田洪昌

（深圳市金融穩(wěn)定發(fā)展研究院，廣東 深圳 518000）

當(dāng)前，我國(guó)地方金融機(jī)構(gòu)的展業(yè)備受社會(huì)各界關(guān)注，這些機(jī)構(gòu)深受廣大金融消費(fèi)者的信賴，在我國(guó)金融體系中扮演重要角色。與此同時(shí)，地方金融風(fēng)險(xiǎn)亦時(shí)隱時(shí)現(xiàn)，其具有美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家海曼·明斯基（Hyman Philip Minsky）在《穩(wěn)定不穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)》書中所闡述的“金融機(jī)構(gòu)具有金融不穩(wěn)定性”特質(zhì)。[1]有資本運(yùn)行就會(huì)有金融風(fēng)險(xiǎn)，有資本主義就會(huì)有金融危機(jī)。地方金融機(jī)構(gòu)（組織）的不穩(wěn)定性和脆弱性，疊加其對(duì)利潤(rùn)最大化的追求的特性，將導(dǎo)致高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的增加，從而不可避免地引發(fā)金融系統(tǒng)內(nèi)在的風(fēng)險(xiǎn)。因此，金融的脆弱性是導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的內(nèi)在誘因，這也意味著金融脆弱與風(fēng)險(xiǎn)密切相關(guān)。金融脆弱向金融風(fēng)險(xiǎn)，再進(jìn)一步發(fā)展至金融危機(jī)，這是一個(gè)逐步演化的過(guò)程。[2]地方金融風(fēng)險(xiǎn)除具備一般特點(diǎn)，如客觀性、不確定性及危害性等，還具有一定的特殊性。特別是在金融改革和創(chuàng)新發(fā)展不斷深化的背景下，地方金融風(fēng)險(xiǎn)的類型和特點(diǎn)也發(fā)生了新的變化，愈發(fā)受到頂層設(shè)計(jì)部門的關(guān)注。當(dāng)前我國(guó)正在推進(jìn)的國(guó)務(wù)院金融機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)之一，就是由新組建的國(guó)家金融監(jiān)督管理總局統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)以外的金融業(yè)監(jiān)管，統(tǒng)籌實(shí)施對(duì)地方金融的監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置工作。與之相應(yīng)，厘清引發(fā)地方金融風(fēng)險(xiǎn)、影響地方金融穩(wěn)定的組織和個(gè)人的法律責(zé)任，建立健全相關(guān)法律制度，無(wú)疑是強(qiáng)化地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，防控地方金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)地方金融穩(wěn)定的有效法治路徑。

一、文獻(xiàn)綜述

地方的金融風(fēng)險(xiǎn)是介于宏觀與微觀兩者之間的一種金融風(fēng)險(xiǎn)。就地區(qū)而言，它指的是在某一經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)主體，其金融活動(dòng)中產(chǎn)生損益的不確定性導(dǎo)致實(shí)際收益偏離預(yù)期目標(biāo)。從其影響范圍的角度看，鄒積堯與隋英鵬提出地方的金融風(fēng)險(xiǎn)是源于業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)不善等因素，進(jìn)而導(dǎo)致資金流失和信譽(yù)受損。具體表現(xiàn)為特定地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)或相關(guān)聯(lián)的金融活動(dòng)引發(fā)支付危機(jī)與信用危機(jī)。[3]金融相關(guān)行業(yè)又是一個(gè)與社會(huì)生產(chǎn)生活密切相關(guān)的領(lǐng)域，其風(fēng)險(xiǎn)具有波及效應(yīng)和擴(kuò)散性，一家金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)資本市場(chǎng)和貨幣市場(chǎng)傳導(dǎo)至其他金融機(jī)構(gòu)甚至其它行業(yè)引起連鎖反應(yīng)。在地方金融風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯現(xiàn)的情況下，依法處置和防范相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于保持地方金融穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。

地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置和化解涉及多個(gè)主體，包括金融機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門和地方政府等。學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界也早已意識(shí)到不同主體在風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程中應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。一些學(xué)者如紀(jì)家琪主張應(yīng)加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，加強(qiáng)其風(fēng)險(xiǎn)管理能力和內(nèi)部控制措施。為了解決公司控制權(quán)與剩余索取權(quán)錯(cuò)位的問(wèn)題，必須對(duì)出資人、管理層和董事會(huì)的權(quán)利和責(zé)任進(jìn)行合理分配，并建立相應(yīng)的制度安排。[4]而單飛躍和吳好勝呼吁在加強(qiáng)地方金融的管理法律制度建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)明確其法律目標(biāo)和職權(quán)邊界。此外，還需要構(gòu)建并完善民間金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入與退出制度以及民間融資的備案管理與監(jiān)測(cè)制度。[5]

域內(nèi)外另一些學(xué)者則強(qiáng)調(diào)監(jiān)管部門在風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程中的責(zé)任，包括對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)管措施的有效實(shí)施。根據(jù)Nicolo 和Kwast的觀點(diǎn)，金融監(jiān)管應(yīng)能夠快速且準(zhǔn)確地識(shí)別金融系統(tǒng)內(nèi)各部門之間的聯(lián)系，并從相關(guān)性的角度識(shí)別潛在的風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)和損失，從而在源頭進(jìn)行監(jiān)管控制。[6]Heiko等人指出金融監(jiān)管體制對(duì)于確保國(guó)家金融穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)非常關(guān)鍵。不同的金融體系須與匹配的監(jiān)管體制相適應(yīng)。[7]在此基礎(chǔ)上，桂祥的觀點(diǎn)認(rèn)為，在完善地方金融監(jiān)管體制方面，關(guān)鍵是建立地方金融風(fēng)險(xiǎn)防范和處置機(jī)制。通過(guò)落實(shí)地方政府承擔(dān)地方金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，可以促進(jìn)地方金融的安全和有效發(fā)展。[8]邊永平也提出，我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程中地方與中央承擔(dān)的權(quán)責(zé)不相匹配，從規(guī)范經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，中央銀行和地方政府應(yīng)明確其價(jià)值選擇及職能定位。在不同的背景下，對(duì)地方法人與非法人金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置，需要?jiǎng)澏ň唧w的職責(zé)框架與處置內(nèi)容。[9]

