guó)企業(yè)發(fā)展,以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家將目光轉(zhuǎn)向了區(qū)域貿(mào)易協(xié)定,試圖在WTO之外重新構(gòu)建符合自身利益的新型國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則,TPP及后來的CPTPP就是其中的代表?？傮w而言,CPTPP第17章為國(guó)有企業(yè)創(chuàng)設(shè)了三類義務(wù)(非歧視和商業(yè)考慮原則、非商業(yè)援助規(guī)則、透明度規(guī)則),對(duì)國(guó)有企業(yè)的規(guī)制顯然更具針對(duì)性、更為嚴(yán)格。CPTPP還重新對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行定義,使更多企業(yè)落入國(guó)有企業(yè)范圍,以最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)及國(guó)有企業(yè)的干預(yù)。

2.CPTPP對(duì)國(guó)有企業(yè)的重新定義

國(guó)際社會(huì)一直未就國(guó)有企業(yè)的定義達(dá)成一致。WTO規(guī)制中沒有國(guó)有企業(yè)的界定,被認(rèn)為與國(guó)有企業(yè)最為相關(guān)的概念是“國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)”(state trading enterprises)。根據(jù)《關(guān)于解釋1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第17條的諒解》,國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)指“被授權(quán)包括法定或憲法權(quán)力在內(nèi)的專有權(quán)、特殊權(quán)利或特權(quán)的政府和非政府企業(yè)(governmental and non-governmental enterprises),包括銷售局,在行使這些權(quán)利時(shí),它們通過其購(gòu)買或銷售影響進(jìn)出口的水平或方向”?？梢?國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)是享有一定特權(quán)的從事進(jìn)出口貿(mào)易的企業(yè)或政府機(jī)構(gòu),其主體范圍很廣,不限于政府機(jī)構(gòu)與國(guó)有企業(yè),也可能包括私營(yíng)企業(yè)。2005年OECD出臺(tái)的《經(jīng)合組織國(guó)有企業(yè)公司治理指引》將國(guó)有企業(yè)定義為“國(guó)家通過完全、多數(shù)或重要少數(shù)所有權(quán)擁有重要控制權(quán)的企業(yè)”。這一定義在兼顧所有權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)強(qiáng)調(diào)了國(guó)家的實(shí)際控制,是關(guān)于國(guó)有企業(yè)定義較為準(zhǔn)確的表述,也比較接近各國(guó)國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)實(shí)。然而,OECD關(guān)于國(guó)有企業(yè)治理的各種原則和指引并不具有約束力,所以一直未得到有效執(zhí)行,各國(guó)國(guó)內(nèi)法對(duì)國(guó)有企業(yè)的定義仍舊各不相同(李光貴,2009)[25]。因此,CPTPP的國(guó)有企業(yè)規(guī)則首先對(duì)國(guó)有企業(yè)的定義進(jìn)行明確,避免因各成員(CPTPP中稱為“締約方”)的規(guī)定不同而導(dǎo)致相關(guān)規(guī)則難以落實(shí)。

CPTPP第17.1條規(guī)定,國(guó)有企業(yè)是指主要從事商業(yè)活動(dòng),并滿足以下條件之一的企業(yè):(1)政府直接擁有50%以上的股份資本;(2)政府通過所有者權(quán)益控制50%以上的投票權(quán);(3)政府擁有任命大多數(shù)董事會(huì)或其他同等管理機(jī)構(gòu)成員的權(quán)利。所謂“商業(yè)活動(dòng)”,指企業(yè)從事的以盈利為導(dǎo)向的生產(chǎn)貨物或提供服務(wù)并以由企業(yè)決定的數(shù)量和價(jià)格在相關(guān)市場(chǎng)上向消費(fèi)者銷售的活動(dòng)。此外,第17.13條第5款和第17.9條第2款分別規(guī)定,國(guó)有企業(yè)非歧視待遇和商業(yè)考慮、非商業(yè)援助等條款不適用于年度收入較低的國(guó)有企業(yè)及附件17-D中所列的由各締約方次中央政府擁有或控制的國(guó)有企業(yè)。

按照上述規(guī)定,一方面,CPTPP將非營(yíng)利性企業(yè)排除出國(guó)有企業(yè)范圍(從事商業(yè)活動(dòng)是構(gòu)成國(guó)有企業(yè)的前提),并通過附件與例外條款排除了規(guī)模較小、年收入較低的國(guó)有企業(yè)及次中央政府擁有或控制的國(guó)有企業(yè)對(duì)非歧視待遇和商業(yè)考慮、非商業(yè)援助等義務(wù)的適用;另一方面,CPTPP基于股權(quán)、表決權(quán)、任命權(quán)三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)來判斷政府對(duì)企業(yè)的控制程度,進(jìn)而確定國(guó)有企業(yè)的范圍。股權(quán)標(biāo)準(zhǔn)能直接反映企業(yè)與政府的關(guān)聯(lián)程度,政府擁有的股權(quán)比例越高,其與企業(yè)間的利益關(guān)聯(lián)度也越高,對(duì)企業(yè)的影響力越大。表決權(quán)代表著公司經(jīng)營(yíng)管理的決定權(quán),如果締約方政府對(duì)企業(yè)擁有絕對(duì)表決權(quán),國(guó)家權(quán)力就可能介入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),導(dǎo)致政企不分。一般而言,根據(jù)傳統(tǒng)公司法“一股一票”的原則,每份普通股對(duì)應(yīng)一份表決權(quán),股東的表決權(quán)權(quán)重與其持有的股份比例相同。但“一股一票”并非絕對(duì),如在雙層股權(quán)制度中,股票被分為A、B兩種,兩種股票所包含的股息、紅利分配、新股認(rèn)購(gòu)權(quán)等經(jīng)濟(jì)權(quán)益沒有差異,但表決權(quán)卻具有不平等性,B股的投票權(quán)可能是A股的10倍、20倍,極端情況下甚至達(dá)到150倍(季晨,2017)[26]。任命權(quán)也是股東享有的一項(xiàng)重要權(quán)利,股東通過行使任命權(quán)選出企業(yè)的管理層。若政府掌握了企業(yè)大多數(shù)董事或其他管理人員的任免權(quán),自然會(huì)更多地介入企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng),且政府任命的經(jīng)營(yíng)者的權(quán)力來源具有行政性,使他們更有可能服務(wù)于政府(余燁,2017)[27]。雖然表決權(quán)與任命權(quán)歸根結(jié)底來源于股權(quán),但與雙層股權(quán)制導(dǎo)致的例外一樣,實(shí)踐中亦存在國(guó)家資本雖不足50%卻仍對(duì)企業(yè)享實(shí)際控制權(quán)的情況。CPTPP對(duì)股權(quán)、表決權(quán)、任命權(quán)分別進(jìn)行規(guī)定,滿足其中之一即構(gòu)成國(guó)有企業(yè),正是為了避免遺漏,將更多的企業(yè)納入國(guó)有企業(yè)條款的規(guī)制范疇,客觀上擴(kuò)大了國(guó)有企業(yè)的外延。

由此可見,CPTPP的國(guó)有企業(yè)條款具有很強(qiáng)的針對(duì)性,其規(guī)制的重點(diǎn)是中央一級(jí)政府所有或控制的、從事商業(yè)活動(dòng)的大型國(guó)有企業(yè),這類國(guó)有企業(yè)往往規(guī)模大、資金實(shí)力雄厚,是國(guó)際貿(mào)易中的有力競(jìng)爭(zhēng)者。

3.非歧視和商業(yè)考慮原則

非歧視和商業(yè)考慮原則并非CPTPP首創(chuàng),WTO中已有相關(guān)規(guī)定,但CPTPP第17.4條的規(guī)定對(duì)多邊貿(mào)易體制下的非歧視原則進(jìn)行了擴(kuò)張,強(qiáng)化了國(guó)有企業(yè)的義務(wù)。

