景曉棟，田貴良，2，3

（1.河海大學(xué)商學(xué)院，211100，南京；2.河海大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，211100，南京；3.長(zhǎng)江保護(hù)與綠色發(fā)展研究院，210098，南京）

寧夏回族自治區(qū)地處黃河上游，人均水資源可利用量?jī)H為576 m3，不到全國(guó)平均水平的1/3。水資源供給不足、用水結(jié)構(gòu)不優(yōu)、用水效率不高，成為制約寧夏高質(zhì)量發(fā)展的最大阻礙。2020年6月，習(xí)近平總書記在寧夏視察時(shí)，賦予寧夏建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的時(shí)代使命。2021年4月起，寧夏全面深化用水權(quán)改革，從整體布局突破到局部試點(diǎn)探索，總結(jié)凝練出了一套切合實(shí)際、行之有效，可復(fù)制、可落地、可推廣的典型經(jīng)驗(yàn)和做法。

一、寧夏用水權(quán)改革主要做法及成效

1.高位推動(dòng)建立機(jī)制，不斷強(qiáng)化制度引領(lǐng)

深化用水權(quán)、土地權(quán)、排污權(quán)、山林權(quán)、用能權(quán)、碳排放權(quán)“六權(quán)”制度改革，是寧夏加快先行區(qū)建設(shè)的主要抓手。寧夏用水權(quán)改革工作高位推動(dòng)、率先發(fā)力，對(duì)于破除體制機(jī)制障礙，加快推動(dòng)用水權(quán)改革具有重要作用。

（1）建立自治區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)一手抓制度

自治區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)謀劃、部署用水權(quán)改革路線，政府分管領(lǐng)導(dǎo)具體落實(shí)，水行政主管部門積極推動(dòng)，組建用水權(quán)改革工作專班，協(xié)調(diào)解決用水權(quán)改革中各項(xiàng)問題。建立由自治區(qū)發(fā)展改革委牽頭，水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等多部門高度協(xié)同配合的工作機(jī)制。建立“自治區(qū)—市—縣”三級(jí)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，制定工作制度和重點(diǎn)任務(wù)清單，確保各項(xiàng)改革任務(wù)責(zé)任到人。

（2）大力推動(dòng)用水權(quán)改革制度扎根落地

2022年4月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《支持寧夏建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)實(shí)施方案》，在整體謀劃和頂層設(shè)計(jì)上為寧夏用水權(quán)改革夯基壘臺(tái)、立柱架梁，為全面推進(jìn)、加快推廣先行先試地區(qū)制度創(chuàng)新發(fā)展經(jīng)驗(yàn)提供了決策依據(jù)。同時(shí)，自治區(qū)也相繼出臺(tái)用水權(quán)改革指導(dǎo)意見、用水權(quán)市場(chǎng)交易規(guī)則、用水權(quán)有償使用制度、用水權(quán)價(jià)值基準(zhǔn)（試行）等多項(xiàng)制度文件，寧夏用水權(quán)改革制度體系“四梁八柱”基本建立。以“六權(quán)”改革為抓手，配套推進(jìn)水價(jià)改革和水資源稅改革，在制度上強(qiáng)化水資源剛性約束，為破解用水困局提供了有效方案，為用水權(quán)改革有法可依奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。各市在響應(yīng)自治區(qū)相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，因地制宜出臺(tái)了一系列地市級(jí)用水權(quán)改革方案，如賀蘭縣先后制定《賀蘭縣落實(shí)水資源“四定”原則深化用水權(quán)改革實(shí)施方案》《賀蘭縣用水權(quán)確權(quán)實(shí)施方案》等，青銅峽市編制了《青銅峽市“十四五”水資源管控指標(biāo)方案》《青銅峽水權(quán)交易管理辦法》等。

2.健全用水權(quán)初始分配體系，探索用水權(quán)有償取得制度

建立健全用水權(quán)初始分配制度，是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化水資源配置的前提條件和基礎(chǔ)，是激發(fā)用水權(quán)交易市場(chǎng)內(nèi)生動(dòng)力的重要手段。建立用水權(quán)有償取得制度是水資源配置的重要改革，也是體現(xiàn)水資源價(jià)值和改變傳統(tǒng)用水理念的重要途徑。

