蘇州大學(xué)王健法學(xué)院 鄒效辰

一、問題的緣起

2021年，中央第五生態(tài)環(huán)境保護督察組督察四川時發(fā)現(xiàn)，眉山市、仁壽縣違反條例規(guī)定，在黑龍灘飲用水水源準保護區(qū)內(nèi)開發(fā)房地產(chǎn)項目，導(dǎo)致準保護區(qū)內(nèi)居住點大量增加。[1]

經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，眉山市人大常委會法制工作委員會在無法律解釋權(quán)的情況下，把針對準保護區(qū)內(nèi)不允許增加居民點的禁止性規(guī)定，扭曲為規(guī)定的本意是禁止準保護區(qū)內(nèi)場的規(guī)劃區(qū)外新增居民居住點。據(jù)此，四川省林業(yè)和草原局違規(guī)辦理林地使用手續(xù)，導(dǎo)致黑龍灘水庫局部區(qū)域的大量植被遭到毀壞，其涵養(yǎng)水體、保護水質(zhì)的準保護區(qū)功能基本消失。2021年以來，中央督察組督查反饋案件，發(fā)現(xiàn)了不少類似的飲用水源準保護區(qū)的問題。

飲用水水源準保護區(qū)（quasi protected area of drinking water source），是保持一級、二級水源地水質(zhì)和生態(tài)安全的重要組成部分。飲用水水源保護已經(jīng)成為我國乃至全球性的挑戰(zhàn)①。一直以來，我國的水源地保護重心都在一級和二級保護區(qū)上，殊不知由于缺乏足夠的重視，準保護區(qū)也是發(fā)生問題的重災(zāi)區(qū)。

水源地準保護區(qū)作為一二級水源地保護區(qū)的重要補充，其法規(guī)體系遠不如一級二級保護區(qū)完善，從而造成了種種惡果。在對飲用水水源地準保護區(qū)的關(guān)注不斷加大的背景下，水源地準保護區(qū)的法規(guī)體系如何完善，值得深入探討。

二、我國水源地準保護區(qū)相關(guān)法規(guī)體系

我國已經(jīng)頒布了若干與水資源和飲用水保護區(qū)相關(guān)的法律，包括《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）等，從國家層面對水源地保護區(qū)和準保護區(qū)做了基本的規(guī)定，在法律的層面為我國水資源保護與準保護區(qū)的建設(shè)提供了依據(jù)。2011年修改的《水土保持法》第31條規(guī)定強調(diào)了水源涵養(yǎng)區(qū)的保護。2015年修訂的《環(huán)境保護法》第29條規(guī)定了要重視水源涵養(yǎng)區(qū)。2016年修改的《水法》中規(guī)定了由國家建立飲用水水源保護區(qū)制度的內(nèi)容。2017年修改的《水污染防治法》在前述法律的基礎(chǔ)上進一步增加了準保護的設(shè)立條件、保護目標等內(nèi)容。[2]

與法律配套，我國還有若干行政法規(guī)、部門規(guī)章。如《城市供水條例》《關(guān)于加強飲用水安全保障工作的通知》《國務(wù)院關(guān)于加強城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知》等行政法規(guī)。原國家環(huán)境保護局、衛(wèi)生部、建設(shè)部等部門聯(lián)合發(fā)布的《飲用水水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》），規(guī)定了飲用水地表和地下水源保護區(qū)的劃分、保護區(qū)污染防治的監(jiān)督管理以及獎勵懲罰等內(nèi)容。于2011年發(fā)布的《太湖流域管理條例》更是跨流域地規(guī)定了水源地保護的目標與方法。

2007年的《飲用水水源保護區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》（以下簡稱《技術(shù)規(guī)范》）對不同類型的水源地保護區(qū)的劃分做出了相較細致的規(guī)劃。2010發(fā)布的《全國城市飲用水水源地環(huán)境保護規(guī)劃》在前述基礎(chǔ)上，通過技術(shù)性標準進一步規(guī)定了水源地保護區(qū)適用的原則與保護的目標，為準保護區(qū)的保護提供了有力的保障。

此外，各個地方的政府也根據(jù)實際情況制定了當?shù)氐墓芾項l例，例如：《上海市環(huán)境保護條例》《重慶市環(huán)境保護條例》和《陜西省城市飲用水水源保護區(qū)環(huán)境保護條例》等都強調(diào)了對飲用水水源地的保護，部分地區(qū)如安徽省就依照不同標準劃分出了準保護區(qū)。上述的法律、法規(guī)、規(guī)章、標準和地方性法規(guī)共同組建了我國飲用水水源地準保護區(qū)的法規(guī)體系。