CPTPP第17.4條第1款(a)項(xiàng)與(b)(c)兩項(xiàng)分別規(guī)定了商業(yè)考慮原則與非歧視原則:(1)各締約方的國(guó)有企業(yè)在從事商業(yè)活動(dòng)時(shí)應(yīng)依照商業(yè)考慮購(gòu)買或銷售貨物或服務(wù)。所謂“商業(yè)考慮”是指,價(jià)格、質(zhì)量、可獲性、適銷性、運(yùn)輸以及其他購(gòu)買或銷售的條款和條件,或者相關(guān)商業(yè)(或行業(yè))的私營(yíng)企業(yè)在商業(yè)決策中通?？紤]的因素。(2)各締約方國(guó)有企業(yè)在購(gòu)買、銷售貨物或服務(wù)時(shí),給予另一締約方企業(yè)或其領(lǐng)土內(nèi)涵蓋投資(covered investment)(1)根據(jù)CPTPP第1.3條的一般定義,“涵蓋投資”指:截止本協(xié)定對(duì)相關(guān)締約方生效之日在一締約方領(lǐng)土內(nèi)存在的另一締約方投資者的投資,或在此后設(shè)立、獲得或擴(kuò)大的投資。企業(yè)的待遇,不低于其給予該締約方、任何其他締約方或非締約方企業(yè),或由該締約方、其他任何締約方或非締約方投資者在該締約方領(lǐng)土內(nèi)相關(guān)市場(chǎng)上所投資的企業(yè)的待遇。

值得注意的是,根據(jù)CPTPP第17.4條第1款的規(guī)定,非歧視原則與商業(yè)考慮原則是并列的、相互獨(dú)立的兩項(xiàng)義務(wù),締約方的國(guó)有企業(yè)須同時(shí)遵守這兩種義務(wù)(Kim,2017)[3]。而在WTO中,“商業(yè)因素”僅是用以判斷企業(yè)行為是否滿足非歧視要求的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。GATT1994第17.1條(a)項(xiàng)規(guī)定,締約方的國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)在進(jìn)出口的購(gòu)買和銷售方面應(yīng)遵循非歧視原則;第17.1條(b)項(xiàng)則進(jìn)一步說明,本款(a)項(xiàng)的規(guī)定應(yīng)理解為國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)在注意GATT1994其他規(guī)定的前提下,應(yīng)僅依照商業(yè)因素進(jìn)行任何此類購(gòu)買或銷售,包括價(jià)格、質(zhì)量、可獲性、適銷性、運(yùn)輸和其他購(gòu)銷條件,并應(yīng)依照商業(yè)慣例給予其他締約方的企業(yè)參與此類購(gòu)買或銷售的充分競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。在WTO“加拿大——外國(guó)投資審議法案”中,專家組認(rèn)為第17.1條(b)項(xiàng)并不對(duì)締約方設(shè)立單獨(dú)義務(wù),僅用作闡述第17.1條(a)項(xiàng),只有在所涉政府行動(dòng)落入非歧視待遇范圍后,才需考慮商業(yè)因素條款(2)GATT document,Canada-Administration of the Foreign Investment Review Act,Report of the Panel adopted on 7 February 1984,L/5504.。也就是說,只有當(dāng)WTO成員的國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)違背了非歧視原則時(shí),才需判斷其行為是否基于商業(yè)考慮。相較而言,CPTPP的締約方必須同時(shí)遵守這兩項(xiàng)原則,無論其是否違背非歧視原則,都要基于商業(yè)考慮從事商業(yè)活動(dòng),顯著增加了國(guó)有企業(yè)的義務(wù)。

同時(shí),CPTPP的非歧視原則不僅包含最惠國(guó)待遇,還包含國(guó)民待遇,即締約方的國(guó)有企業(yè)在購(gòu)買、銷售貨物或服務(wù)時(shí),不但不得給予其他締約方和非締約方企業(yè)特殊待遇,也不得給予本國(guó)企業(yè)任何特殊待遇。而GATT1994第17.1條(a)項(xiàng)規(guī)定的國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)非歧視原則通常被認(rèn)為不包含國(guó)民待遇。在“加拿大——外國(guó)投資審議法案”中,專家組支持加拿大的觀點(diǎn),即國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)的非歧視義務(wù)只包含最惠國(guó)待遇,并不包含國(guó)民待遇(3)GATT document,Canada-Administration of the Foreign Investment Review Act,Report of the Panel adopted on 7 February 1984,L/5504-30S/140.。在“比利時(shí)——對(duì)從家庭補(bǔ)貼體制國(guó)家進(jìn)口產(chǎn)品用于政府消費(fèi)時(shí)附加關(guān)稅案”中,專家組裁定第17.2條政府采購(gòu)例外針對(duì)的是第17.1條中規(guī)定的非歧視原則,不能延伸到國(guó)民待遇義務(wù)(4)Belgian Family Allowance(Allocations Familiales),Report adopted by the contracting parties on 7 November 1952,G/32-1S/59.。由此可見,GATT1994的商業(yè)考慮中并不包含國(guó)民待遇義務(wù)。而CPTPP第17.4條的表述顯然囊括了最惠國(guó)待遇和國(guó)民待遇,意在使所有市場(chǎng)主體處于公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,進(jìn)一步豐富了非歧視原則的內(nèi)涵。另外,不同于WTO分散在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易與投資等領(lǐng)域的零散規(guī)定,CPTPP第17.4條適用于跨境貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易與投資領(lǐng)域,使非歧視與商業(yè)考慮原則的內(nèi)涵與適用范圍更加清晰。

4.非商業(yè)援助條款

非商業(yè)援助條款可以稱得上是CPTPP國(guó)有企業(yè)章節(jié)中的核心條款。根據(jù)CPTPP第17.1條的界定,“非商業(yè)援助”指,因政府對(duì)一國(guó)有企業(yè)的擁有或控制而給予該國(guó)有企業(yè)的援助。此種“援助”包括:(1)資金的直接轉(zhuǎn)移或潛在的資金或債務(wù)轉(zhuǎn)移,包括贈(zèng)款或債務(wù)減免、比該企業(yè)商業(yè)可獲條件更優(yōu)惠的貸款及貸款擔(dān)保或其他形式的融資、與私營(yíng)投資者的投資慣例不相一致的權(quán)益資本;(2)比該企業(yè)商業(yè)可獲條件更優(yōu)惠的除一般基礎(chǔ)設(shè)施外的貨物或服務(wù)。同時(shí),政府提供的援助不得具有下列特征:一是明確將援助的接受者限定于其任何國(guó)有企業(yè),二是提供的援助主要由該締約方的國(guó)有企業(yè)使用,三是將不成比例的大量援助提供給該締約方的國(guó)有企業(yè),四是在提供援助時(shí)通過使用其自由裁量權(quán)對(duì)該締約方的國(guó)有企業(yè)給予照顧。上述規(guī)定實(shí)際上與SCM協(xié)定第2條相當(dāng),即非商業(yè)援助的構(gòu)成要件與補(bǔ)貼的構(gòu)成要件相同,且同樣要求此種援助不得具有專向性。