（1）建立健全用水權(quán)初始分配體系

2009年9月，寧夏回族自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)《寧夏黃河水資源縣級(jí)初始水權(quán)分配方案》，按照水權(quán)約束、總量控制、定額管理、豐增枯減的原則，明確了引水量、耗水量、排水量三項(xiàng)控制指標(biāo)，建立了覆蓋自治區(qū)、市、縣三級(jí)的水權(quán)分配體系。2013年，國(guó)務(wù)院按取水口徑確定了寧夏2015年及2020年的取水總量，寧夏尊重現(xiàn)狀取水，考慮規(guī)劃需水，按當(dāng)?shù)氐乇硭?、黃河水、地下水、其他水源四類，確定了2015年、2020年的分水方案。2021年10月，寧夏在全國(guó)率先出臺(tái)“四水四定”指標(biāo)管控方案，以初始水權(quán)分配為依據(jù)，從區(qū)域、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)等方面對(duì)用水量進(jìn)行重新分配，明確5年一調(diào)整的機(jī)制，打破了沿用十多年的“按需分配”用水分配格局，實(shí)行指標(biāo)到縣、分區(qū)管理。

（2）探索推進(jìn)用水權(quán)有償取得制度

為防止取水許可出現(xiàn)“多取少用”等用水權(quán)閑置和浪費(fèi)現(xiàn)象，在用水權(quán)初始分配環(huán)節(jié)，寧夏在全國(guó)率先探索有償取得制度，積極推動(dòng)閑置指標(biāo)退出。此項(xiàng)改革雖面臨一定的法律和制度約束，但卻具有較高的改革必要性和先行先試探索性意義。這既是推進(jìn)用水權(quán)改革的關(guān)鍵一環(huán)，也是調(diào)節(jié)水資源供需關(guān)系、激勵(lì)節(jié)約用水，以及促進(jìn)水資源向更高效率、更高效益用途流轉(zhuǎn)的重要因素。2022年，寧夏按年度對(duì)無(wú)償配置用水權(quán)工業(yè)企業(yè)以及新建、改建、擴(kuò)建工業(yè)項(xiàng)目，按照自治區(qū)水利廳頒布的用水權(quán)價(jià)值基準(zhǔn)，全面征收用水權(quán)有償使用費(fèi)，對(duì)非農(nóng)業(yè)用水全面開征水資源稅，同時(shí)嚴(yán)格落實(shí)水資源稅超計(jì)劃加倍征收制度和工業(yè)用水超計(jì)劃加價(jià)制度。地方層面，銀川市率先制定《銀川市工業(yè)企業(yè)用水權(quán)有償使用費(fèi)征收使用管理辦法》，并對(duì)用水權(quán)有償使用費(fèi)征收主體、征收標(biāo)準(zhǔn)、收繳時(shí)間、使用費(fèi)主要用途等內(nèi)容作出了明確要求。中衛(wèi)市大膽探索、先行先試，穩(wěn)步推進(jìn)工業(yè)企業(yè)繳納用水權(quán)使用費(fèi)工作，同時(shí)落實(shí)管控舉措，建立聯(lián)合執(zhí)法組確保用水權(quán)使用費(fèi)收繳工作有序推進(jìn)。

3.完善水資源確權(quán)登記，不斷強(qiáng)化水權(quán)意識(shí)

用水權(quán)實(shí)現(xiàn)價(jià)值轉(zhuǎn)化的前提是水資源產(chǎn)權(quán)明晰，明晰初始水權(quán)是實(shí)行總量控制和定額管理以及推動(dòng)用水權(quán)市場(chǎng)建設(shè)的前提。

（1）完成以水行政主管部門為主導(dǎo)的水資源確權(quán)登記工作

作為全國(guó)首批7個(gè)水權(quán)交易試點(diǎn)?。ㄗ灾螀^(qū)）之一、全國(guó)水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)?。ㄗ灾螀^(qū)），寧夏積極探索開展用水權(quán)確權(quán)工作。截至2022年，通過編制水權(quán)試點(diǎn)方案，健全水權(quán)管理、用水總量控制等制度，寧夏農(nóng)業(yè)、工業(yè)和規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖業(yè)確權(quán)工作已全面完成，回答了水資源“歸誰(shuí)所有、為誰(shuí)所用、如何確權(quán)、誰(shuí)來(lái)監(jiān)管、如何監(jiān)管”等問題，在全國(guó)率先探索創(chuàng)新用水權(quán)確權(quán)理論方案，初步形成了用水權(quán)“總量管控、定額分配、適宜單元、管理到戶”的新模式，為進(jìn)一步盤活水權(quán)市場(chǎng)，以水資源資產(chǎn)化、資本化形式實(shí)現(xiàn)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。寧夏用水權(quán)確權(quán)思路與方法見圖1。

