張文舉，魏明慧

（1.水利部長江水利委員會規(guī)劃計(jì)劃局，430010，武漢；2.湖南澧水流域水利水電開發(fā)有限責(zé)任公司，410014，長沙）

重大水利工程大多為公益或公共民生工程，建設(shè)周期長，一旦發(fā)生資金鏈斷裂后果和社會影響嚴(yán)重，不僅容易導(dǎo)致工程質(zhì)量問題還可能留下安全隱患。為確保水安全和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，國家推動(dòng)完善防洪工程體系，實(shí)施國家水網(wǎng)、復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境等重大工程，未來一個(gè)時(shí)期需要的投資規(guī)模巨大，亟需通過“兩手發(fā)力”助力重大水利項(xiàng)目落地。2022年政府工作報(bào)告明確要求，積極擴(kuò)大有效投資，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資，明確指出了要建設(shè)重點(diǎn)水利工程和防洪排澇設(shè)施，并將建設(shè)重點(diǎn)水利工程列為重點(diǎn)投資領(lǐng)域之首。2022年度全國水利建設(shè)完成投資突破1萬億元，但仍難以滿足加快推動(dòng)水利高質(zhì)量發(fā)展需求。同時(shí)，面臨地方政府債務(wù)膨脹和大量資金需求矛盾，亟需進(jìn)一步創(chuàng)新融資模式，探索建立多元化投融資體系，擴(kuò)大水利有效投資。因此，研究如何通過創(chuàng)新水利融資模式，“兩手發(fā)力”引入市場機(jī)制，引導(dǎo)和激勵(lì)金融體系為新形勢下水利高質(zhì)量發(fā)展提供資金支持，對推動(dòng)水利高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、理論研究

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資一直是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)者和相關(guān)產(chǎn)業(yè)從業(yè)者關(guān)注的熱點(diǎn)，尤其是近年來國內(nèi)外進(jìn)行了大量研究。李潔通過對我國水利投融資現(xiàn)狀及存在問題的分析，從宏觀理論上提出了深化我國水利投融資體制改革的對策措施。馬毅鵬等對水利融資模式、金融工具運(yùn)作機(jī)制、應(yīng)用現(xiàn)狀等進(jìn)行了研究和探索。相關(guān)學(xué)者在政府和社會資本合作融資模式（PPP）、不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）、水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方面的研究與探索為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資提出了新的方案和思路。但不同類型和規(guī)模水利項(xiàng)目對資金需求和補(bǔ)償差異性大，需針對項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)一步研究不同融資模式運(yùn)行機(jī)理和適應(yīng)性。

二、水利融資模式分析

1.傳統(tǒng)融資模式

（1）自主融資

水利項(xiàng)目自主融資主要包括企業(yè)自有資金（權(quán)益）或財(cái)政撥款。財(cái)政撥款一般用于非營利的公益性項(xiàng)目，或是涉及公共利益、公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。優(yōu)點(diǎn)是項(xiàng)目資金有保障，風(fēng)險(xiǎn)較低，項(xiàng)目信用較好，融資相對容易；缺點(diǎn)是資金來源單一，核準(zhǔn)或批復(fù)周期較長。

（2）債權(quán)融資

主要有信用借款、銀行或其他金融機(jī)構(gòu)貸款、融資租賃、金融市場發(fā)行債券等方式。優(yōu)點(diǎn)是融資速度快，可以享受稅前減免，具有財(cái)務(wù)杠桿作用，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目可以提高資本金收益，獲取超額回報(bào)。缺點(diǎn)是獲得的只是資金的使用權(quán)而不是所有權(quán)，需支付固定利息和手續(xù)費(fèi)，融資比例越大企業(yè)或項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)越大。

（3）權(quán)益融資

向其他投資者出讓所有權(quán)益獲取資金，也可以是企業(yè)合作甚至是政企合作的一種融資模式，通過吸引新的投資者、發(fā)行新股、追加投資等來實(shí)現(xiàn)。優(yōu)點(diǎn)是不存在還本付息壓力，可減輕企業(yè)或項(xiàng)目資金壓力，快速籌集大量資金，獲取資金效率較高；缺點(diǎn)是權(quán)益出讓，僅僅獲取出資比例收益，存在喪失企業(yè)或項(xiàng)目管控權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。