顯然,所謂非商業(yè)援助,其實(shí)質(zhì)就是提供給國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼。在補(bǔ)貼領(lǐng)域,國(guó)有企業(yè)的身份具有一定的特殊性:一方面,由于國(guó)有企業(yè)與政府關(guān)系密切且承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任,通常認(rèn)為其更容易獲得政府的補(bǔ)貼;另一方面,國(guó)有企業(yè)還可能成為補(bǔ)貼的提供者。SCM協(xié)定第1條規(guī)定,補(bǔ)貼的提供者為政府、公共機(jī)構(gòu)、受政府或公共機(jī)構(gòu)委托或指示的私營(yíng)機(jī)構(gòu),對(duì)“公共機(jī)構(gòu)是否包含國(guó)有企業(yè)”這一問題的不同回答會(huì)對(duì)補(bǔ)貼的認(rèn)定產(chǎn)生很大的影響。正是因這種身份的復(fù)雜性,在WTO中,各成員就國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼問題產(chǎn)生了很多爭(zhēng)議。于是TPP創(chuàng)設(shè)了非商業(yè)援助條款,專門規(guī)制國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼問題,CPTPP亦保留了相關(guān)規(guī)定。非商業(yè)援助條款簡(jiǎn)化了國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼的認(rèn)定流程,繞過了SCM協(xié)定中具有爭(zhēng)議性的認(rèn)定因素,強(qiáng)化了對(duì)國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)制(毛真真,2017)[28]。

第一,擴(kuò)大了國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的適用范圍。不同于SCM協(xié)定僅適用于貨物貿(mào)易領(lǐng)域,CPTPP非商業(yè)援助條款的適用范圍拓展到了服務(wù)貿(mào)易與投資領(lǐng)域。同時(shí),根據(jù)SCM協(xié)定第1.1(a)(1)條,補(bǔ)貼指“一成員領(lǐng)土內(nèi)”由政府或任何公共機(jī)構(gòu)提供的財(cái)政資助,即SCM協(xié)定的補(bǔ)貼規(guī)則僅適用于對(duì)一國(guó)國(guó)內(nèi)企業(yè)的補(bǔ)貼。而CPTPP中的非商業(yè)援助條款包括締約方及其國(guó)有企業(yè)通過作為另一締約方或第三締約方領(lǐng)土內(nèi)涵蓋投資的企業(yè)提供的非商業(yè)援助,即將跨境補(bǔ)貼也被納入規(guī)制范圍內(nèi),使得更多國(guó)有企業(yè)接受或提供補(bǔ)貼的行為受到規(guī)制。如此,CPTPP的國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則適用范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于SCM協(xié)定。

第二,國(guó)有企業(yè)作為補(bǔ)貼主體的適格性更加明確。根據(jù)CPTPP第17.1條,提供非商業(yè)援助的主體包括締約方與締約方的任何國(guó)營(yíng)企業(yè)或國(guó)有企業(yè),直接將國(guó)有企業(yè)列為補(bǔ)貼提供主體,降低了補(bǔ)貼認(rèn)定的難度。而在SCM協(xié)定下,只有當(dāng)國(guó)有企業(yè)構(gòu)成公共機(jī)構(gòu)時(shí)才可能成為補(bǔ)貼提供者,而實(shí)踐中各方對(duì)于“公共機(jī)構(gòu)”的內(nèi)涵爭(zhēng)議極大。例如,在“美國(guó)——雙反措施案”中,中美雙方就國(guó)有企業(yè)是否當(dāng)然為公共機(jī)構(gòu)這一問題產(chǎn)生分歧,專家組提出了“政府控制說”(公共機(jī)構(gòu)包括政府擁有或控制的實(shí)體,而不限于政府機(jī)構(gòu)或被授權(quán)行使政府職能的實(shí)體)(5)WTO document,United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China,Report of the Panel,WT/DS379/R,22 October 2010.,但上訴機(jī)構(gòu)推翻了專家組的裁定,提出“政府權(quán)力說”(只有被賦予政府職能并履行政府權(quán)限的機(jī)構(gòu)才構(gòu)成公共機(jī)構(gòu))(6)WTO document,United States-Definitive Anti-Dumping and Counterveiling Duties on Certain Products from China,Reports of the Appellate Body,WT/DS379/AB/R,11 March 2011.。此后,在“美國(guó)——針對(duì)印度熱軋?zhí)间摪瀹a(chǎn)品的反補(bǔ)貼措施案”與“美國(guó)——針對(duì)中國(guó)產(chǎn)品的反補(bǔ)貼措施案”中,美國(guó)分別與印度、中國(guó)再就公共機(jī)構(gòu)的認(rèn)定問題展開爭(zhēng)論。按照WTO上述判例,各成員在認(rèn)定一國(guó)有企業(yè)是否構(gòu)成公共機(jī)構(gòu)時(shí),需逐案分析,若要主張一國(guó)有企業(yè)提供了補(bǔ)貼需要證明該國(guó)有企業(yè)受到政府的指示或授權(quán),國(guó)有企業(yè)并不當(dāng)然成為補(bǔ)貼提供主體。CPTPP非商業(yè)援助條款則繞過WTO有關(guān)公共機(jī)構(gòu)的爭(zhēng)議,直接將國(guó)有企業(yè)列為補(bǔ)貼提供主體,使國(guó)有企業(yè)成為當(dāng)然的補(bǔ)貼提供主體。

5.透明度條款

透明度規(guī)則早在1947年關(guān)貿(mào)總協(xié)定中就已確立,現(xiàn)在普遍適用于國(guó)際貿(mào)易的各個(gè)領(lǐng)域,成為WTO的一項(xiàng)基本原則,在多邊貿(mào)易體制中發(fā)揮著重要作用。根據(jù)WTO官方的定義,“透明度”指貿(mào)易政策和慣例及其建立過程具有公開和可預(yù)測(cè)性(7)參見WTO網(wǎng)站信息(https://www.wto.org/english/thewto_e/glossary_e/transparency_e.htm)。。也就是說,透明度規(guī)則的目的是保證一成員對(duì)其他成員實(shí)施的貿(mào)易政策及相關(guān)規(guī)定的知情權(quán)。政策法規(guī)的可預(yù)見性和穩(wěn)定性是市場(chǎng)活動(dòng)和自由競(jìng)爭(zhēng)的一項(xiàng)基本要求和必要條件,透明度規(guī)則要求WTO各成員通過公布相關(guān)政策法規(guī)、履行通報(bào)義務(wù)等手段保持貿(mào)易政策透明,這既符合多邊貿(mào)易體制下競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境需具有穩(wěn)定性與可預(yù)測(cè)性的要求,又有利于監(jiān)督各成員對(duì)WTO義務(wù)的履行情況(張軍旗,2002)[29]。

CPTPP第17.10條為專門針對(duì)國(guó)有企業(yè)的透明度條款,相較于WTO下的透明度原則,具有一定的特殊性。CPTPP第17.10條第1款規(guī)定,締約方需在協(xié)定對(duì)其生效之日起6個(gè)月內(nèi),向其他締約方提供或通過其他方式在官方網(wǎng)站公開提供其國(guó)有企業(yè)名單,且此后應(yīng)每年更新。這一款與第17.1條中的國(guó)有企業(yè)定義互為補(bǔ)充,使得各締約方受第十七章規(guī)制的主體得以明確。該條第3款則規(guī)定,經(jīng)另一締約方書面請(qǐng)求,一締約方應(yīng)迅速提供其國(guó)有企業(yè)的相關(guān)信息,只要此種請(qǐng)求包括關(guān)于該實(shí)體的活動(dòng)如何影響締約方之間的貿(mào)易或投資的說明。這一款對(duì)“相關(guān)信息”也做了詳細(xì)列舉,包括該締約方政府在國(guó)有企業(yè)中擁有的股份比例與投票權(quán)比例、董事會(huì)成員的政府頭銜、該國(guó)有企業(yè)最近3年的年收入與總資產(chǎn)、該國(guó)有企業(yè)所獲益的任何免除和豁免情況等。