圖1 寧夏用水權(quán)確權(quán)思路與方法

（2）建立市場(chǎng)機(jī)制與宏觀調(diào)控互動(dòng)的“準(zhǔn)市場(chǎng)化”用水權(quán)確權(quán)模式

寧夏嚴(yán)格按照“四水四定”原則，充分發(fā)揮水資源作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的自然屬性和經(jīng)濟(jì)屬性，農(nóng)業(yè)用水結(jié)合實(shí)際灌溉條件、用水因素、灌溉現(xiàn)狀等要素進(jìn)行用水權(quán)確權(quán)；工業(yè)用水按照項(xiàng)目水資源論證核定水量，依法辦理用水權(quán)確權(quán)憑證，工業(yè)用水權(quán)超出縣（區(qū)）控制指標(biāo)的全部進(jìn)行市場(chǎng)化交易；規(guī)?；B(yǎng)殖業(yè)用水確權(quán)按照養(yǎng)殖規(guī)模、養(yǎng)殖種類等進(jìn)行取用水權(quán)總量核發(fā)。

（3）加強(qiáng)用水權(quán)交易市場(chǎng)科技支撐

按照智慧水利框架體系，寧夏近年積極搭建智能化用水權(quán)確權(quán)交易監(jiān)管平臺(tái)，建立水資源確權(quán)交易數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)時(shí)更新水資源存量、變量，對(duì)確權(quán)水量進(jìn)行有效動(dòng)態(tài)管理。

4.完善用水權(quán)市場(chǎng)化交易制度，培育和活躍用水權(quán)交易市場(chǎng)

用水權(quán)市場(chǎng)是利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化水資源配置、提升水資源效率的重要途徑。

（1）建立健全用水權(quán)市場(chǎng)體系建設(shè)

作為首批水權(quán)交易試點(diǎn)省（自治區(qū)）之一，寧夏出臺(tái)了《寧夏回族自治區(qū)用水權(quán)市場(chǎng)交易規(guī)則》《寧夏“十四五”用水權(quán)管控指標(biāo)方案》等制度文件，加快構(gòu)建市場(chǎng)化交易機(jī)制，大膽創(chuàng)新政府用水權(quán)回購(gòu)或收儲(chǔ)機(jī)制，積極推動(dòng)用水權(quán)金融化改革，創(chuàng)新賦予用水權(quán)抵押、質(zhì)押及擔(dān)保等金融資產(chǎn)屬性，有序推進(jìn)初級(jí)水市場(chǎng)和二級(jí)水市場(chǎng)交易平臺(tái)建設(shè)。

（2）大力推動(dòng)水權(quán)市場(chǎng)化交易

自2002年水利部黃河水利委員會(huì)對(duì)寧夏不再審批新增取水項(xiàng)目以來(lái)，寧夏積極探索開展水權(quán)轉(zhuǎn)換、水權(quán)交易，探索干旱缺水地區(qū)節(jié)水發(fā)展新路子。2005年，寧夏在全國(guó)率先開展黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換，在不增加黃河用水指標(biāo)的前提下，滿足新增工業(yè)用水需求。近年，寧夏大力推進(jìn)用水權(quán)交易平臺(tái)化，實(shí)現(xiàn)水權(quán)交易環(huán)節(jié)“網(wǎng)上辦”，全流程電子化。2020年，全國(guó)首個(gè)納入水權(quán)交易的公共資源交易平臺(tái)在寧夏落地。2021年，“合同節(jié)水+水權(quán)交易”在賀蘭縣完成。

（3）大力拓展水權(quán)交易種類

近年，寧夏加快推進(jìn)區(qū)域間、行業(yè)間、灌區(qū)間等多種形式水權(quán)交易，跨行業(yè)的用水權(quán)交易規(guī)模逐年擴(kuò)大。印發(fā)《寧夏回族自治區(qū)非常規(guī)水源開發(fā)利用管理辦法（試行）》，鼓勵(lì)開發(fā)利用非常規(guī)水資源，推動(dòng)再生水有償使用，推行相應(yīng)獎(jiǎng)補(bǔ)措施，提出再生水置換出的黃河取用水指標(biāo)經(jīng)認(rèn)定后可依法參與水權(quán)交易或由政府有償收儲(chǔ)。