2.新型融資模式

新型的PPP融資模式在國內(nèi)經(jīng)歷了探索階段、試點(diǎn)階段、快速發(fā)展階段，現(xiàn)處于創(chuàng)新和高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型階段。大多數(shù)水利項(xiàng)目具有公益性，投資效益不能滿足企業(yè)財(cái)務(wù)要求，且市場化不充分，投融資主體過于單一，因此很長一段時(shí)間里一直都是由政府主導(dǎo)。近年來政府不斷鼓勵(lì)引導(dǎo)新型融資，2020年中國證監(jiān)會、國家發(fā)展改革委發(fā)布推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)文件，2021年《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）有關(guān)工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2021〕1048號）進(jìn)一步提出通過推動(dòng)盤活存量資產(chǎn)、形成投資良性循環(huán)。隨著創(chuàng)新性投融資體制機(jī)制不斷完善，新型融資模式不斷涌現(xiàn)并發(fā)展。如：自主發(fā)行債券、PPP模式、PPP+專項(xiàng)債、資源補(bǔ)償+債券+專項(xiàng)補(bǔ)助等兩種或多種混合融資出現(xiàn)并得到應(yīng)用。其中，生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式EOD（Ecology-Oriented Development），通過鼓勵(lì)和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)性較好、收益性差項(xiàng)目與收益較好產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目有效融合。通過積極支持企業(yè)開展環(huán)境綜合治理托管服務(wù)、參與生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)模式創(chuàng)新及一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，是一種新項(xiàng)目組織實(shí)施方式。主要新型融資模式對比見表1。

表1 新型融資模式對比

3.存在問題分析

（1）投融資模式亟需創(chuàng)新，體制機(jī)制還需完善

新型融資體制機(jī)制還不健全，創(chuàng)新發(fā)展緩慢，水利金融市場通道還未徹底打通。如PPP融資在水利上雖有階段性快速發(fā)展，但因自身及運(yùn)行過程機(jī)制不健全等原因也顯現(xiàn)出一定問題，2017年及時(shí)開展整改和清理工作，自財(cái)辦金〔2017〕92號文發(fā)布至2018年4月初，涉及管理庫清庫項(xiàng)目總投資額6114.39億元，儲備清單清庫項(xiàng)目總投資額1.78萬億元，造成水利投資逐年增長趨勢第一次出現(xiàn)拐點(diǎn)，也反映了融資對水利投資的影響（見圖1）。

圖1 2011—2020年全國水利在建投資規(guī)模變化趨勢

（2）社會資本參與率較低，還需進(jìn)一步提高

水利工程投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、投資回報(bào)率低，缺少合理回報(bào)機(jī)制或收益率偏低，與能源、交通、通信等產(chǎn)業(yè)相比，社會資本參與比例較低，尤其是中小企業(yè)和個(gè)體戶參與不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005—2020年，一半以上年份企業(yè)私人投資占總投資比例不足5%，近年有所增加，但仍不足10%（見圖2）?！笆濉逼陂g政府投資占比均在86%以上，企業(yè)和私人投資占比較低；隨著PPP等新型融資模式快速發(fā)展，2016年社會資本占比顯著提升，政府投資占比顯著下降，最低為75%左右；因體制機(jī)制尚不健全，2017年國家對PPP等新型融資模式進(jìn)行了整改和清理，政府投資占比有所上升，2020年政府投資占比為81%；進(jìn)入“十三五”后，企業(yè)和私人投資占比有所提升，穩(wěn)定在8.5%左右，還需進(jìn)一步提高。

圖2 2011—2020年水利投資來源規(guī)模及政府投資比例

（3）規(guī)劃項(xiàng)目落地比例較低，還需強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

水利項(xiàng)目以財(cái)政資金、審批制為主，項(xiàng)目周期較長；另外，由于中西部地區(qū)地方政府財(cái)政緊張，存在規(guī)劃項(xiàng)目融資難度大、配套資金難以落實(shí)等問題，中西部個(gè)別省份“十三五”規(guī)劃水利項(xiàng)目開工率不足30%，還需進(jìn)一步強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)水利項(xiàng)目落實(shí)落地。

（4）水生態(tài)項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制不健全

國家高度重視水生態(tài)保護(hù)及治理補(bǔ)償。2008年開始實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，已優(yōu)先將部分地區(qū)納入重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍。2021年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》，明確提出對生態(tài)功能重要性突出地區(qū)，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付測算中通過提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)、加計(jì)生態(tài)環(huán)保支出等方式加大支持力度。但部分公益性水生態(tài)、水環(huán)境項(xiàng)目無直接投資回報(bào)，轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)償有限，政府舉債投資雖短期內(nèi)解決了財(cái)政支出問題，但政府長期債務(wù)不斷增加、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。需對水生態(tài)項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制進(jìn)行進(jìn)一步研究。

三、新型水利項(xiàng)目融資案例

1.湖南莽山水庫PPP模式

從20世紀(jì)50年代起，地方政府就開始爭取莽山水庫立項(xiàng)建設(shè)，因資金等問題至2006年項(xiàng)目仍未落地。2009年后，通過積極探索引進(jìn)社會資本參與、采用PPP模式建設(shè)經(jīng)營管理，莽山水庫項(xiàng)目實(shí)施步伐大大加快?？裳信鷱?fù)莽山水庫工程總投資約19億元，政府財(cái)政資金占比75.8%，項(xiàng)目法人資本金占比1.6%，法人通過銀行貸款等融資占總投資的22.6%。2019年3月水庫正式通過下閘蓄水驗(yàn)收并投入運(yùn)營，發(fā)揮防洪、灌溉、城鎮(zhèn)供水、發(fā)電及生態(tài)等綜合效益，尤其為宜章縣灌溉和農(nóng)村飲水安全提供了可靠保障。