而WTO僅對(duì)國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)作了單獨(dú)規(guī)定,并未針對(duì)國(guó)有企業(yè)設(shè)置額外的透明度規(guī)則。根據(jù)GATT1994第17條第4款和《關(guān)于解釋1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第17條的諒解》,為保證國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)活動(dòng)的透明度,各成員應(yīng)將此類企業(yè)及此類企業(yè)進(jìn)出口的產(chǎn)品通知貨物貿(mào)易理事會(huì);如一締約方有理由認(rèn)為其在GATT項(xiàng)下的利益受到國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的不利影響,締約方全體可請(qǐng)建立、維持或授權(quán)建立該企業(yè)的締約方提供關(guān)于其履行本協(xié)定條款情況的信息。前已述及,國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)并不限于國(guó)有企業(yè),被政府授予專有權(quán)等特權(quán)的私營(yíng)企業(yè)也可能構(gòu)成國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè),故而WTO是基于國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)享有的特權(quán),而非其國(guó)有屬性要求締約方就其國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)向貨物貿(mào)易理事會(huì)作出通知。且按照WTO的規(guī)定,只有當(dāng)一國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)可能對(duì)其他締約方造成不利影響時(shí),建立、維持或授權(quán)建立該企業(yè)的締約方才有應(yīng)請(qǐng)求披露該國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)履行GATT條款情況的義務(wù)。而在CPTPP中,只要一國(guó)有企業(yè)的活動(dòng)有可能對(duì)締約方間的貿(mào)易投資活動(dòng)產(chǎn)生影響(不要求是不利影響),設(shè)立該國(guó)有企業(yè)的締約方便須應(yīng)請(qǐng)求提供該國(guó)有企業(yè)的詳細(xì)信息,甚至此種詳細(xì)信息可能與該國(guó)有企業(yè)履行CPTPP的義務(wù)并無直接關(guān)系。

CPTPP第17.10條第4款及第5款是專門針對(duì)非商業(yè)援助的透明度條款,其規(guī)定,應(yīng)另一締約方書面請(qǐng)求,一締約方應(yīng)迅速書面提供關(guān)于其已采取或維持的提供非商業(yè)援助的任何政策或計(jì)劃的信息,且此種信息應(yīng)足夠具體,使提出請(qǐng)求的締約方能夠理解政策或計(jì)劃的運(yùn)作情況。具體而言,應(yīng)包括非商業(yè)援助的形式、非商業(yè)援助的提供者和接受者、提供非商業(yè)援助的總金額或年度預(yù)算金額等詳細(xì)信息。據(jù)此,若一締約方認(rèn)為另一締約方給予其國(guó)有企業(yè)的非商業(yè)援助可能影響雙方的貿(mào)易活動(dòng),則可要求其提供相關(guān)非商業(yè)援助的詳細(xì)信息。這一新規(guī)定反映出締約方對(duì)國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼透明度的特別關(guān)注。

一方面,盡管GATT第16條和SCM協(xié)定第25條均要求各成員就其給予或維持的、影響其他成員商品進(jìn)出口的補(bǔ)貼向全體WTO成員作出通知,但各成員補(bǔ)貼通知義務(wù)的履行情況并不理想(8)WTO Document,Notification Provisions under the Agreement on Subsidies and Countervailing measures,G/SCM/W/546/Rev.11,1 May 2020.。2020年1月14日發(fā)布的美歐日第7份聯(lián)合聲明也指出,SCM協(xié)定缺乏對(duì)WTO成員進(jìn)行補(bǔ)貼通知的激勵(lì)機(jī)制,導(dǎo)致補(bǔ)貼通知的現(xiàn)狀令人沮喪,并提議在SCM第25條中加入新的強(qiáng)有力的措施(9)Office of the United States Trade Representative,Joint Statement on Trilateral meeting of the Trade Ministers of the United States,Japan,and the European Union,14 January 2020.https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2020/january/joint-statement-trilateral-meeting-trade-ministers-japan-united-states-and-european-union.。另一方面,國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼的透明度問題更為突出,而國(guó)有企業(yè)與政府關(guān)系密切,導(dǎo)致此類補(bǔ)貼更加隱秘。因此,CPTPP國(guó)有企業(yè)透明度條款單獨(dú)對(duì)國(guó)有企業(yè)提出了更嚴(yán)格的披露要求,提高了各方獲取國(guó)有企業(yè)相關(guān)信息的能力,明顯加強(qiáng)了對(duì)國(guó)有企業(yè)商業(yè)行為的監(jiān)督。

三、對(duì)深化國(guó)有企業(yè)改革的啟示

中國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革已進(jìn)行多年,一個(gè)非常突出的特點(diǎn)是以建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度為核心進(jìn)行內(nèi)部改革,較少考慮國(guó)際市場(chǎng)的制約因素(韓立余,2016)[30]。目前,歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在區(qū)域與雙邊自由貿(mào)易協(xié)定中積極推廣競(jìng)爭(zhēng)中立原則,不斷強(qiáng)調(diào)制定有效的規(guī)則來抑制國(guó)有企業(yè)扭曲市場(chǎng)的行為和有害的補(bǔ)貼實(shí)踐,主要是針對(duì)中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體日益強(qiáng)大的國(guó)有企業(yè)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn),國(guó)有企業(yè)的身份確實(shí)具有特殊性,相較于私營(yíng)企業(yè)更有可能獲得政府授予的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),競(jìng)爭(zhēng)中立制度的建立和完善將有利于營(yíng)造更加公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,有利于國(guó)際貿(mào)易的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和國(guó)有企業(yè)本身的高質(zhì)量發(fā)展。而中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制與國(guó)情決定了國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有特殊重要性,要想進(jìn)一步融入世界市場(chǎng),國(guó)有企業(yè)問題是繞不過的一環(huán)。加入CPTPP意味著國(guó)內(nèi)規(guī)則需要與CPTPP協(xié)定對(duì)接,短期內(nèi)可能會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)及整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不小的影響,但也是促進(jìn)國(guó)有企業(yè)深化改革和加快制度型開放的雙重契機(jī)。因此,一方面,既要通過談判降低CPTPP規(guī)則對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響,為國(guó)有企業(yè)改革爭(zhēng)取一定的緩沖期;另一方面,更應(yīng)積極向高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際貿(mào)易新規(guī)則靠攏,進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革,為高水平融入全球貿(mào)易新秩序創(chuàng)造更好條件。

1.在優(yōu)化國(guó)有企業(yè)分類改革的基礎(chǔ)上減少政府控制

按照CPTPP的定義,以盈利為導(dǎo)向并以由企業(yè)決定的數(shù)量和價(jià)格提供貨物或服務(wù)的企業(yè),只要滿足股權(quán)、投票權(quán)、任命權(quán)標(biāo)準(zhǔn)之一即為國(guó)有企業(yè)。中國(guó)的國(guó)有企業(yè)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、優(yōu)化資源配置、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要作用,把國(guó)有企業(yè)做大做強(qiáng)做優(yōu)仍是未來一段時(shí)期內(nèi)的重要目標(biāo)。中國(guó)加入CPTPP,可能有一大批企業(yè)會(huì)被認(rèn)定為國(guó)有企業(yè)而受到較私營(yíng)企業(yè)更嚴(yán)格的規(guī)制。對(duì)此,需要引起高度重視。