而其中有關(guān)地方政府的法律責(zé)任部分備受關(guān)注，包括其在風(fēng)險(xiǎn)防控和處置過(guò)程中的職責(zé)和義務(wù)。袁康安建議根據(jù)國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的框架，制定地方金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)責(zé)實(shí)施辦法，建立地方政府屬地責(zé)任問(wèn)責(zé)機(jī)制，明確問(wèn)責(zé)主體、對(duì)象、事由、形式和程序，以加強(qiáng)對(duì)地方政府、金融監(jiān)管部門和責(zé)任人員的問(wèn)責(zé)。[10]在研究與地方財(cái)政體制相關(guān)聯(lián)的區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)后蔣振成指出，地方政府作為經(jīng)濟(jì)和公共主體，同時(shí)也是地方金融機(jī)構(gòu)的出資方，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任來(lái)防范和化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)。[11]在季忠艷的研究中，強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)地方協(xié)調(diào)機(jī)制的作用，并建議以金融委協(xié)調(diào)機(jī)制為核心，不斷完善中央與地方以及各層級(jí)行業(yè)監(jiān)管與地方政府部門之間的信息共享機(jī)制，明確細(xì)化中央與地方、行業(yè)監(jiān)管與政府間的工作分配。此外，還應(yīng)加強(qiáng)合作，做好處置流程的銜接，壓緊壓實(shí)各方的職責(zé)，建立健全地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的重大風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。[12]陳亞坤提出了立法明確地方金融管理權(quán)限的建議，包括建議賦予地方政府金融管理權(quán)及劃清其金融管理邊界，并明確在地方金融風(fēng)險(xiǎn)防范過(guò)程中可能涉及的相關(guān)法律責(zé)任，強(qiáng)調(diào)應(yīng)加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制度，以確保我國(guó)地方金融風(fēng)險(xiǎn)防范工作的順利進(jìn)行。[13]胡繼曄和董亞威隨即提出，在地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚未完全獨(dú)立的情況下，健全地方金融監(jiān)管體制的設(shè)想應(yīng)當(dāng)是由中央制定出統(tǒng)一、明確的地方金融監(jiān)管法規(guī)，約束地方金融監(jiān)管部門的自由裁量權(quán)，完善對(duì)地方金融監(jiān)管不力的問(wèn)責(zé)機(jī)制。[14]

通過(guò)對(duì)上述文獻(xiàn)的深入研究，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的研究成果已經(jīng)詳細(xì)探討和研究了地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置的現(xiàn)狀和問(wèn)題，并提出了多樣化的理論觀點(diǎn)和相應(yīng)的操作見解。然而，地方金融監(jiān)管的體制改革在實(shí)踐層面上不斷推進(jìn)的同時(shí)，也產(chǎn)生了新情勢(shì)與新變化，實(shí)踐中也遇到新的挑戰(zhàn)，目前關(guān)于地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置的法律責(zé)任方面還存在一些不。

二、地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置中法律責(zé)任問(wèn)題的提出

地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程中，涉及的法律責(zé)任問(wèn)題是一個(gè)十分重要且具有挑戰(zhàn)性的議題。過(guò)去數(shù)十年間，各地政府根據(jù)實(shí)際需求已陸續(xù)出臺(tái)一系列地方性法規(guī)和文件，但隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，仍存在可提升的空間。目前，我國(guó)地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置中的法律責(zé)任追究機(jī)制存在以下有待完善的方面：

一是頂層立法的缺位。目前監(jiān)管實(shí)踐中的主要問(wèn)題在于權(quán)力分配方面缺乏相應(yīng)的法治規(guī)制，同時(shí)監(jiān)管分權(quán)的實(shí)施與落實(shí)沒(méi)有明確的法律依據(jù)。金融監(jiān)管層面法律體系的失衡具體表現(xiàn)為，在中央層面存在著權(quán)力下放時(shí)法律的“缺位”與供給不足；而在地方層面，則面臨政府規(guī)范性文件供給嚴(yán)重“過(guò)剩”的情況。[15]我國(guó)尚未出臺(tái)全國(guó)性的地方金融監(jiān)管法律，2021年央行曾就《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》征求意見，但至今未正式生效，造成各地監(jiān)管主體在處置地方金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)面臨“出師無(wú)名”的境地。目前，中國(guó)地方金融的監(jiān)管主體行使相應(yīng)金融管理權(quán)的主要依據(jù)有兩個(gè)方面：一是中央政府的授權(quán)；二是中央監(jiān)管部門的委托。此外，地方金融管理職能的規(guī)定在部門規(guī)章和規(guī)范性文件中分散，并且法律的層級(jí)較低。相關(guān)規(guī)定主要來(lái)源于國(guó)務(wù)院、證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)（現(xiàn)為國(guó)家金融監(jiān)督管理總局）等單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)布的文件，未被確立為法律或法規(guī)，僅視為規(guī)范性文件。此外，這些規(guī)定的適用對(duì)象是針對(duì)某一具體的金融及準(zhǔn)金融組織，并未從金融監(jiān)督及管理權(quán)的角度進(jìn)行立法。[13]各地地方金融監(jiān)管主體主要是依據(jù)條例的形式對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)處置中的法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，各地立法水平參差不齊，導(dǎo)致各地在地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置中對(duì)相關(guān)個(gè)人、組織的法律責(zé)任追究缺乏統(tǒng)一性和參考性，對(duì)跨地區(qū)處置相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)不便。