三、我國飲用水水源地準保護區(qū)法規(guī)體系存在的問題

（一）飲用水準保護區(qū)保護管理體制不健全

我國一直存在“多龍治水”的現(xiàn)象，在飲用水水源管理中也存在該問題。飲用水水源準保護區(qū)的全過程，應(yīng)當統(tǒng)一由一個機構(gòu)來實施，我國雖然在《水法》《水污染防治法》等法律法規(guī)中確立了“流域與行政管理并重”的思想，亦逐漸摸索了許多跨流域治理的經(jīng)驗，但在水源地和準保護區(qū)的管理過程中，各單位仍然不能統(tǒng)籌兼顧。我國實行的現(xiàn)行管理體制是涉及水利、衛(wèi)生、環(huán)保等多個部門的管理體制，導(dǎo)致了水源地準保護區(qū)的協(xié)調(diào)性、整體性的缺失。

（二）水源地準保護區(qū)性質(zhì)不明確

飲用水水源地準保護區(qū)的性質(zhì)是保護準保護區(qū)的基本前提，但我國的法律法規(guī)中并沒有規(guī)定一個統(tǒng)一確定的標準。對于準保護的劃分，比如河流、湖泊、水庫型飲用水水源保護區(qū)的劃分也都是參照二級保護區(qū)的劃分方法來確定準保護的范圍。

根據(jù)我國全國人大環(huán)資委和原國家環(huán)保局共同編著的《水污染防治法解讀》：“飲用水水源準保護區(qū)不屬于飲用水水源保護區(qū)”；《水污染防治法釋義及實用指南》釋義“在飲用水水源保護區(qū)外圍劃定的準保護區(qū)；既要保證飲用水水源保護區(qū)的水質(zhì)，還要進行建設(shè)，提高當?shù)厝嗣袢罕姷纳钏健?。另外，在《關(guān)于明確準保護區(qū)到底是不是保護區(qū)的回復(fù)》中，指出了根據(jù)水污染防治法第六十三條的規(guī)定，飲用水水源準保護區(qū)不屬于飲用水水源保護區(qū)的范疇。

然而，依據(jù)《水污染防治法》第六十七條、第六十八條、第九十一條的條文可分析出，對準保護區(qū)的保護力度和方式上與一級二級保護區(qū)相似，如果就從語義上將準保護排除在保護區(qū)之外，可能會陷入“白馬非馬”的語義謬誤的境地。若將水源地準保護區(qū)排除在保護區(qū)之外，那么對于準保護區(qū)的保護力度勢必不如一二級保護區(qū)，對于這一部分的規(guī)定也會由于缺少相對強力的管控而變得容易被任意解釋，這也是近些年出現(xiàn)多起事故的原因之一。實踐中對于地方的任意解釋往往需要依賴中央針對性的監(jiān)管才能有所成效，足以體現(xiàn)對于準保護區(qū)的定性和重視不足。若準保護區(qū)沒有較高的地位很難在地方得到足夠的重視?！蛾P(guān)于明確準保護區(qū)到底是不是保護區(qū)的回復(fù)》屬于互動交流板塊的信箱來信選登，不屬于我國的正式法律淵源，其實際效力存疑?！端廴痉乐畏ā芬膊]有明文規(guī)定準保護區(qū)的性質(zhì)。因此，筆者對于準保護區(qū)的不屬于保護區(qū)的觀點持懷疑態(tài)度。

（三）水源地準保護區(qū)立法滯后

目前我國飲用水水源地準保護區(qū)法律法規(guī)體系，大多出自《水污染防治法》《管理規(guī)定》等法律法規(guī)，雖然在不同的法律法規(guī)中都有出現(xiàn)相關(guān)規(guī)定，但是由于年代和技術(shù)條件、立法主體的不同，各種規(guī)定之間缺少統(tǒng)一性，大多數(shù)內(nèi)容都缺少系統(tǒng)性、整體性和一致性[3]。甚至，因為起草與頒布文件的機構(gòu)不同，有些內(nèi)容存在歧義或者自相矛盾，需要單獨作出解釋才能自圓其說。僅有的幾條法條不足以涵蓋準保護區(qū)。這與準保護區(qū)的重要性不匹配。如前文案例，過時的法規(guī)也造成了地方任意解釋，隨意執(zhí)法的亂象。同時，我國現(xiàn)有的關(guān)于飲用水源保護區(qū)的規(guī)定，水質(zhì)的監(jiān)測都是統(tǒng)一標準，水體的使用不分功能與類別，準保護區(qū)和一級二級水源地保護區(qū)使用的是同一種標準[4]。現(xiàn)行《水法》《水污染防治法》，沒有適合的法律或者解釋來規(guī)制針對準保護區(qū)的不法行為，不僅導(dǎo)致了立法本意含糊不清，而且因缺乏足夠的重視而人為制造了執(zhí)法困難。