根據(jù)2015年12月國(guó)資委、財(cái)政部、發(fā)展改革委印發(fā)的《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》(國(guó)資發(fā)研究〔2015〕170號(hào),以下簡(jiǎn)稱《意見》),國(guó)有企業(yè)劃分為商業(yè)類與公益類兩大類。公益類國(guó)有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo);商業(yè)類國(guó)有企業(yè)以增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo),按照市場(chǎng)化要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作,依法獨(dú)立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。商業(yè)類國(guó)有企業(yè)又分為主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)(以下簡(jiǎn)稱充分競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)有企業(yè))和主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全或國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)(以下簡(jiǎn)稱關(guān)鍵領(lǐng)域類國(guó)有企業(yè)),其中后者要以保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行為目標(biāo),重點(diǎn)發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與安全效益的有機(jī)統(tǒng)一。CPTPP將國(guó)有企業(yè)限定為從事商業(yè)活動(dòng)的企業(yè),充分競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)有企業(yè)顯然包含其中,公益類國(guó)有企業(yè)則不在此限。較為特殊的是關(guān)鍵領(lǐng)域類國(guó)有企業(yè),這類國(guó)有企業(yè)雖屬于商業(yè)類國(guó)有企業(yè),但又承擔(dān)一定的社會(huì)職責(zé)和目標(biāo),并不完全以盈利為目的,究竟是否屬于從事商業(yè)活動(dòng)的企業(yè)還需進(jìn)一步討論。且《意見》指出,關(guān)鍵領(lǐng)域類國(guó)有企業(yè)中要保持國(guó)有資本控股地位,那么一旦該類國(guó)有企業(yè)被確定為從事商業(yè)活動(dòng)的企業(yè),便直接落入CPTPP的國(guó)有企業(yè)范疇,受到第十七章條款的規(guī)制。如此一來,如何對(duì)國(guó)有企業(yè)(尤其是關(guān)鍵領(lǐng)域類國(guó)有企業(yè))進(jìn)行劃分就顯得至關(guān)重要。

《意見》提出了“誰出資誰分類”的原則,履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定所出資企業(yè)的功能界定與分類方案,報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn);履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)直接監(jiān)管的企業(yè),根據(jù)需要對(duì)所出資企業(yè)進(jìn)行功能界定和分類。目前來看,這一原則存在一定問題。一方面,國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)同時(shí)具備出資人與監(jiān)管者身份,由它進(jìn)行分類,缺乏外部監(jiān)督,可能傾向于將盡可能多的國(guó)有企業(yè)都劃分為公益類國(guó)有企業(yè),以規(guī)避包括CPTPP在內(nèi)的新型自由貿(mào)易協(xié)定的國(guó)有企業(yè)條款約束。另一方面,在缺乏統(tǒng)一的具體劃分標(biāo)準(zhǔn)的情況下,履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)自行確定的分類結(jié)果很難在國(guó)際上具有說服力,模糊的標(biāo)準(zhǔn)容易被他國(guó)利用(如擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)中立原則的適用范圍),導(dǎo)致公益類國(guó)企也被納入國(guó)有企業(yè)規(guī)則的規(guī)制范圍。因此,應(yīng)改變“誰出資誰分類”的簡(jiǎn)單規(guī)定,出臺(tái)相關(guān)細(xì)則明確國(guó)有企業(yè)分類的具體程序與劃分標(biāo)準(zhǔn)?？梢越梃b美國(guó)對(duì)外貿(mào)易協(xié)定中的主體例外模式,建立“行業(yè)細(xì)分負(fù)面清單”,將公益類和關(guān)鍵領(lǐng)域類國(guó)有企業(yè)進(jìn)行窮盡式列舉,確保清單中的國(guó)有企業(yè)均是必須由國(guó)有資本控股的、關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重點(diǎn)企業(yè)(沈偉 等,2021)[31]。這樣,清單內(nèi)的國(guó)有企業(yè)可以不受CPTPP第十七章的規(guī)制。

此外,CPTPP對(duì)國(guó)有企業(yè)的認(rèn)定不單考慮股權(quán)因素,還將政府通過投票權(quán)、任命權(quán)等形式間接控制的情形考慮在內(nèi),使得僅僅通過股權(quán)多元化改革來減少國(guó)有資本占比不足以規(guī)避國(guó)有企業(yè)條款的適用。《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》(國(guó)發(fā)〔2015〕54號(hào))提出:國(guó)有資本參股非國(guó)有企業(yè)或國(guó)有企業(yè)引入非國(guó)有資本時(shí),允許將部分國(guó)有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股;在少數(shù)特定領(lǐng)域探索建立國(guó)家特殊管理股制度,依照相關(guān)法律法規(guī)和公司章程規(guī)定,行使特定事項(xiàng)否決權(quán),保證國(guó)有資本在特定領(lǐng)域的控制力。這樣的規(guī)定使國(guó)有資本低于50%的企業(yè)也可能落入CPTPP的國(guó)有企業(yè)范疇?；诖?有學(xué)者提出可以設(shè)置“國(guó)有股東表決權(quán)受限的優(yōu)先股”,即國(guó)有股東在股東大會(huì)上無表決權(quán),但在公司利潤(rùn)和剩余財(cái)產(chǎn)分配上享有累積優(yōu)先權(quán),這樣既可確保國(guó)有資本保值增值,又不觸及企業(yè)控制權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)問題,國(guó)有出資人自然也不干預(yù)企業(yè)的高管任免,可以避免企業(yè)因控制權(quán)和任命權(quán)標(biāo)準(zhǔn)受到CPTPP的國(guó)有企業(yè)條款規(guī)制(余燁,2017)[32]。

需要強(qiáng)調(diào)的是,目前各級(jí)政府對(duì)于國(guó)有企業(yè)高級(jí)管理人員的任免有較大的影響力,很容易使國(guó)有資本不足半數(shù)的企業(yè)也落入CPTPP國(guó)有企業(yè)范疇。根據(jù)《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第22條,履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定任免國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的經(jīng)理、董事長(zhǎng)、監(jiān)事會(huì)主席等人員;向國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司的股東會(huì)、股東大會(huì)提出董事、監(jiān)事人選?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》(2015年8月24日)也指出要充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)黨組織政治核心作用,國(guó)有企業(yè)的黨組織書記、董事長(zhǎng)一般由一人擔(dān)任。國(guó)有企業(yè)高管權(quán)力配置結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)的政企不分,不但不利于國(guó)有企業(yè)參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),也不利于國(guó)有企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)效率的提升。因此在深化國(guó)有企業(yè)改革過程中,還需進(jìn)一步將所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離,減少政府對(duì)國(guó)有企業(yè)管理人員選任的干預(yù),取消國(guó)有企業(yè)及國(guó)有企業(yè)高管的行政級(jí)別,切斷國(guó)有企業(yè)與政府職能部門的行政性紐帶。

2.商業(yè)類國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)遵循商業(yè)考慮原則

CPTPP的非歧視與商業(yè)考慮原則強(qiáng)調(diào)所有市場(chǎng)參與者公平競(jìng)爭(zhēng),在經(jīng)營(yíng)與決策過程中只依照價(jià)格、質(zhì)量、適銷性等商業(yè)因素進(jìn)行考量。而國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期以來被視為國(guó)家資本主義的代表,飽受詬病。一些發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為,中國(guó)的國(guó)有企業(yè)與政府形成了復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系,政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的控制權(quán)不僅通過所有權(quán)或協(xié)議授予,還可能來自各種非正式安排,典型的例子是國(guó)有企業(yè)管理者與政府工作人員間的緊密聯(lián)系以及黨對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的指導(dǎo);此外,政府為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)目標(biāo)還可能直接把控著相關(guān)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)格局,例如通過禁止非國(guó)有企業(yè)進(jìn)入的方式將某些關(guān)鍵部門保持在國(guó)家的完全控制下。雖然《意見》規(guī)定作為獨(dú)立市場(chǎng)主體的國(guó)有企業(yè)應(yīng)建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的經(jīng)營(yíng)機(jī)制,但社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的國(guó)有企業(yè)必然會(huì)比私營(yíng)企業(yè)更自覺地服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、更主動(dòng)地履行社會(huì)責(zé)任。也就是說,即便是商業(yè)類國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),也需考慮國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略與政策。因此,政府與國(guó)有企業(yè)間的復(fù)雜利益關(guān)系、國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)職責(zé)等導(dǎo)致中國(guó)的國(guó)有企業(yè)很容易違反CPTPP的商業(yè)考慮原則,例如,國(guó)有企業(yè)可能以低于成本的價(jià)格向偏遠(yuǎn)地區(qū)提供產(chǎn)品或服務(wù),或者為提升就業(yè)率過度吸納勞動(dòng)力,某些情況下可能意在實(shí)現(xiàn)與經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)和收益無關(guān)的政治或經(jīng)濟(jì)安全目標(biāo)。