二是各地方金融監(jiān)管條例的監(jiān)管對(duì)象不一致，影響法律責(zé)任的追究。縱覽各地地方金融監(jiān)管條例，所規(guī)制的監(jiān)管對(duì)象并不相同，例如《山東省地方金融條例》的監(jiān)管對(duì)象為小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、民間融資機(jī)構(gòu)、權(quán)益類交易市場(chǎng)、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、大宗商品交易市場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、私募投資管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)授權(quán)監(jiān)管的其他機(jī)構(gòu)或者組織等；2019年后發(fā)布的地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例的監(jiān)管對(duì)象主要有兩種：一是以《浙江省地方金融條例》所規(guī)定的“7+4”類①指小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司等金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，強(qiáng)化對(duì)投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易所。金融組織和場(chǎng)所法律、行政法規(guī)規(guī)定和國(guó)務(wù)院授權(quán)省人民政府監(jiān)督管理的從事金融業(yè)務(wù)的其他組織；二是《上海市地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“《上海條例》”）所規(guī)定的7類金融組織及法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院授權(quán)地方人民政府監(jiān)督管理的具有金融屬性的其他組織。總體來(lái)看，各地方政府根據(jù)金融機(jī)構(gòu)問(wèn)題處置經(jīng)驗(yàn)，初步建立了處理架構(gòu)及流程，但在實(shí)踐中仍有相關(guān)部門相互推脫、各層級(jí)權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象。[10]這一現(xiàn)象的原因是地方在對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定和處理上缺乏明確的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)以及后續(xù)的制度性工作安排。因此，地方金融監(jiān)管條例的監(jiān)管對(duì)象并未統(tǒng)一，一定程度上會(huì)影響對(duì)引起金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任主體的法律責(zé)任追究，造成地方政府處理工作猶疑，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)化解和處置進(jìn)展緩慢、效果不佳，增加了難度，使處置成本上升。三是各地地方金融監(jiān)管條例的法律責(zé)任不統(tǒng)一，容易產(chǎn)生區(qū)域之間的監(jiān)管套利等問(wèn)題。例如，對(duì)比《北京市地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“《北京條例》”）與《上海條例》的法律責(zé)任，可以發(fā)現(xiàn)以下不同：一是雖然《北京條例》和《上海條例》都規(guī)定了“雙罰制”（即追究違反條例的單位與責(zé)任人的法律責(zé)任），但《北京條例》對(duì)責(zé)任人的處罰是依據(jù)違法所得的數(shù)額，而《上海條例》直接規(guī)定了最低二十萬(wàn)的罰款。①《上海條例》第三十五條規(guī)定：擅自設(shè)立地方金融組織或者非法從事地方金融組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)的，由市地方金融監(jiān)管部門責(zé)令停業(yè)并沒(méi)收違法所得；違法所得五十萬(wàn)元以上的，處違法所得三倍以上五倍以下的罰款；沒(méi)有違法所得或者違法所得不足五十萬(wàn)元的，處五十萬(wàn)元以上二百五十萬(wàn)元以下的罰款。對(duì)相關(guān)責(zé)任人處二十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款?！侗本l例》第五十五條規(guī)定：市地方金融監(jiān)督管理部門依據(jù)本條例對(duì)地方金融組織給予行政處罰的，根據(jù)具體情形，可以同時(shí)對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的法定代表人、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員和其他直接責(zé)任人員處以罰款，沒(méi)收違法所得，違法所得五萬(wàn)元以上的，處違法所得一倍以上五倍以下的罰款；沒(méi)有違法所得或者違法所得不足五萬(wàn)元的，處一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，可以處一定期限的市場(chǎng)禁入。對(duì)于“未履行備案義務(wù)”的處罰，《上海條例》所規(guī)定的法律責(zé)任不區(qū)分違法情節(jié)、嚴(yán)重程度，統(tǒng)一規(guī)定“金融監(jiān)管部門責(zé)令限期改正，處一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下的罰款”，但《北京條例》規(guī)定若情節(jié)嚴(yán)重最高可責(zé)令停業(yè)整頓的法律責(zé)任，差別懸殊②《上海條例》第三十六條規(guī)定：地方金融組織違反本條例第十條第一款規(guī)定，未按照要求對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行備案的，或者違反本條例第十四條規(guī)定，未按照要求報(bào)送經(jīng)營(yíng)信息的，由市地方金融監(jiān)管部門責(zé)令限期改正，處一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下的罰款。《北京條例》第四十八條規(guī)定：違反本條例第十四條規(guī)定，地方金融組織對(duì)相關(guān)事項(xiàng)未按照規(guī)定報(bào)經(jīng)備案的，由市地方金融監(jiān)督管理部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓。；再如《上海條例》專門規(guī)定了從輕責(zé)任條款③《上海條例》第四十條規(guī)定：違反本條例規(guī)定，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰：（一）主動(dòng)及時(shí)賠償金融消費(fèi)者和投資者損失的；（二）主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；（三）配合查處其他違法行為有立功表現(xiàn)的；（四）其他依法應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰的。，但《北京條例》沒(méi)有類似條款。因此，各地監(jiān)管態(tài)度、監(jiān)管原則、監(jiān)管方法的不同，容易導(dǎo)致區(qū)域間套利的問(wèn)題。

三、地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置中法律責(zé)任設(shè)計(jì)的必要性

金融風(fēng)險(xiǎn)的防范化解是金融工作的永恒主題，習(xí)近平總書記在第五次全國(guó)金融工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要以強(qiáng)化金融監(jiān)管為重點(diǎn)，以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)為底線，加快相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)?！爸贫然钡暮x是指群體及組織的社會(huì)生活模式由特殊且不穩(wěn)定的方式轉(zhuǎn)變?yōu)槭軓V泛認(rèn)可的固定模式。而“法制化”則指所有社會(huì)關(guān)系參與者嚴(yán)格、平等地執(zhí)行和遵守法律，按照法律原則和制度辦理事務(wù)的原則和機(jī)制。法律責(zé)任是法律運(yùn)行的保障機(jī)制，壓實(shí)各相關(guān)主體責(zé)任是做好防范和化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)和前提，通過(guò)科學(xué)合理設(shè)定法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融監(jiān)管主體、金融活動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)處置等方面的邊界設(shè)置和有效規(guī)制。

(一)有利于中央和地方關(guān)系的平衡

在對(duì)地方金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行處置和追究法律責(zé)任的過(guò)程中，平衡中央監(jiān)管規(guī)則制定與地方實(shí)施監(jiān)管主體之間的關(guān)系十分重要。在處置地方金融風(fēng)險(xiǎn)，追究法律責(zé)任的過(guò)程中，必須保證處置手段有明確的上位法作為支撐和依據(jù)。早先的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，地方金融風(fēng)險(xiǎn)指的是由地方金融機(jī)構(gòu)所引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)銀行等金融機(jī)構(gòu)地方分支的風(fēng)險(xiǎn)即便對(duì)于地方的金融穩(wěn)定產(chǎn)生沖擊，但由于監(jiān)管權(quán)限在中央，因此不由地方處置。[4]隨著互聯(lián)網(wǎng)金融等新業(yè)態(tài)的發(fā)展，地方金融風(fēng)險(xiǎn)的概念也發(fā)生了變化，不能再狹隘理解為由地方金融機(jī)構(gòu)引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)，更適宜以地域?yàn)閯澐?。[16]在最近發(fā)生的河南村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)事件中，除了人民銀行和銀保監(jiān)會(huì)頻頻發(fā)聲之外，更多的實(shí)際處置措施是由河南銀保監(jiān)局和河南省地方金融監(jiān)管局做出，這就體現(xiàn)了強(qiáng)化屬地金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的一些新特點(diǎn)，即對(duì)于地方法人金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置，地方政府承擔(dān)全部屬地作用，包括但不限于資金救助、存款穩(wěn)定、清退不合格股東、引入戰(zhàn)投、引導(dǎo)輿情、處突維穩(wěn)等措施。[17]其中，中央政府負(fù)責(zé)監(jiān)督和指導(dǎo)，以確保地方政府按照法律要求采取適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)處置措施。同時(shí)，地方政府積極參與風(fēng)險(xiǎn)處置工作并按時(shí)、按需提供必要的支持和資源。