（四）飲用水源準保護區(qū)保護措施方面內(nèi)容不足

我國《管理規(guī)定》中第四條規(guī)定“準保護區(qū)”應(yīng)當明確水質(zhì)標準并限期達標；第十條規(guī)定“準保護區(qū)的水質(zhì)標準應(yīng)保證二級保護區(qū)的水質(zhì)能滿足規(guī)定的標準?！笔聦嵣希还苁悄囊粭l都沒有達到應(yīng)有的效果?！都夹g(shù)規(guī)范》也只規(guī)定了準保護區(qū)參照二級保護區(qū)的辦法劃定。準保護區(qū)水質(zhì)標準應(yīng)保證二級保護區(qū)的水質(zhì)能滿足規(guī)定的標準的規(guī)定也太寬泛，沒有清晰列明。此外，不同于其他制度會同時給出激勵或指導(dǎo)性的規(guī)定，準保護區(qū)有且僅有對污染行為的禁止規(guī)定。水源地準保護區(qū)應(yīng)當同水源地一級二級保護區(qū)一樣，涉及多角度，多層次的內(nèi)容。但是，相關(guān)規(guī)定僅偏重于水質(zhì)的保護，對例如生態(tài)與水量的角度并沒有從標準與對策上做出恰當?shù)囊?guī)定。

四、完善我國飲用水水源地準保護區(qū)制度的建議

（一）完善《水污染防治法》與《水法》等法律的相關(guān)規(guī)定

飲用水資源是人類社會生存與發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，許多國家都在各自的立法中堅持飲用水水源保護絕對優(yōu)先的指導(dǎo)思想，例如美國政府就在“水污染控制政策聲明”中強調(diào)指出：“未來的城市、工商業(yè)的發(fā)展與興亡，即國家的存滅，均取決于如何用盡所有手段來保護一切水資源?！彼吹販时Ｗo區(qū)雖然在《水污染防治法》有幾條內(nèi)容，但是在《水法》中沒有準保護區(qū)的任何內(nèi)容，因此，在綜合考量權(quán)衡了飲用水對我國人民的重要作用、現(xiàn)行立法實踐等基礎(chǔ)下，加入準保護區(qū)的單獨章節(jié)或者飲用水水源的單獨章節(jié)來對飲用水水源地準保護區(qū)的管理體制、水源保護區(qū)、規(guī)劃保護、法律責任等方面進行較為完整的闡述，做到有法可依，一并解決水源地準保護區(qū)法律的連貫性和完整性的問題。

《水污染防治法》第六十七條禁止了在水源準保護區(qū)內(nèi)“對水體污染嚴重的建設(shè)項目”的新建和擴建，針對改建建設(shè)項目提出了“不得增加排污量”的要求[5]。

從上述的規(guī)定中可以看到對于準保護區(qū)底線要求是“不得增加排污量”，這也是出自對一二級飲用水保護區(qū)的深層次保護的考量。根據(jù)最高人民法院的典型判決，對于限制養(yǎng)殖等保護水源地的措施是不被允許的，行政強制執(zhí)行措施“只能由法律設(shè)定”，其他規(guī)范性文件“無權(quán)設(shè)定”②。這也是從另一個角度對于準水源地的保護做出了相應(yīng)的限制，因此只有設(shè)定完善了法律，在地方實行過程中才有更大的發(fā)揮得空間。

同時，對于各地方，往往由于建設(shè)項目在前，保護區(qū)劃分在后，強行清拆、關(guān)閉違法建設(shè)項目的難度很大；搬遷和賠償又涉及用地指標和巨額資金，地方財政短時間內(nèi)難以承受，造成不能按時完成整治任務(wù)又將面臨追責的雙重壓力。為解決保護區(qū)環(huán)境管理困局，各地皆要求依據(jù)標準中的類比經(jīng)驗法的最小值，將準保護區(qū)不作為水源保護區(qū)或者縮小準保護區(qū)的范圍，以減小整治資金不足和責任追究的壓力。這種不考慮水源保護的實際情況，一味為了規(guī)避監(jiān)管責任調(diào)小保護區(qū)范圍的做法，不利于水源安全。因此，只有完善了上位法，完善了相關(guān)法律的規(guī)定才能解決各地畏首畏尾的現(xiàn)狀，才能更有利于保障水源地準保護區(qū)的安全。