故而,應(yīng)在國(guó)有企業(yè)分類改革的基礎(chǔ)上,對(duì)商業(yè)類國(guó)有企業(yè)普遍適用競(jìng)爭(zhēng)政策。分類的目的便是使不同類別的國(guó)有企業(yè)承擔(dān)不同的職能:公益類國(guó)有企業(yè)發(fā)揮服務(wù)社會(huì)、保障民生的作用;關(guān)鍵領(lǐng)域類國(guó)有企業(yè)承擔(dān)增加就業(yè)、平衡地區(qū)貧富差距等戰(zhàn)略目標(biāo),并逐步發(fā)展成為純粹的公益類或充分競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)有企業(yè);充分競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)有企業(yè)則要完全進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作,依據(jù)商業(yè)考慮從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。由于當(dāng)前關(guān)鍵領(lǐng)域類國(guó)有企業(yè)尚承擔(dān)多重職能,可以學(xué)習(xí)西方國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn),在該類企業(yè)中創(chuàng)立“賬目分離”制度,即國(guó)有企業(yè)開展商業(yè)活動(dòng)與非商業(yè)活動(dòng)的成本、資產(chǎn)、負(fù)債、績(jī)效等均分別設(shè)立賬目,彼此不得互相挪用、調(diào)劑與補(bǔ)貼。至于充分競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)有企業(yè),則無須按照政府指導(dǎo)意見或基于公共職能的考量行事,僅依照一般商業(yè)慣例和營(yíng)利性目標(biāo)確定經(jīng)營(yíng)策略(段宏磊,2021)[33]。深化國(guó)有企業(yè)改革,并不是要改變國(guó)家的出資人身份,政府依然作為股東行使各項(xiàng)監(jiān)督、決策權(quán);但在明確商業(yè)類國(guó)有企業(yè)的商業(yè)主體身份后,這類國(guó)有企業(yè)的社會(huì)職能應(yīng)當(dāng)弱化,政府不應(yīng)享有較普通股東更大的權(quán)利,更不能干預(yù)企業(yè)運(yùn)行。

3.規(guī)范國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼政策和實(shí)施方式

補(bǔ)貼原本也是影響商業(yè)考慮的一個(gè)因素,但由于補(bǔ)貼問題較為特殊和突出,所以單獨(dú)進(jìn)行分析。中國(guó)是WTO中受到反補(bǔ)貼調(diào)查最頻繁的成員,自1995年1月1日到2020年12月31日,WTO成員共提起632起反補(bǔ)貼調(diào)查,其中向中國(guó)發(fā)起的反補(bǔ)貼調(diào)查為189起,占總數(shù)的29.9%(10)這一數(shù)據(jù)來自各成員向補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼措施委員會(huì)提交的半年期報(bào)告,因此可能存在因成員未提交報(bào)告或提交的報(bào)告不完整導(dǎo)致數(shù)據(jù)有偏差的情況。,且針對(duì)中國(guó)提起的反補(bǔ)貼調(diào)查都發(fā)生在2004年以后。而非商業(yè)援助條款是CPTPP針對(duì)國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼問題新設(shè)的規(guī)則,明顯加強(qiáng)了對(duì)國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)制。中國(guó)本就是遭受反補(bǔ)貼調(diào)查的主要對(duì)象,又屢屢因國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼問題受到質(zhì)疑,非商業(yè)援助條款顯然將對(duì)中國(guó)加入CPTPP提出了不小的挑戰(zhàn)。

當(dāng)前,中國(guó)仍然存在政府補(bǔ)貼明顯向國(guó)有企業(yè)傾斜的現(xiàn)象,比如,在采礦業(yè)、能源、交通、金融等領(lǐng)域的國(guó)有控股上市公司得到的政府補(bǔ)貼強(qiáng)度明顯高于民營(yíng)上市公司,還有些政府補(bǔ)貼只有國(guó)有企業(yè)能夠享受(文宗瑜 等,2020)[34]。此外,國(guó)有企業(yè)還能得到多種形式的金融優(yōu)惠,享受政府的隱性擔(dān)保,政策性銀行大都給予國(guó)有企業(yè)優(yōu)惠信貸利率,債券發(fā)行市場(chǎng)也向國(guó)有企業(yè)傾斜(趙曉斐 等,2020)[35]。目前來看,中國(guó)國(guó)有企業(yè)違背CPTPP非商業(yè)援助條款的風(fēng)險(xiǎn)較高。但在事實(shí)上,中國(guó)持續(xù)推進(jìn)的國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革與分類改革思想都與競(jìng)爭(zhēng)中立原則相契合,2019年政府工作報(bào)告也專門提出要“按照競(jìng)爭(zhēng)中性原則,在要素獲取、準(zhǔn)入許可、經(jīng)營(yíng)運(yùn)行、政府采購(gòu)和招投標(biāo)等方面,對(duì)各類所有制企業(yè)平等對(duì)待”,這與非商業(yè)援助條款的要求具有一致性。因此,應(yīng)以申請(qǐng)加入CPTPP為契機(jī),倒逼國(guó)有企業(yè)改革,清理不合時(shí)宜的補(bǔ)貼政策,并在國(guó)有企業(yè)合理分類的基礎(chǔ)上逐步取消對(duì)商業(yè)類國(guó)有企業(yè)的不當(dāng)補(bǔ)貼。具體而言,應(yīng)明確規(guī)定各類所有制企業(yè)在獲得補(bǔ)貼方面享有同等待遇,并明確各項(xiàng)補(bǔ)貼的授予標(biāo)準(zhǔn)、程序以及時(shí)限;要對(duì)現(xiàn)行補(bǔ)貼政策進(jìn)行梳理,逐步取締不必要的向國(guó)有企業(yè)傾斜的補(bǔ)貼。而且,隨著國(guó)有企業(yè)自身也被列為補(bǔ)貼提供主體,政府通過國(guó)有企業(yè)、國(guó)有商業(yè)銀行向其他國(guó)企提供專項(xiàng)性補(bǔ)貼也不再可行。

當(dāng)然,后發(fā)國(guó)家的發(fā)展現(xiàn)實(shí)決定了補(bǔ)貼在中國(guó)仍將長(zhǎng)期存在,深化國(guó)有企業(yè)改革也還有很長(zhǎng)的路要走。CPTPP的非商業(yè)援助條款直接將國(guó)有企業(yè)列為補(bǔ)貼提供主體,使得國(guó)有企業(yè)向下游國(guó)有企業(yè)提供原材料和基礎(chǔ)服務(wù)以及國(guó)有商業(yè)銀行向其他國(guó)有企業(yè)提供優(yōu)惠貸款的行為都有可能被納入非商業(yè)援助的范疇(徐昕,2017)[4]。同時(shí),若中國(guó)國(guó)有企業(yè)在境外設(shè)立投資企業(yè),該企業(yè)的生產(chǎn)影響了所在市場(chǎng)同類產(chǎn)品的價(jià)格或產(chǎn)量,就很可能對(duì)所在國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)損害(楊秋波,2018)[36]?！白叱鋈ァ笔墙陙碇袊?guó)政府的重要戰(zhàn)略部署,作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中堅(jiān)力量的國(guó)有企業(yè)也積極實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略以提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。培養(yǎng)一大批具有創(chuàng)新能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)有骨干企業(yè)是國(guó)有企業(yè)改革的重要目標(biāo)之一,而CPTPP的非商業(yè)援助條款無疑會(huì)對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)對(duì)外投資、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生一定的制約。因此,在加入CPTPP的談判中,還需為國(guó)有企業(yè)爭(zhēng)取轉(zhuǎn)型的空間和時(shí)間,如暫不對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域類國(guó)有企業(yè)適用非商業(yè)援助條款(給予此類國(guó)企一定的過渡期),或通過協(xié)商建立一個(gè)國(guó)有企業(yè)白名單,在一定期限內(nèi)可給予名單上的國(guó)有企業(yè)一些特殊待遇。