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)防控金融風(fēng)險(xiǎn)深化金融改革的若干意見》（中發(fā)[2017]23號(hào)）明確指出，在確保金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，根據(jù)中央統(tǒng)一規(guī)則，地方實(shí)施監(jiān)管，并按照誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)擔(dān)責(zé)的原則、由中央對(duì)地方的金融監(jiān)管進(jìn)行糾偏問(wèn)責(zé)的要求，完善中央與地方的金融監(jiān)管與處置職責(zé)分工，將相關(guān)金融監(jiān)管職責(zé)賦予地方政府。[18]目前，針對(duì)融資擔(dān)保、商業(yè)保理、融資租賃、地方資產(chǎn)管理公司等業(yè)態(tài)，中央及相關(guān)監(jiān)管部門已制定出臺(tái)了《防范和處置非法集資條例》《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第683號(hào)）《關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)保理企業(yè)監(jiān)督管理的通知》（銀保監(jiān)辦發(fā)[2019]205號(hào)）《關(guān)于印發(fā)融資租賃公司監(jiān)督管理暫行辦法的通知》（銀保監(jiān)發(fā)[2020]22號(hào)）《關(guān)于加強(qiáng)地方資產(chǎn)管理公司監(jiān)督管理工作的通知》（銀保監(jiān)辦發(fā)[2019]153號(hào)）等監(jiān)管規(guī)則。此外，中央層面的《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》《非存款類放貸組織條例》亦在加快立法進(jìn)度。地方金融監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)在中央整體監(jiān)管規(guī)則框架下，開展地方金融的監(jiān)督管理工作。同時(shí)，有必要進(jìn)一步明確中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體界限，避免出現(xiàn)監(jiān)管職能分散、監(jiān)管界限不清、多重監(jiān)管等問(wèn)題。合理明確各級(jí)監(jiān)管法律權(quán)責(zé)和邊界能夠促進(jìn)中央和地方關(guān)系的平衡與協(xié)調(diào)。既能保障中央政府對(duì)全局風(fēng)險(xiǎn)的管控權(quán)威，又能充分發(fā)揮地方各監(jiān)管主體在實(shí)際執(zhí)行中的靈活性和創(chuàng)造力，以共同應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)并維護(hù)整體的金融穩(wěn)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(二)有利于監(jiān)管穩(wěn)定與創(chuàng)新發(fā)展的平衡

在地方金融的相關(guān)立法中，如何有效平衡地方金融監(jiān)管的穩(wěn)定性和創(chuàng)新發(fā)展，以促進(jìn)地方金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，是立法所需考慮的重要問(wèn)題和關(guān)鍵內(nèi)容。通過(guò)在地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置中設(shè)定合理的法律責(zé)任，可以為金融創(chuàng)新提供一定的空間和容錯(cuò)度，保護(hù)金融創(chuàng)新者的合法權(quán)益，鼓勵(lì)他們?cè)诜梢?guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行探索和實(shí)踐，提高金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力和水平。同時(shí)，依法追究那些以創(chuàng)新名義進(jìn)行違法違規(guī)行為的責(zé)任，有助于維護(hù)金融市場(chǎng)秩序和投資者的合法權(quán)益。地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置案件常常涉及多個(gè)法律領(lǐng)域，如金融法、行政法、刑法等，導(dǎo)致了法律適用的不確定性。各法律之間的協(xié)調(diào)和權(quán)責(zé)劃分可能存在模糊和爭(zhēng)議，使法律責(zé)任的追究變得困難。例如，在金融風(fēng)險(xiǎn)處置中，監(jiān)管部門可能需要依法采取行政措施，但這些措施往往會(huì)影響到相關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益，需要謹(jǐn)慎處理。然而，在現(xiàn)行法律體系下，缺乏對(duì)這類復(fù)雜案件的綜合權(quán)威解釋，在實(shí)際操作過(guò)程中，會(huì)遇到一些法律條文的概括性、抽象性的問(wèn)題，使得法律責(zé)任難以明確。法律的模糊性意味著對(duì)法律規(guī)定的理解和適用可能存在不同的解釋，從而導(dǎo)致對(duì)法律責(zé)任的追究存在困難。例如，某些法律條文可能沒(méi)有明確具體的操作指引和標(biāo)準(zhǔn)，使得法律責(zé)任的追究變得相對(duì)模糊和主觀。地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置案件往往具有較高的復(fù)雜性和特殊性，涉及多個(gè)利益相關(guān)方，并且案件事實(shí)和證據(jù)難以確立，其司法裁量權(quán)的行使也是一個(gè)難題，不同法官可能對(duì)同一案件有不同的理解和判定，導(dǎo)致法律責(zé)任追究的結(jié)果存在差異。因此，在監(jiān)管方面，既要建立更為嚴(yán)厲、更為有效、更為明確、更貼近地方金融監(jiān)管需求的制度體系，讓監(jiān)管“長(zhǎng)牙齒”，讓違法者付出巨額成本，提高地方金融立法的威懾力，同時(shí)也要鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，保護(hù)首創(chuàng)探索精神，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)促進(jìn)地方金融事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)地方金融創(chuàng)新、監(jiān)管及穩(wěn)定的動(dòng)態(tài)平衡。此外，要密切關(guān)注重大金融風(fēng)險(xiǎn)事件蔓延態(tài)勢(shì)和負(fù)外部性，未雨綢繆、超前謀劃，將風(fēng)險(xiǎn)損失降到最低程度。例如《銀行家》雜志評(píng)出的十大金融事件，①《銀行家》雜志盤點(diǎn)的2020十大金融事件：（1）螞蟻集團(tuán)推遲上市；（2）包商銀行破產(chǎn)重組；（3）《系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估辦法》正式落地；（4）金融控股公司監(jiān)管再出發(fā)；（5）P2P清零，網(wǎng)貸行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)出清；（6）資產(chǎn)管理新規(guī)延期；（7）又見人民幣升值；（8）監(jiān)管層推出房企融資“三條紅線”；（9）國(guó)企債券密集違約，市場(chǎng)建設(shè)任重道遠(yuǎn)；（10）網(wǎng)絡(luò)小貸業(yè)務(wù)規(guī)范。均對(duì)金融業(yè)以及整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。地方金融監(jiān)管部門應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)工作的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性和艱巨性，將健全地方的金融監(jiān)管體系與持續(xù)整治金融市場(chǎng)相關(guān)亂象作為常態(tài)化的重點(diǎn)工作深入推進(jìn)，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性、 系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線。