5.大力推進(jìn)用水權(quán)收儲(chǔ)，盤活閑置用水權(quán)指標(biāo)

政府參與用水權(quán)收儲(chǔ)對(duì)于保障未來(lái)發(fā)展需求、平抑水市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要作用。

（1）出臺(tái)用水權(quán)收儲(chǔ)各項(xiàng)制度

2022年4月，《2022年寧夏用水權(quán)改革工作要點(diǎn)》印發(fā)，提出利用各類政策性資金開展水權(quán)收儲(chǔ)工作，進(jìn)一步完善水權(quán)收儲(chǔ)交易投融資機(jī)制。2022年7月，《寧夏回族自治區(qū)用水權(quán)收儲(chǔ)交易管理辦法》印發(fā)，明確用水權(quán)確權(quán)、收儲(chǔ)、交易、資金管理等具體內(nèi)容，規(guī)定縣級(jí)以上政府可對(duì)本級(jí)行政區(qū)生產(chǎn)用水確權(quán)，對(duì)用水權(quán)進(jìn)行收儲(chǔ)，對(duì)用水戶閑置或結(jié)余用水權(quán)以無(wú)償收回、有償收儲(chǔ)等形式納入政府區(qū)域用水權(quán)管理。

（2）探索建立水銀行制度

水銀行是連接水源地與受水區(qū)的紐帶，是零散化收儲(chǔ)、集中化輸出水資源的重要途徑。針對(duì)散戶節(jié)水量小、入市交易難、入市成本高等問題，吳忠市水務(wù)部門、金融機(jī)構(gòu)、交易中心聯(lián)合試點(diǎn)建立水銀行，開展用水權(quán)收儲(chǔ)和交易。具體操作模式為由水務(wù)部門引導(dǎo)農(nóng)戶或企業(yè)將結(jié)余水量存儲(chǔ)到水銀行，由銀行向農(nóng)戶或企業(yè)提供水權(quán)出讓資金并將收儲(chǔ)水量信息接入當(dāng)?shù)毓操Y源交易中心，當(dāng)用水權(quán)收儲(chǔ)量達(dá)到一定值后，由交易中心協(xié)調(diào)購(gòu)水方在交易平臺(tái)完成用水權(quán)交易。通過搭建水資源變“水資產(chǎn)”的轉(zhuǎn)化平臺(tái)，用水權(quán)收儲(chǔ)和交易規(guī)模有效擴(kuò)大，為盤活用水權(quán)市場(chǎng)提供了強(qiáng)大市場(chǎng)活力。

6.建立用水權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格體系，充分發(fā)揮水價(jià)杠桿作用

價(jià)格機(jī)制是用水權(quán)交易制度建設(shè)的核心內(nèi)容之一，基準(zhǔn)價(jià)格是價(jià)格形成的基石，也是水價(jià)發(fā)揮價(jià)值杠桿的重要保障。

（1）分類確定用水權(quán)價(jià)值基準(zhǔn)

2022年，寧夏頒布實(shí)施《寧夏回族自治區(qū)用水權(quán)價(jià)值基準(zhǔn)（試行）》，按照黃河水、地下水和山區(qū)地表水三大類對(duì)寧夏用水權(quán)價(jià)值基準(zhǔn)進(jìn)行確定，為征繳用水權(quán)有償使用費(fèi)和制定交易基準(zhǔn)價(jià)提供依據(jù)。每類水資源按照用途分為工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水兩類。其中，農(nóng)業(yè)用水又分為谷物種植用水和經(jīng)濟(jì)作物種植用水。最終確定9項(xiàng)用水權(quán)價(jià)值基準(zhǔn)，如表1所示。目前，22個(gè)縣（區(qū)）已全部完成末級(jí)渠系農(nóng)業(yè)水價(jià)成本測(cè)算和監(jiān)審，12個(gè)縣（區(qū)）執(zhí)行新水價(jià)并出臺(tái)精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)方案，節(jié)水增效成果顯著，全民節(jié)水意識(shí)顯著增強(qiáng)。