4.增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的信息透明度

CPTPP的國(guó)有企業(yè)透明度義務(wù)大致包含三項(xiàng):(1)公開國(guó)有企業(yè)名單,(2)應(yīng)請(qǐng)求提供國(guó)有企業(yè)的股權(quán)構(gòu)成情況、財(cái)務(wù)報(bào)告、年收入等詳細(xì)信息,(3)應(yīng)請(qǐng)求提供有關(guān)非商業(yè)援助的詳細(xì)信息。目前中國(guó)已基本完成公開國(guó)有企業(yè)名單這一項(xiàng),在國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)及各省國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)官網(wǎng)上已列出中央及地方國(guó)有企業(yè)名錄。但對(duì)國(guó)有企業(yè)其他詳細(xì)信息的披露,則存在不小的困難。《公司法》和《證券法》規(guī)定的信息披露義務(wù)僅適用于上市公司,《國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)法》則未對(duì)信息披露作出明確規(guī)定,因而大多數(shù)國(guó)有獨(dú)資非上市公司的經(jīng)營(yíng)狀況、股權(quán)分布等信息還不透明(楊秋波,2018)[36]。至于中國(guó)補(bǔ)貼政策的透明度,則一直飽受詬病。自加入WTO以來,中國(guó)分別在2006年、2011年、2013年和2015年進(jìn)行過4次關(guān)于中央層面維持的各類補(bǔ)貼的通報(bào)。在2015年的通報(bào)中,只對(duì)以財(cái)政撥款形式提供的補(bǔ)貼列出了具體數(shù)字,其余形式的補(bǔ)貼額度均為“不可知”(not available),補(bǔ)貼可能造成的貿(mào)易影響則全部“不可知”(11)WTO Document,New and Full Notification Pursuant to Article 16(1) of the GATT 1994 and Article 25 of the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures,G/SCM/N/220/CHN,30 October 2015.。2014年,美國(guó)針對(duì)中國(guó)的各項(xiàng)補(bǔ)貼提出了300多項(xiàng)反通報(bào)(counter notification)(12)The United States Trade Representative,The United States Department of Commerce,Subsidies Enforcement Annual Report of the Congress,February 2015.https://enforcement.trade.gov/esel/reports/seo2015/seo-annual-report-2015.pdf.;2020年,美國(guó)繼續(xù)敦促中國(guó)履行SCM協(xié)定下的透明度義務(wù),包括中國(guó)未通報(bào)的鋼鐵和漁業(yè)領(lǐng)域補(bǔ)貼計(jì)劃、支持半導(dǎo)體和其他一系列產(chǎn)業(yè)的政府“指導(dǎo)基金”(13)The United States Trade Representative,The United States Department of Commerce,Subsidies Enforcement Annual Report of the Congress,2020.https://esel.trade.gov/CongressReports/seo-annual-report-2020.pdf.。由此可知,中國(guó)尚未能很好地履行SCM協(xié)定的透明度義務(wù),CPTPP設(shè)定的更全面、更高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)有企業(yè)透明度條款顯然會(huì)帶來更大的挑戰(zhàn)。

其實(shí),CPTPP高標(biāo)準(zhǔn)的透明度義務(wù)在某些方面與中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的方向是一致的,申請(qǐng)加入CPTPP也將為深化國(guó)有企業(yè)改革帶來契機(jī)。《國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理信息公開實(shí)施辦法》(國(guó)資發(fā)〔2009〕18號(hào))已經(jīng)要求國(guó)資委主動(dòng)公開國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核情況等信息;《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》(2015年8月24日)也要求完善國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)信息公開制度,設(shè)立統(tǒng)一的信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),及時(shí)準(zhǔn)確地披露國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況、財(cái)務(wù)狀況、關(guān)聯(lián)交易,發(fā)揮社會(huì)公眾和媒體輿論的監(jiān)督作用。因此,應(yīng)當(dāng)抓緊落實(shí)已有政策,出臺(tái)實(shí)施細(xì)則,保障相關(guān)政策盡快落地實(shí)施。此外,可以借鑒同為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家越南的做法,考慮構(gòu)建國(guó)有企業(yè)信息披露制度,統(tǒng)合零散的政策、建議,明確信息披露的范圍、主體、方式、監(jiān)督機(jī)構(gòu)等內(nèi)容,加快國(guó)內(nèi)規(guī)則與國(guó)際規(guī)則的對(duì)接。

5.在加入CPTPP等國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)議談判中爭(zhēng)取更多主動(dòng)權(quán)

CPTPP的國(guó)有企業(yè)規(guī)則可以說是國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)展趨勢(shì)的一個(gè)縮影,關(guān)系國(guó)際貿(mào)易中對(duì)政府干預(yù)市場(chǎng)行為的規(guī)范,并橫跨貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資、政府采購(gòu)等多個(gè)領(lǐng)域。當(dāng)然,國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則尚處于發(fā)展過程中,各方均試圖通過新型自由貿(mào)易協(xié)定制定一套更符合自身利益的規(guī)則體系。如美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體輸出的國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中立、轉(zhuǎn)型國(guó)家保障措施、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位等原則在一定程度上有抑制中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之意圖。因此,中國(guó)除了要持續(xù)深化國(guó)有企業(yè)改革,使國(guó)內(nèi)規(guī)則與國(guó)際規(guī)制接軌外,還應(yīng)積極參與國(guó)際經(jīng)貿(mào)談判,爭(zhēng)取國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的主動(dòng)權(quán),推動(dòng)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則朝更加公平的方向發(fā)展。中國(guó)加入CPTPP的談判將是中國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上表達(dá)自身訴求、影響國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則走向的重要契機(jī)。

應(yīng)當(dāng)看到,眼下以CPTPP為代表的新型自由貿(mào)易協(xié)定設(shè)置的國(guó)有企業(yè)規(guī)則也并不完全符合競(jìng)爭(zhēng)中立原則的要求。例如,僅針對(duì)國(guó)有企業(yè)的非商業(yè)援助規(guī)則使國(guó)有企業(yè)承擔(dān)了較私營(yíng)企業(yè)更多的義務(wù),實(shí)際上使國(guó)有企業(yè)承受了不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。再?gòu)默F(xiàn)實(shí)角度來看,各國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制與發(fā)展歷程不同,國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的占比不同,因而嚴(yán)格的國(guó)有企業(yè)規(guī)則對(duì)各國(guó)產(chǎn)生的影響也有顯著差異。西方發(fā)達(dá)國(guó)家雖也有國(guó)有企業(yè),但數(shù)量相對(duì)較少,受CPTPP國(guó)有企業(yè)規(guī)則的影響較小,而發(fā)展中國(guó)家往往對(duì)國(guó)有企業(yè)有更高的依賴度,無差別適用國(guó)有企業(yè)規(guī)則會(huì)進(jìn)一步加劇發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間的發(fā)展不平衡,并不利于營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。當(dāng)然,由于CPTPP文本現(xiàn)已生效,中國(guó)失去了就協(xié)定內(nèi)容進(jìn)行談判的可能,但仍可以通過爭(zhēng)取例外性條款來減小其國(guó)有企業(yè)規(guī)則帶來的沖擊。例如,可以借鑒歐式跨區(qū)域貿(mào)易協(xié)定在適用范圍中排除文化、金融產(chǎn)業(yè)、次級(jí)政府實(shí)體的做法,規(guī)定人工智能、金融等需要保護(hù)空間的產(chǎn)業(yè)暫不適用CPTPP的某些條款(劉雪紅,2019)[15];針對(duì)一些較為嚴(yán)格、中國(guó)目前尚不能達(dá)到的要求,可以設(shè)置過渡期條款,為國(guó)有企業(yè)改革爭(zhēng)取緩沖時(shí)間。