(三)有利于行政處罰手段與目的的平衡，促進(jìn)地方金融組織履行義務(wù)，提高地方金融組織對(duì)于違法成本的可預(yù)測(cè)性

地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置的法律規(guī)制具有兩個(gè)主要目標(biāo)：一是明確地方政府在地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置中的法律地位；二是合理規(guī)范地方政府在處置地方金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的行為。通過(guò)法律規(guī)制，可以確保地方政府在金融管理與風(fēng)險(xiǎn)處置的工作中 發(fā)揮積極作用，同時(shí)避免過(guò)度干預(yù)引發(fā)額外的風(fēng)險(xiǎn)和損失。當(dāng)?shù)胤浇鹑诮M織可能存在嚴(yán)重影響 經(jīng)濟(jì)秩序、威脅社會(huì)穩(wěn)定的行為時(shí)，地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以在法定權(quán)限和行為范圍內(nèi)對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)處罰和警告。以“法無(wú)禁止即可為”作為地方金融監(jiān)管的主要理念，為金融創(chuàng)新提供一定的靈活空間，并在此過(guò)程中積極探索創(chuàng)新機(jī)制，推動(dòng)地方金融領(lǐng)域的發(fā)展。以“法無(wú)授權(quán)即禁止”作為對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行懲罰和警示的手段，使其提高對(duì)于違法成本的預(yù)知性，推動(dòng)地方金融組織合規(guī)化經(jīng)營(yíng)與發(fā)展，履行相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)防范和處置中的義務(wù)。

而對(duì)于相關(guān)行政 處罰設(shè)定和實(shí)施應(yīng)當(dāng)遵循“過(guò)罰相當(dāng)”的原則?！缎姓幜P法》第4條第2款明確了“過(guò)罰相當(dāng)”的含義，即“設(shè)定與實(shí)施行政處罰必須以具體事實(shí)為基礎(chǔ)，且與違法行為的實(shí)際情況、性質(zhì)、嚴(yán)重程度以及對(duì)社會(huì)造成的危害相適應(yīng)?！?/p>

“過(guò)罰相當(dāng)”與行政法上比例原則的關(guān)系目前并無(wú)定論。[19]通常認(rèn)為，比例原則要求行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)要平衡行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與保護(hù)相對(duì)人權(quán)益的考慮。如果實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)將對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生不利的影響，那么這種不利影響應(yīng)當(dāng)被限制在盡可能小的范圍內(nèi)，確保二者之間存在適當(dāng)?shù)谋壤?。比例原則包括適應(yīng)性原則、最小最輕原則和均衡性原則。適應(yīng)性原則要求行政手段與目的相適應(yīng)，且采取的措施必須能實(shí)現(xiàn)或有助于實(shí)現(xiàn)行政目的。最小最輕原則要求在多種可選路徑中選擇對(duì)相對(duì)人權(quán)利影響最小的手段。均衡性原則要求在執(zhí)行職務(wù)時(shí)權(quán)衡方法與目的的關(guān)系，選擇最有利的處置方式。

行政處罰中的過(guò)罰相當(dāng)原則用于平衡違法行為與處罰行為之間的關(guān)系。過(guò)罰相當(dāng)原則列舉了行政處罰設(shè)定的考量因素，包括違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度，但未明確相當(dāng)?shù)呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)。在立法實(shí)踐中，過(guò)罰相當(dāng)性判斷標(biāo)準(zhǔn)的缺失十分明顯。因此，可以將比例原則引入過(guò)罰相當(dāng)原則的分析判斷，在考量過(guò)罰相當(dāng)原則所包含的違法行為構(gòu)成要素的基礎(chǔ)上，通過(guò)比例原則的適當(dāng)性、必要性和均衡性要求來(lái)分析判斷對(duì)地方金融組織的過(guò)罰是否相當(dāng)，提高相關(guān)地方金融機(jī)構(gòu)對(duì)于違法成本的可預(yù)測(cè)性和敬畏性。

四、地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置中法律責(zé)任設(shè)計(jì)的可行性分析

中國(guó)人民銀行在2022年4月向社會(huì)公開《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》。草案提出，要壓實(shí)各方主體的金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解以及處置責(zé)任，包括金融機(jī)構(gòu)及其主要股東和實(shí)際控制人的主體責(zé)任、落實(shí)地方政府的維穩(wěn)及屬地責(zé)任、金融監(jiān)管部門在監(jiān)管方面的責(zé)任，并要求強(qiáng)化對(duì)違法違規(guī)行為責(zé)任追究。雖然該法案目前還未正式發(fā)布，但也為地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置工作及其制度設(shè)計(jì)明確方向，基于此，并結(jié)合前期地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐進(jìn)一步優(yōu)化地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置中法律責(zé)任設(shè)計(jì)。

(一)地方金融法律責(zé)任條款所依托的規(guī)定較為分散，體系化不足，存在潛在沖突

現(xiàn)有地方金融立法較為分散，針對(duì)不同地方金融組織，法律位階參差不齊，對(duì)于地方金融法律責(zé)任追究的設(shè)計(jì)缺乏統(tǒng)一性、體系化，存在潛在的沖突。如中央層面已經(jīng)頒布實(shí)施《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險(xiǎn)法》《防范和處置非法集資條例》《典當(dāng)管理辦法》等金融立法，地方層面亦出臺(tái)了地方金融監(jiān)督的地方性法規(guī)，如《河北省地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》《天津市地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》《北京市地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》等，中央與地方的立法中均包含有法律責(zé)任章節(jié)，但缺乏體系化的銜接。