表1 寧夏回族自治區(qū)用水權(quán)價(jià)值基準(zhǔn) （單位：元/m3）

（2）建立分類定價(jià)加價(jià)機(jī)制

積極開展水價(jià)綜合改革，分級(jí)分類制定差別化水價(jià)。農(nóng)業(yè)方面，2022年4月，自治區(qū)水利廳聯(lián)合四廳局編制印發(fā)了《2022年度寧夏農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作計(jì)劃》，要求各地加快健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制等工作。2022年，全區(qū)末級(jí)渠系全部執(zhí)行新批復(fù)水價(jià)，水費(fèi)納入縣級(jí)水費(fèi)專賬，以“收支兩條線”的基本原則強(qiáng)化水費(fèi)收繳管理工作，切實(shí)解決了因面積不實(shí)造成的水費(fèi)“泡沫”，徹底解決了“費(fèi)價(jià)兩張皮”等現(xiàn)實(shí)問題。農(nóng)業(yè)用水實(shí)行定額內(nèi)優(yōu)惠水價(jià)，對(duì)超定額20%（含20%）以內(nèi)的農(nóng)業(yè)用水加收1.4倍水費(fèi)，超定額20%以上的加收3倍水費(fèi)。城鄉(xiāng)居民生活用水執(zhí)行階梯水價(jià)、超定額累進(jìn)加價(jià)，實(shí)現(xiàn)水資源集約節(jié)約利用。工業(yè)用水每超計(jì)劃量10%按現(xiàn)有供水價(jià)格50%加價(jià)。節(jié)約用水的激勵(lì)機(jī)制和避免浪費(fèi)水的約束機(jī)制有效形成。

7.健全水權(quán)金融服務(wù)體系，大力推動(dòng)水權(quán)金融產(chǎn)品創(chuàng)新

綠色金融是實(shí)現(xiàn)“四水四定”目標(biāo)和充分發(fā)揮水資源金融屬性不可或缺的推動(dòng)力。

（1）為用水權(quán)改革發(fā)展提供金融支撐

制定出臺(tái)《寧夏回族自治區(qū)金融支持用水權(quán)改革的指導(dǎo)意見》，要求金融機(jī)構(gòu)做好建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)綠色金融服務(wù)保障工作，積極探索用水權(quán)改革有效路徑。

（2）創(chuàng)新用水權(quán)金融產(chǎn)品和服務(wù)模式

以用水權(quán)證價(jià)值評(píng)估、流轉(zhuǎn)交易、抵押租賃、綠色信貸等方式完成用水權(quán)的質(zhì)押、抵押融資，不斷完善用水權(quán)投融資機(jī)制，充分激發(fā)用水權(quán)的商品屬性、市場(chǎng)屬性及金融屬性，最大限度緩解融資約束。

（3）金融助力水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)

充分發(fā)揮國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行金融優(yōu)勢(shì)，聚焦水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、水生態(tài)產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，大力推動(dòng)以水興農(nóng)、以水興產(chǎn)、以水興村，為金融支持水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供“寧夏樣板”，不斷推動(dòng)實(shí)現(xiàn)水資源向“水資產(chǎn)”的轉(zhuǎn)換。

8.完善水資源監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系，做好全過程風(fēng)險(xiǎn)研判預(yù)警

水資源監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系是實(shí)現(xiàn)水資源精細(xì)化管理的重要支撐，是推進(jìn)水資源管理高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。

（1）加快完善水資源監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系

完善取、用、排水監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系是水權(quán)市場(chǎng)健康運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。近年，寧夏加快推進(jìn)水資源監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系建設(shè)，建立健全水資源統(tǒng)計(jì)機(jī)制，以升級(jí)改造現(xiàn)有計(jì)量設(shè)施、推進(jìn)水利實(shí)時(shí)在線監(jiān)測(cè)技術(shù)等手段，不斷完善用水監(jiān)管制度建設(shè)。各縣（市、區(qū)）以工業(yè)企業(yè)、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖企業(yè)、合作社及養(yǎng)殖大戶等用水大戶為用水權(quán)重要監(jiān)測(cè)對(duì)象，重點(diǎn)加強(qiáng)監(jiān)測(cè)計(jì)量設(shè)施建設(shè)或完善以電折水等計(jì)量管理方式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)用水權(quán)的高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格監(jiān)管。

（2）做好全過程風(fēng)險(xiǎn)研判預(yù)警

堅(jiān)持最嚴(yán)格水資源管理制度，建立面向農(nóng)業(yè)、工業(yè)、河湖生態(tài)等七大預(yù)警對(duì)象的紅黃綠三級(jí)水資源承載力預(yù)警機(jī)制，以“預(yù)警+評(píng)價(jià)”“預(yù)警+響應(yīng)”“預(yù)警+管控”等方式強(qiáng)化水資源開發(fā)強(qiáng)度和用途管制。