此外,在未來的國(guó)際經(jīng)貿(mào)談判中,中國(guó)需要積極地對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立原則作出更科學(xué)的解釋,如堅(jiān)持“所有制中性”的競(jìng)爭(zhēng)中立,不將競(jìng)爭(zhēng)中立與限制國(guó)有企業(yè)畫等號(hào),即不能僅因國(guó)有企業(yè)由政府出資便設(shè)置針對(duì)國(guó)有企業(yè)的歧視性條款或過于強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)有企業(yè)的規(guī)制,而應(yīng)回歸“如何實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)”的問題本身(劉雪紅,2019)[15]。還可以嘗試和國(guó)有企業(yè)問題同樣突出的越南、馬來西亞、新加坡等國(guó)加強(qiáng)合作,共同探索發(fā)展中國(guó)家認(rèn)可的國(guó)有企業(yè)定義、核心義務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)中立內(nèi)涵,避免歐美國(guó)家主導(dǎo)的國(guó)有企業(yè)國(guó)際規(guī)則的現(xiàn)有發(fā)展成為普遍標(biāo)準(zhǔn)(徐昕,2017)[4]。國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)議中的國(guó)有企業(yè)規(guī)則尚屬新生事物,還有很大的發(fā)展空間,中國(guó)只有盡快加入相關(guān)規(guī)則的談判和制定,才能更好把握規(guī)則演進(jìn)動(dòng)向,并在談判中修正現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)規(guī)則對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立原則的偏離。

四、結(jié)語

國(guó)際貿(mào)易中的國(guó)有企業(yè)問題歸根結(jié)底源于國(guó)有企業(yè)身份和目標(biāo)的雙重性。一方面,國(guó)有企業(yè)具有企業(yè)的一般屬性,實(shí)現(xiàn)盈利是國(guó)有資產(chǎn)保值增值和自身可持續(xù)發(fā)展的要求;另一方面,政府設(shè)立國(guó)有企業(yè)的初衷便是需要其在某些情況下以不同于私營(yíng)企業(yè)的方式行事,例如履行公共服務(wù)義務(wù)或彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。當(dāng)國(guó)有企業(yè)在國(guó)內(nèi)運(yùn)營(yíng)時(shí),不僅是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要力量,也是調(diào)節(jié)市場(chǎng)失靈、增進(jìn)社會(huì)福利的重要工具。在全球化背景下,當(dāng)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)型為國(guó)有跨國(guó)公司后,其還可能被賦予保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的目標(biāo),例如促進(jìn)國(guó)家間的政治關(guān)系、為母國(guó)獲取外匯、提升母國(guó)政府的影響力范圍等(Cuervo-Cazurra et al,2014)[37]。在現(xiàn)實(shí)中,國(guó)有企業(yè)的商業(yè)目標(biāo)與公共政策目標(biāo)間的界線往往并不明確,很多活躍于市場(chǎng)的國(guó)有企業(yè)會(huì)同時(shí)追求這兩種目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),那么國(guó)有企業(yè)享有的各項(xiàng)優(yōu)惠待遇也很可能被轉(zhuǎn)移到其國(guó)際業(yè)務(wù)中,在全球市場(chǎng)上產(chǎn)生反競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)(OECD,2016)[38]。隨著國(guó)有企業(yè)在國(guó)際貿(mào)易中的份額不斷上升,其可能產(chǎn)生的扭曲市場(chǎng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)也不斷加大。從這一角度來看,CPTPP國(guó)有企業(yè)規(guī)則的出現(xiàn)有其合理性,是國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則適應(yīng)時(shí)代背景的新變化。

新一代多邊經(jīng)貿(mào)合作框架不再拘泥于某一國(guó)家、某一產(chǎn)業(yè)的具體利益得失,開始關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)、公平等更宏觀的議題,并通過構(gòu)建新的談判平臺(tái)引導(dǎo)國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的走向。發(fā)達(dá)國(guó)家試圖將其國(guó)內(nèi)法規(guī)則經(jīng)由雙邊、區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定逐步“溢出”成為國(guó)際法規(guī)則,并積極通過構(gòu)建新的貿(mào)易談判平臺(tái)制定更高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易規(guī)則,而國(guó)有企業(yè)正是這一階段的關(guān)鍵議題之一。國(guó)有企業(yè)章節(jié)的創(chuàng)設(shè)與競(jìng)爭(zhēng)中立制度的國(guó)際化反映出國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)過渡到以“制度競(jìng)爭(zhēng)”為核心的新階段。中國(guó)自改革開放起便不斷推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革,但每一個(gè)階段的改革目標(biāo)有所不同。2022年12月,習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上的講話指出,深化國(guó)有企業(yè)改革,要“要堅(jiān)持分類改革方向,處理好國(guó)企經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會(huì)責(zé)任關(guān)系,健全以管資本為主的國(guó)資管理體制,發(fā)揮國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司作用,以市場(chǎng)化方式推進(jìn)國(guó)企整合重組,打造一批創(chuàng)新型國(guó)有企業(yè)。要完善中國(guó)特色國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代公司治理,真正按市場(chǎng)化機(jī)制運(yùn)營(yíng),加快建設(shè)世界一流企業(yè)”?？梢?競(jìng)爭(zhēng)中立原則與國(guó)有企業(yè)改革目標(biāo)并不矛盾,積極對(duì)接CPTPP的國(guó)有企業(yè)規(guī)則能夠加速國(guó)有企業(yè)的改革與轉(zhuǎn)型,促進(jìn)國(guó)有企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力提升。

CPTPP的國(guó)有企業(yè)規(guī)經(jīng)由歐美等國(guó)的推廣,影響范圍不斷擴(kuò)大,已然成為中國(guó)進(jìn)一步融入世界市場(chǎng)必須面對(duì)的難題,而國(guó)有企業(yè)規(guī)則在自由貿(mào)易協(xié)定中的盛行也意味著中國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革需更多考慮國(guó)際規(guī)則的因素。中國(guó)申請(qǐng)加入CPTPP體現(xiàn)出進(jìn)一步深化改革、擴(kuò)大對(duì)外開放的決心,也是應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)貿(mào)關(guān)系中日益激烈的制度競(jìng)爭(zhēng)的必經(jīng)之路。CPTPP的國(guó)有企業(yè)規(guī)則實(shí)際上也為中國(guó)深化國(guó)有企業(yè)改革提供了一定的方向與動(dòng)力。當(dāng)前,最迫切的改革事項(xiàng)便是使國(guó)內(nèi)規(guī)則盡可能符合國(guó)際規(guī)則的要求,比如:通過“賬目分離”制度明確國(guó)有企業(yè)商業(yè)活動(dòng)與非商業(yè)行為間的界線,避免交叉補(bǔ)貼;完善國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)信息公開制度,設(shè)立統(tǒng)一的信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺(tái);落實(shí)各項(xiàng)政策和指導(dǎo)意見中已有的與CPTPP規(guī)則相符的要求,并出臺(tái)實(shí)施細(xì)則等。國(guó)有企業(yè)的國(guó)際規(guī)則并不是單純的法律問題,還涉及經(jīng)濟(jì)、政治、外交、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域,本文更多的是基于法律條款展開分析,隨著國(guó)有企業(yè)規(guī)則的不斷發(fā)展,還需要結(jié)合經(jīng)濟(jì)、政治、公司治理等視角,深入剖析其形成和演變背后的原因和規(guī)律,以便在國(guó)際制度競(jìng)爭(zhēng)中掌握更多的主動(dòng)權(quán)。