以非法集資行為的規(guī)制為例，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四十四條①《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四十四條規(guī)定：擅自設(shè)立銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)或者非法從事銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)的，由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)予以取締；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)沒(méi)收違法所得，違法所得五十萬(wàn)元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；沒(méi)有違法所得或者違法所得不足五十萬(wàn)元的，處五十萬(wàn)元以上二百萬(wàn)元以下罰款。、《商業(yè)銀行法》第八十一條②《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》第八十一條規(guī)定：未經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，擅自設(shè)立商業(yè)銀行，或者非法吸收公眾存款、變相吸收公眾存款，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；并由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)予以取締。、《防范和處置非法集資條例》第三十條③《防范和處置非法集資條例》第三十條規(guī)定：對(duì)非法集資人，由處置非法集資牽頭部門處集資金額20%以上1倍以下的罰款。非法集資人為單位的，還可以根據(jù)情節(jié)輕重責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，由有關(guān)機(jī)關(guān)依法吊銷許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者登記證書；對(duì)其法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告，處50萬(wàn)元以上500萬(wàn)元以下的罰款。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。的罰則均可適用于追究非法集資的法律責(zé)任，但各法律規(guī)定的最高罰金并不一致，這種立法銜接上的缺陷在適用時(shí)存在潛在的沖突。

（二）地方金融法律責(zé)任條款的內(nèi)容，缺乏功能性描述，不利于法律適用的準(zhǔn)確性

早期的地方金融監(jiān)管法律法規(guī)責(zé)任條款缺乏功能性描述，何種具體的違規(guī)行為應(yīng)當(dāng)追究何種法律責(zé)任不清晰，導(dǎo)致相關(guān)法律責(zé)任的認(rèn)定沒(méi)有直接可以適用的標(biāo)準(zhǔn)，處罰尺度靠執(zhí)法者的自由裁量。以對(duì)非法集資人的罰款為例，根據(jù)《防范和處置非法集資條例》第三十條，處罰金額范圍為集資金額的20%以上至1倍以下，但該罰則并未就非法集資的不同具體行為、不同的情節(jié)嚴(yán)重性做不同的區(qū)分，沒(méi)有給到執(zhí)法者明確的標(biāo)準(zhǔn)指引，使得其中自由裁量的權(quán)利較大。

值得說(shuō)明的是，我國(guó)行政立法者亦注意到該不足，并在2022年公布的《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》的法律責(zé)任條款內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，使得不同程度的違法事項(xiàng)與不同的罰則相對(duì)應(yīng)，視情節(jié)大小設(shè)定罰則基準(zhǔn)。該舉措有利于加快地方金融監(jiān)管填空白、補(bǔ)短板、明責(zé)任，增強(qiáng)了執(zhí)法依據(jù)適用的準(zhǔn)確性、執(zhí)法行為的可預(yù)測(cè)性。

（三）地方金融法律責(zé)任條款內(nèi)容中的相關(guān)處罰措施的配置，滯后于創(chuàng)新金融模式的發(fā)展，規(guī)制的主體范圍存在局限性

目前地方金融監(jiān)管法規(guī)的法律責(zé)任條款未能很好地匹配金融創(chuàng)新和金融穩(wěn)定之間的動(dòng)態(tài)平衡。金融科技的迅速發(fā)展導(dǎo)致金融業(yè)務(wù)的界限變得模糊，風(fēng)險(xiǎn)傳遞方式更加隱蔽，給金融監(jiān)管的體系帶來(lái)新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。[20]一些互聯(lián)網(wǎng)公司利用其數(shù)據(jù)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，介入并整合借貸、支付、理財(cái)?shù)纫幌盗袀鹘y(tǒng)金融業(yè)務(wù)，不僅增加了金融監(jiān)管的難度和識(shí)別的復(fù)雜性，還引發(fā)了一系列不易察覺(jué)的金融風(fēng)險(xiǎn)，其中P2P網(wǎng)貸是最典型的例子。又如近幾年興起的助貸業(yè)務(wù)，以互聯(lián)網(wǎng)公司為代表的助貸機(jī)構(gòu)以其強(qiáng)大的技術(shù)優(yōu)勢(shì)為資金方提供導(dǎo)流、身份核驗(yàn)、風(fēng)控、催收等服務(wù)，最終為資金方撮合匹配借款人，收取服務(wù)費(fèi)。但目前我國(guó)尚未出臺(tái)專門針對(duì)助貸機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)，亦未明確助貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體與業(yè)務(wù)范圍，存在一定的監(jiān)管空白。若部分操作不規(guī)范的助貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行暴力催收、侵犯?jìng)€(gè)人信息安全等違法活動(dòng)，金融監(jiān)管部門可能會(huì)因?yàn)闆](méi)有直接的監(jiān)管依據(jù)而束手無(wú)策?？梢姡壳暗胤浇鹑诜韶?zé)任條款中的處罰措施的配置相比創(chuàng)新金融的發(fā)展，其滯后性明顯，不能適應(yīng)金融科技的跨界、混業(yè)和跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)特征，無(wú)法有效地防范與處置地方金融風(fēng)險(xiǎn)。

（四）地方金融法律責(zé)任條款的內(nèi)容，賦予地方金融監(jiān)管部門的自由裁量權(quán)過(guò)大，不利于金融創(chuàng)新發(fā)展

因我國(guó)缺乏統(tǒng)一的地方金融監(jiān)管法規(guī)，各地地方金融監(jiān)管法規(guī)總體來(lái)說(shuō)較為分散且位階不高，賦予地方金融監(jiān)管部門的自由裁量權(quán)較大。例如《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》第二十五條規(guī)定，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)立地方金融組織，或從事、變相從事相關(guān)地方金融業(yè)務(wù)的行為，地方金融監(jiān)督管理部門有權(quán)采取措施予以取締或責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)。此外，對(duì)于違法行為所得，將被沒(méi)收，并處以違法所得1倍以上10倍以下的罰款。如果沒(méi)有違法所得或違法所得不足50萬(wàn)元，將根據(jù)情況處以50萬(wàn)元以上500萬(wàn)元以下的罰款。該條例沒(méi)有區(qū)分違法情節(jié)嚴(yán)重程度，也沒(méi)有區(qū)分違法行為，只規(guī)定了50萬(wàn)至500萬(wàn)較大的處罰幅度，這將賦予地方金融監(jiān)管部門過(guò)大的自由裁量權(quán)，造成“刑不可知，威不可測(cè)，則民畏上也”的難題?？紤]到各地金融執(zhí)法水平各異，將導(dǎo)致地方金融監(jiān)管部門的執(zhí)法實(shí)踐因個(gè)體、部門、地域的差異較大，不利于金融監(jiān)管統(tǒng)一性與過(guò)罰相當(dāng)原則的落實(shí)，同時(shí)也不利于市場(chǎng)主體合理預(yù)計(jì)其行為后果。