9.建立水資源剛性約束，強(qiáng)化水資源用途管制

落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，硬指標(biāo)、硬措施嚴(yán)控用水總量和水資源用途是全面提升水安全保障能力、建立健全用水權(quán)市場(chǎng)的重要保證。

（1）深入貫徹落實(shí)水資源剛性約束要求

實(shí)行最嚴(yán)格的用水定額標(biāo)準(zhǔn)，建立水資源剛性約束指標(biāo)體系，率先出臺(tái)“十四五”用水權(quán)管控指標(biāo)方案，將水資源論證作為涉水規(guī)劃和用水項(xiàng)目審批的必要條件。全面建立“四水四定”管控指標(biāo)體系，將用水總量、耗水強(qiáng)度、灌溉系數(shù)、中水利用情況等作為發(fā)展的約束性指標(biāo)，劃定城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口承載、土地開發(fā)的水資源約束指導(dǎo)線，做到“有多少湯泡多少饃”。將用水節(jié)水約束性指標(biāo)納入市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核范圍。

（2）大力推進(jìn)用水結(jié)構(gòu)優(yōu)化

科學(xué)測(cè)算用水需求，結(jié)合現(xiàn)實(shí)水情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，統(tǒng)籌各類水源和各行業(yè)用水需求，強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度和計(jì)劃用水管理，全面提升水資源保障和服務(wù)能力。

（3）驅(qū)動(dòng)節(jié)水增效，促進(jìn)水資源集約節(jié)約利用

堅(jiān)持量水而行、節(jié)水為重，實(shí)行嚴(yán)格超載限批，建立節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系，強(qiáng)化運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化水資源配置，建立政策有效引導(dǎo)、市場(chǎng)有力倒逼的高效節(jié)水機(jī)制。

10.完善水資源保障機(jī)制，強(qiáng)化水資源管理制度

完善保障機(jī)制、強(qiáng)化管理制度是用水權(quán)市場(chǎng)良性循環(huán)的重要保證。

（1）建立水資源監(jiān)管考核體系

建立“自治區(qū)—市—縣”三級(jí)水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控指標(biāo)體系，將實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理和節(jié)水型社會(huì)考核結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部效能考核、自治區(qū)節(jié)約用水獎(jiǎng)懲、水資源稅收入分配緊密掛鉤。

（2）不斷強(qiáng)化水資源管理制度

建立權(quán)責(zé)明晰、精簡(jiǎn)高效的基層水管體系，實(shí)行責(zé)任制、承包制等多元化管水模式，加強(qiáng)農(nóng)民用水合作組織（協(xié)會(huì)）管理。推動(dòng)河湖長(zhǎng)制從“有名”向“有實(shí)”轉(zhuǎn)變，建立黨政領(lǐng)導(dǎo)一手抓的工作格局，實(shí)現(xiàn)市縣鄉(xiāng)村四級(jí)河湖全覆蓋。強(qiáng)化水行政執(zhí)法巡查力度，嚴(yán)厲打擊水事違法行為，探索推進(jìn)“水行政執(zhí)法+檢察公益訴訟”協(xié)作機(jī)制，全面推進(jìn)“河湖長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)+警長(zhǎng)”治理模式，為先行區(qū)建設(shè)提供有力法治保障。

二、經(jīng)驗(yàn)啟示

1.加強(qiáng)用水權(quán)市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)

充分發(fā)揮有為政府和有效市場(chǎng)作用，加快完善用水權(quán)市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)。一是切實(shí)強(qiáng)化“四水四定”制度意識(shí)，從思想上充分認(rèn)識(shí)水資源集約節(jié)約利用的重要性，嚴(yán)格貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于水資源管理的重要指示精神。二是加快建立健全用水權(quán)市場(chǎng)的法律制度和政策體系。在上位法中對(duì)用水權(quán)改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如水資源有償使用制度等，加快予以法律支撐。在法律上明確用水權(quán)確權(quán)范圍、確權(quán)主體、確權(quán)方式及交易細(xì)則等具體內(nèi)容。三是加快推進(jìn)各項(xiàng)制度建設(shè)，推進(jìn)用水權(quán)市場(chǎng)交易規(guī)則、用水權(quán)確權(quán)指導(dǎo)意見等配套制度完善，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、職責(zé)明確的水資源監(jiān)管體系，明確各部門的權(quán)責(zé)邊界。