（二）細化《管理規(guī)定》

在解決了法律層面的問題后，在行政法規(guī)的層面上也要做出更新?！豆芾硪?guī)定》作為我國針對飲用水水源保護的一部重要的規(guī)定，距離上次修改已經(jīng)過十年有余，建議更新《管理規(guī)定》來發(fā)揮其水源保護主導(dǎo)行政法規(guī)的作用。

首先，要確立飲用水水源地準保護區(qū)制度，準保護區(qū)的水質(zhì)標準、水量標準、生態(tài)標準等相應(yīng)的鼓勵或者懲罰性措施：其次，應(yīng)當確立準保護區(qū)管理部門的職責，明確環(huán)保部門、建設(shè)部門、市政部門等部門的職權(quán)范圍與多部門協(xié)調(diào)的相應(yīng)措施；明確跨流域的準保護區(qū)的各系統(tǒng)之間的關(guān)系：最后，應(yīng)當增加準保護區(qū)的保護措施，特別是獎勵與懲罰制度。明確對保護和改善了水源的行為給予鼓勵，可以適當作出物質(zhì)或者精神方面的獎勵。對于違反水源地準保護區(qū)的行為作出明確且恰當?shù)姆韶熑我?guī)定。

（三）明確水源地準保護區(qū)的保護目標

獲得安全的飲用水的權(quán)利是人的基本權(quán)利，這也決定了水源地的保護應(yīng)當?shù)玫綉?yīng)有的重視，在水源地一級二級保護區(qū)的背景下的準保護區(qū)應(yīng)有一套自己的保護目標而不僅僅是參考二級保護區(qū)的標準來保護。

回到準保護區(qū)的問題。上文說明，飲用水源準保護區(qū)按目前官方觀點不屬于保護區(qū)。根據(jù)《技術(shù)規(guī)范》的規(guī)定，準保護區(qū)的作用就是輔助二級保護區(qū)的水質(zhì)達到規(guī)定的標準。這定義寬泛的準水源地水質(zhì)要求也體現(xiàn)出對于準水源地的劃定，堅持了預(yù)防原則[6]，這是在《水污染防治法》所確定的首要原則。這也是和保障飲用水安全原則相呼應(yīng)。飲用水安全是水安全的核心，“優(yōu)先保護飲用水水源”是水污染防治法的基本原則?！端廴痉乐畏ā沸拚龔娀孙嬘盟踩Ｕ?，多個條款涉及飲用水安全和供水應(yīng)急工作，特殊水體保護制度也以飲用水水源保護為重點，體現(xiàn)了飲用水安全的基本原則地位。后續(xù)對于準保護區(qū)的所有規(guī)定也應(yīng)當都以這兩個原則為錨點，繼續(xù)貫徹水源地保護的原則。

因此，本文認為，承認水源地準保護區(qū)的保護區(qū)地位，在提升了水源地準保護區(qū)重要性的同時減輕監(jiān)管壓力，可以杜絕很多地方任意解釋準保護區(qū)的情況?！都夹g(shù)規(guī)范》對于準保護區(qū)的定義是“保證飲用水水源二級保護區(qū)的水質(zhì)而劃定，需實施水污染物總量控制和生態(tài)保護的區(qū)域?！比羰菑姆l法規(guī)中對于準保護的定義來看，準保護區(qū)本質(zhì)上是為了輔助一級二級保護區(qū)而專門劃定的區(qū)域?！豆芾硪?guī)定》第十條也明確指出準保護區(qū)的水質(zhì)標準應(yīng)保證二級保護區(qū)的水質(zhì)能滿足規(guī)定的標準。因此，準保護區(qū)的具體作用是在一級和二級水源保護地之外繼續(xù)劃出一塊緩沖地帶，用來“間接保證”一級和二級水源地的水質(zhì)安全，這點可以在《技術(shù)規(guī)范》中得到體現(xiàn)。

因此，只有承認飲用水水源地準保護區(qū)屬于保護區(qū)，并明確其設(shè)立目的是減少水污染，直接或間接防止污染物進入一級和二級水源地，唯此才能更合邏輯地貫徹飲用水保護之目標，明確準保護區(qū)的保護方法。

注釋

①世界衛(wèi)生組織WHO發(fā)布的《環(huán)境衛(wèi)生與健康指南》表示,2022年，全球有26%，也就是近20億人得不到符合標準的飲用水。

②參見中華人民共和國最高人民法院，行政裁定書（2017）最高法行申6400號。