（五）地方金融法律責(zé)任條款與刑事責(zé)任、其他行政責(zé)任之間，缺乏銜接和體系化的構(gòu)造，不利于行刑銜接和提高監(jiān)管的執(zhí)法效率

一是目前大部分現(xiàn)行有效的地方金融監(jiān)管條例對(duì)于刑事責(zé)任、其他行政責(zé)任之間的銜接都較為籠統(tǒng)，例如《北京條例》第四十五條規(guī)定與《上海 條例》第三十四條規(guī)定均提到的“ 對(duì)于違反條例規(guī)定的行為，應(yīng)依據(jù)已有的法律和行政法規(guī)進(jìn)行處理；若構(gòu)成犯罪，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任”，未能向基層執(zhí)法人員提供有效指引，需要后續(xù)細(xì)化立法。二是對(duì)于刑民交叉案件，并非所有的刑民交叉案件都適用“先刑后民”原則，而是只有滿足一定標(biāo)準(zhǔn)（涉及“同一法律關(guān)系”或“同一事實(shí)”）的民刑交叉案件才適用“先刑后民”。這就要求在實(shí)際審理過(guò)程中，法官應(yīng)就所涉案件是否滿足所涉標(biāo)準(zhǔn)做出定性分析，若滿足標(biāo)準(zhǔn)，則適用“先刑后民”原則；若不滿足，則民事程序可與刑事程序并行。由于法院對(duì)“同一事實(shí)”的認(rèn)定存在較大自由裁量權(quán)，且不同法院可能存在不同理解，因此，如何認(rèn)定“同一事實(shí)”在司法實(shí)務(wù)中經(jīng)常存在爭(zhēng)議。地方金融法律責(zé)任條款中缺乏對(duì)民事、刑事、行政責(zé)任之間的順暢、有效銜接，可能導(dǎo)致部分基層工作人員缺乏統(tǒng)一的指引，各部門之間推諉塞責(zé)，降低監(jiān)管效率。

五、結(jié)論與建議

近年來(lái)，我國(guó)的地方金融不少領(lǐng)域面臨風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多面廣的情勢(shì)，這些風(fēng)險(xiǎn)具有突發(fā)、隱蔽、分散且存在違法行為獲利性等特點(diǎn)，與此同時(shí)，跨市場(chǎng)、行業(yè)、領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)層出不窮，有時(shí)又相互交織相互催化或呈加速爆發(fā)之勢(shì)，導(dǎo)致應(yīng)對(duì)和化解地 方金融風(fēng)險(xiǎn)的形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜。所以，構(gòu)建保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益、防范并化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)地方金融市場(chǎng)秩序的法律法規(guī)體系，已成為我國(guó)地方金融監(jiān)管立法的堵點(diǎn)。為此，筆者認(rèn)為，地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置中的法律責(zé)任相關(guān)立法設(shè)計(jì)，既要準(zhǔn)確把握黨的二十大報(bào)告所提出的“加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線”等穩(wěn)定發(fā)展的目標(biāo)，又要做好處罰手段與目的平衡，形成有效解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置法律責(zé)任的路徑。具體建議如下。

（一）順應(yīng)金融監(jiān)管體制改革，加快國(guó)內(nèi)統(tǒng)一的地方金融監(jiān)管法律立法進(jìn)程

《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》對(duì)金融監(jiān)管體制進(jìn)行了重要改革，確立了“一行一局一會(huì)”（人民銀行、國(guó)家金融監(jiān)督管理總局、證監(jiān)會(huì)）的新格局；同時(shí)，針對(duì)地方專業(yè)人才短缺、地方發(fā)展與監(jiān)管職能沖突等問(wèn)題，構(gòu)建以中央金融管理部門的地方派出機(jī)構(gòu)為主體的地方金融監(jiān)管體系，明確地方設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)，并且不再加掛金融局、金融辦的牌子。雖然目前中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)與地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系有待進(jìn)一步明確，但可趁本次金融監(jiān)管機(jī)制改革的機(jī)會(huì)，構(gòu)建一部統(tǒng)一的地方金融監(jiān)管法，落實(shí)“將全部金融活動(dòng)納入監(jiān)管”的原則，通過(guò)該法統(tǒng)一地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置的原則與手段，并賦予地方金融監(jiān)管部門在該法基礎(chǔ)上、在有限的范圍內(nèi)建立具有地域特性的監(jiān)管細(xì)則的權(quán)限，定時(shí)對(duì)基層執(zhí)法人員組織資質(zhì)培訓(xùn)，通過(guò)寬嚴(yán)并濟(jì)的方式實(shí)現(xiàn)地方金融監(jiān)管的統(tǒng)一。

(二)促進(jìn)監(jiān)管執(zhí)法、司法裁判標(biāo)準(zhǔn)的有機(jī)統(tǒng)一

促進(jìn)地方金融監(jiān)管執(zhí)法、司法裁判標(biāo)準(zhǔn)的有機(jī)統(tǒng)一是金融、經(jīng)濟(jì)和法律領(lǐng)域的重要任務(wù)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要采取一系列措施，確保監(jiān)管部門和司法機(jī)關(guān)在法律適用和裁判標(biāo)準(zhǔn)上保持一致性和協(xié)調(diào)性。

在本輪國(guó)務(wù)院金融機(jī)構(gòu)改革順應(yīng)混業(yè)監(jiān)管大趨勢(shì)大背景下，針對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”所帶來(lái)的監(jiān)管空白與監(jiān)管重合，建議地方金融監(jiān)管法吸納部分銀行、證券、保險(xiǎn)及投資、資本管理等金融服務(wù)業(yè)的理念，采用功能性界定，并與《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》《保險(xiǎn)法》等行業(yè)法律法規(guī)銜接一致，以明確監(jiān)管職責(zé)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法、司法裁判標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，盡量減少監(jiān)管職能的沖突和監(jiān)管盲區(qū)。此外，應(yīng)推動(dòng)金融監(jiān)管部門和司法機(jī)關(guān)之間的案件信息共享、政策解讀溝通等，以加深對(duì)各自工作領(lǐng)域的了解，從而確保監(jiān)管執(zhí)法和司法裁判在法律解釋和適用上保持一致。