2.引江補(bǔ)漢工程不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）探索

引江補(bǔ)漢工程是南水北調(diào)中線后續(xù)水源工程，列入國家“十四五”規(guī)劃重大水利項(xiàng)目，初步估算總投資近600億元。引江補(bǔ)漢工程于2022年開工，固定資產(chǎn)投資規(guī)模大，項(xiàng)目權(quán)屬清晰，有成熟的經(jīng)營模式及市場化運(yùn)營能力，融資能力較強(qiáng)，作為水利領(lǐng)域重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)REITs試點(diǎn)。項(xiàng)目制定了資金籌措方案，明確了REITs融資規(guī)模、實(shí)現(xiàn)路徑、回報(bào)機(jī)制等核心問題，對水利REITs融資模式進(jìn)行了大量探索。

3.圭塘河生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（EOD）

圭塘河位于湖南省長沙市雨花區(qū)。由于取水量增加或攔截等原因圭塘河水流量減少、自凈能力差，同時(shí)隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，人口和企業(yè)增加，沿岸城市垃圾和廢水污染加劇，多處水質(zhì)長期為劣V類。鑒于生態(tài)治理投資規(guī)模大，后期無直接收益，融資成為項(xiàng)目難題。為解決融資難問題，地方政府成立了河道治理政府平臺公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)，申請國家專項(xiàng)資金補(bǔ)貼，并與社會資本合作，提升自身融資能力。其中，圭塘河井塘段城市雙修及海綿城市建設(shè)示范公園PPP項(xiàng)目采用以生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式，充分運(yùn)用創(chuàng)新融資手段，通過創(chuàng)新融資（平臺融資+市場化運(yùn)作），項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)總投資約14.51億元，建成長沙首個(gè)“4.0版海綿城市示范公園”，以國際著名濱河景觀帶為藍(lán)本，通過人工濕地、生態(tài)草溝、雨水花園等生態(tài)方法凈化水質(zhì)，促進(jìn)河域生態(tài)良性發(fā)展。

四、結(jié)論與建議

1.完善水利項(xiàng)目融資體制機(jī)制

加快構(gòu)建水利投融資政策體系與協(xié)調(diào)機(jī)制，建立健全市場政策規(guī)則及補(bǔ)償制度，進(jìn)一步研究社會（生態(tài)）效益指標(biāo)好、財(cái)務(wù)指標(biāo)差的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償機(jī)制或補(bǔ)償渠道，建立可持續(xù)發(fā)展模式。遵循“確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)”基本原則，加快推進(jìn)重點(diǎn)水利項(xiàng)目前期工作，加大融資扶持力度，地方項(xiàng)目可以探索先建后補(bǔ)、獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合模式，強(qiáng)化地方融資主動(dòng)權(quán)和積極性。

2.堅(jiān)持深化改革，積極探索創(chuàng)新融資實(shí)踐

通過務(wù)實(shí)管用的改革舉措，破除水利投融資體制性障礙、機(jī)制性缺陷、制度性漏洞，著力提升水利治理能力和水平。研究推進(jìn)重大水利工程投融資改革，推動(dòng)健全多元化水利投融資機(jī)制，加快研究制訂推進(jìn)水利領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）政策性文件，指導(dǎo)生態(tài)水利項(xiàng)目實(shí)施。

3.強(qiáng)化市場信用管理，嚴(yán)控水利投融資風(fēng)險(xiǎn)

對參與水利市場的企業(yè)、個(gè)體工商戶、社會組織、機(jī)關(guān)事業(yè)單位以及自然人等各類主體，依法加強(qiáng)信用建設(shè)，不斷完善信用記錄，強(qiáng)化信用約束，建立健全長效機(jī)制，使誠實(shí)守信成為水利市場運(yùn)行的價(jià)值導(dǎo)向和各類主體的自覺追求。研究與銀行深化“十四五”合作的重點(diǎn)方向和任務(wù)，制訂加大開發(fā)性金融支持力度提升水安全保障能力相關(guān)指導(dǎo)意見，指導(dǎo)地方在防范化解資金風(fēng)險(xiǎn)前提下，進(jìn)一步加大金融支持生態(tài)水利力度。

4.推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，加快建立健全水生態(tài)補(bǔ)償價(jià)格機(jī)制

推進(jìn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系、績效評估體系、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系研究，加快保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。通過價(jià)格機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益統(tǒng)一。