2.加快推進(jìn)用水權(quán)市場(chǎng)建設(shè)

加快推進(jìn)用水權(quán)市場(chǎng)高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，既是保障水資源安全、優(yōu)化水資源配置的內(nèi)在需求，也是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的有力支撐。一是建立健全用水權(quán)初始分配制度，在用水權(quán)有償取得制度、水資源功能區(qū)管理制度等方面大膽創(chuàng)新。二是全面推進(jìn)用水權(quán)確權(quán)工作，推進(jìn)工業(yè)用水權(quán)全面確權(quán)、農(nóng)業(yè)用水權(quán)應(yīng)確盡確。三是有序開展用水權(quán)分級(jí)收儲(chǔ)制度，健全水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，設(shè)立水權(quán)收儲(chǔ)專項(xiàng)資金，探索建立分級(jí)用水權(quán)收儲(chǔ)調(diào)配機(jī)構(gòu)。四是加快推進(jìn)用水權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)，依托公共資源交易平臺(tái)，加速整合本地區(qū)分散的水資源信息系統(tǒng)，推進(jìn)用水權(quán)交易全流程電子化。五是建立完善用水權(quán)市場(chǎng)化交易制度。加快建立權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效、流轉(zhuǎn)順暢的用水權(quán)交易體系，推進(jìn)跨區(qū)域、跨行業(yè)、多用水戶間開展多形式的用水權(quán)交易。

3.充分發(fā)揮水價(jià)杠桿作用

價(jià)格機(jī)制是有效調(diào)節(jié)水資源供求關(guān)系、促進(jìn)水資源優(yōu)化配置和集約節(jié)約安全利用的關(guān)鍵核心。一是加快建立科學(xué)的水價(jià)形成機(jī)制，完善用水權(quán)價(jià)格定價(jià)機(jī)制，探索分類交易基準(zhǔn)價(jià)格體系，推行有償獲得用水權(quán)機(jī)制，實(shí)行分類差別水價(jià)和超定額累進(jìn)加價(jià)制度等價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制。二是建立用水權(quán)“評(píng)估—定價(jià)—交易（補(bǔ)償）”的價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，建立非常規(guī)水價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制，健全用水權(quán)交易收益分配機(jī)制，形成以獎(jiǎng)促節(jié)、以罰促節(jié)的水資源良性循環(huán)局面。三是深入推進(jìn)水資源稅改革，發(fā)揮稅價(jià)聯(lián)動(dòng)綜合調(diào)節(jié)的牽引作用，充分利用市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)格杠桿在水資源配置、節(jié)約、保護(hù)方面的作用。

4.強(qiáng)化用水權(quán)市場(chǎng)保障機(jī)制

健全用水權(quán)市場(chǎng)保障機(jī)制，對(duì)于強(qiáng)化用水權(quán)市場(chǎng)支撐保障，夯實(shí)工作推行根基具有重要作用。一是加強(qiáng)用水權(quán)交易市場(chǎng)科技創(chuàng)新，圍繞精準(zhǔn)計(jì)量、管網(wǎng)漏損智能化監(jiān)測(cè)、水利管網(wǎng)數(shù)字化等領(lǐng)域開展節(jié)水關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)。二是完善水資源計(jì)量監(jiān)測(cè)設(shè)施，全面提升取用水計(jì)量監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力，提升水資源精細(xì)化管理水平。三是提升水資源金融化發(fā)展水平，創(chuàng)新水資源融資方式，積極引導(dǎo)市場(chǎng)主體參與水資源市場(chǎng)交易，用市場(chǎng)化手段解決水資源管理、水生態(tài)治理、水環(huán)境保護(hù)難題。四是建立健全用水權(quán)交易市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)制。建立水行政執(zhí)法多部門、跨區(qū)域聯(lián)合聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化水行政執(zhí)法與刑事司法、公益訴訟的銜接協(xié)同，大幅度提升違法取用水行為成本，以監(jiān)管倒逼合規(guī)用水。五是建立用水權(quán)改革考核機(jī)制，將水資源作為最大剛性約束納入黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和干部績(jī)效考核體系，逐步讓“四水四定”原則成為政府決策行為指引和硬約束，確保用水權(quán)市場(chǎng)高質(zhì)量穩(wěn)步推進(jìn)。