(三)完善調(diào)整金融監(jiān)管思維以適應(yīng)創(chuàng)新金融發(fā)展趨勢(shì)

一是加強(qiáng)跨行業(yè)及跨地區(qū)、跨市場(chǎng)的協(xié)調(diào)監(jiān)管。金融的創(chuàng)新發(fā)展不僅加快了金融風(fēng)險(xiǎn)的傳播還使其突破了傳統(tǒng)地域的限制。因此，地方金融監(jiān)管法律責(zé)任條款中需要強(qiáng)調(diào)跨行業(yè)及跨地區(qū)、跨市場(chǎng)的協(xié)調(diào)監(jiān)管，如建立聯(lián)席會(huì)議或者議事小組，統(tǒng)一監(jiān)管手段；二是應(yīng)積極探索金融科技相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的防范路徑，從依靠“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”逐步向“功能監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。金融創(chuàng)新模糊了金融與科技的界限，許多科技公司也加入了“類金融活動(dòng)”的賽道，存在監(jiān)管空白，此時(shí)堅(jiān)持將監(jiān)管與特定的市場(chǎng)主體掛鉤的監(jiān)管思維已經(jīng)不能滿足金融科技發(fā)展的節(jié)奏。因此，在混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)下，監(jiān)管思維應(yīng)聚焦在金融系統(tǒng)中的基本經(jīng)濟(jì)功能上，以落實(shí)“依法將各類金融活動(dòng)納入監(jiān)管”的原則；三是加強(qiáng)部門之間的協(xié)同合作。創(chuàng)新金融模式向金融監(jiān)管引入了科技這一復(fù)雜、多變的因素，讓金融監(jiān)管已不再只是金融與法律的問(wèn)題。因此，金融監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)與技術(shù)主管部門（如工信部、發(fā)改委、即將成立的數(shù)據(jù)局等）的協(xié)同合作，密切關(guān)注金融科技的發(fā)展趨勢(shì)，讓技術(shù)主管部門成為地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置的力量之一，在地方金融監(jiān)管的法律責(zé)任條款中充分征求技術(shù)部門的意見，加強(qiáng)與頭部科技企業(yè)的溝通交流，留意金融科技產(chǎn)生的新業(yè)態(tài)，以包容開放的態(tài)度探索監(jiān)管方式。

(四)有限度賦予地方金融監(jiān)管部門自由裁量權(quán)

應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持金融監(jiān)管的縱向權(quán)力分配基本原則，即“由中央監(jiān)管主導(dǎo)，地方監(jiān)管進(jìn)行有益補(bǔ)充”，并確?！懊鞔_權(quán)責(zé)，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”。在此基礎(chǔ)上，需要厘清各層級(jí)監(jiān)管主體的職能與責(zé)任，并最終明確相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置，以實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范的深入性及覆蓋性。從地方金融組織分布和整體發(fā)展情況來(lái)看，各省市以及東西部地區(qū)地方金融組織發(fā)展情況各不相同，在各類不規(guī)范地方金融組織清理整頓方面的工作進(jìn)度也不一樣。根據(jù)對(duì)自2008年以來(lái)各地方發(fā)布的關(guān)于地方金融的發(fā)展、監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)處置的政策文件的分析，發(fā)現(xiàn)東、中、西部地區(qū)的各省級(jí)政府在地方金融發(fā)展和監(jiān)管目標(biāo)方面具有一致性，所發(fā)布的文件主要涉及普惠金融、擔(dān)保貸款與融資租賃等方面；而市級(jí)政府則以建設(shè)區(qū)域性的金融中心為核心，其金融發(fā)展和監(jiān)管目標(biāo)帶有一定的差異性。[21]因此，建議因地制宜，可從實(shí)際情況出發(fā)，在國(guó)家金融監(jiān)管總局及派出機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，賦予地方金融監(jiān)管部門適度的裁量適用空間并制定具體的實(shí)施細(xì)則，使各地金融監(jiān)管部門做“有法可依”，形成“錯(cuò)位布局、相互補(bǔ)充”的發(fā)展格局，從而增強(qiáng)地方金融組織法律責(zé)任的實(shí)際制度效果，提高地方金融監(jiān)管效率，防止“一刀切”。

(五)做好地方金融監(jiān)管法與刑事、民事等法律法規(guī)的銜接

為厘清地方金融監(jiān)管法律法規(guī)和刑法之間關(guān)系，切實(shí)做好兩者在執(zhí)法與司法等程序上的銜接，建議我國(guó)擬出臺(tái)的地方金融監(jiān)管法中關(guān)于法律責(zé)任的立法設(shè)計(jì)應(yīng)考慮專設(shè)轉(zhuǎn)致條款，即明確規(guī)定“違反本法規(guī)定，法律法規(guī)已有規(guī)定的，從其規(guī)定；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。地方金融監(jiān)管法是金融刑法的基礎(chǔ)，因此，建議我國(guó)刑法中的非法集資類犯罪的責(zé)任設(shè)定，應(yīng)與地方金融監(jiān)管法中對(duì)違反批準(zhǔn)或備案規(guī)定、違反禁止性規(guī)定、違反金融消費(fèi)者和投資者適當(dāng)性等未獲準(zhǔn)金融交易的相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定保持一致。此外，刑事責(zé)任的設(shè)定和追究不應(yīng)成為當(dāng)事人依據(jù)地方金融（監(jiān)管）法行使獲得法律救濟(jì)的障礙，應(yīng)做好相關(guān)程序保障，從而促進(jìn)地方金融法律責(zé)任與民事、刑事、行政法律責(zé)任條款之間的順暢、有效銜接。

隨著我國(guó)堅(jiān)定不移擴(kuò)大金融領(lǐng)域高水平的對(duì)外開放、金融市場(chǎng)也在不斷發(fā)展和變化，未來(lái)更應(yīng)不斷加強(qiáng)法律責(zé)任的研究和完善，持續(xù)修訂和更新相關(guān)法律法規(guī)，彌補(bǔ)監(jiān)管的漏洞，提升監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力和威懾力，并規(guī)范金融機(jī)構(gòu)行為以適應(yīng)新形勢(shì)下的金融風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，進(jìn)而促進(jìn)地方金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力，維護(hù)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定和健康發(fā)展，為構(gòu)建更加穩(wěn)定和可持續(xù)的現(xiàn)代化金融體系奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。