柴 茂，劉 璇

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

水資源的保護(hù)與治理關(guān)系到人民群眾身體健康，關(guān)系到“美麗中國”建設(shè)。隨著工業(yè)化進(jìn)程加快，水生態(tài)環(huán)境面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)，水污染問題備受關(guān)注，特別是長期實(shí)行的生態(tài)環(huán)境屬地化管理體制，導(dǎo)致跨域水污染治理“碎片化”問題仍較為突出。為此，中央出臺(tái)了一系列跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的文件，將聯(lián)防聯(lián)控、跨區(qū)域協(xié)作確立為基本環(huán)境政策，彰顯跨區(qū)域性生態(tài)環(huán)境治理聯(lián)動(dòng)在中國生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理中的重要戰(zhàn)略地位[1]92-99。但由于各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與生態(tài)治理能力不一，跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理模式和機(jī)制未能在解決現(xiàn)實(shí)突出環(huán)境問題中發(fā)揮重要作用。打破生態(tài)治理“碎片化”困境，構(gòu)建水污染協(xié)同治理框架與治理模式，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水資源治理的必由之路。太湖流域是中國經(jīng)濟(jì)最具活力、開放程度最高的區(qū)域之一，在跨流域水資源治理中也走在前列，特別是2007年太湖“藍(lán)藻”水污染事件后，地方政府強(qiáng)化了區(qū)域性生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同能力，取得明顯效果，為跨域水污染治理探索提供了可資經(jīng)驗(yàn)。本文聚焦太湖流域水污染治理模式，并放在協(xié)同治理理論框架下進(jìn)行系統(tǒng)研究，充實(shí)了協(xié)同治理理論案例，延展了SFIC分析框架的適用范圍，進(jìn)一步驗(yàn)證了理論的科學(xué)性。SFIC模型作為一種協(xié)同治理模型，其蘊(yùn)含的要素變量與水污染協(xié)同高度契合，能清晰明了地展示出各治理主體間的協(xié)同模式與合作方式，進(jìn)一步開發(fā)其在該領(lǐng)域的研究思路和視角。

一、已有的相關(guān)研究

如何破解工業(yè)化和城市化進(jìn)程中的水污染治理困境是一個(gè)全球性的難題。在國外尤其是發(fā)達(dá)國家，因其工業(yè)化進(jìn)程較早，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了一定階段，公眾對治理水污染、改善生態(tài)環(huán)境的需求較高，目前在跨域水污染治理的理論基礎(chǔ)、治理主體、具體實(shí)踐等方面的研究較為成熟。國內(nèi)跨域水污染協(xié)同治理領(lǐng)域的研究開始較晚，但也在跨域水污染治理影響因素、治理思路和協(xié)同治理方面進(jìn)行了大量研究，具體梳理如下。

(一)跨域水污染治理影響因素的研究

通過對國外治理成功經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)外學(xué)者重要研究進(jìn)行分析總結(jié)，發(fā)現(xiàn)跨域水污染治理的影響因素包括以下幾點(diǎn)：第一，人口地理因素和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。不少學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)人口密度[2]103-110、工業(yè)化水平[3]116-124和城市化水平[4]2638-2643等因素對水污染治理效率有影響，但這種影響是正向還是負(fù)向，不同學(xué)者持有不同觀點(diǎn)。第二，資金技術(shù)投入。有學(xué)者的研究表明污染防治投資對環(huán)境治理效率有正向影響，而環(huán)境科研活動(dòng)投入對環(huán)境治理效率沒有明顯影響[5]90-94，但也有學(xué)者認(rèn)為科技的提高有利于環(huán)境污染治理效率的提升[6]113-117，技術(shù)因素對水污染惡化的抑制作用較大[7]1577-1586。第三，流域管理機(jī)制。通過總結(jié)國外跨行政區(qū)水污染治理的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)國外流域治理強(qiáng)調(diào)以流域?yàn)閱挝坏木C合性、整體性法治思維，并重視整合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立[8]7-14，而我國跨域水污染治理是區(qū)域管理體制下多個(gè)同級地方政府及職能部門負(fù)責(zé)的，它們之間缺乏一個(gè)有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，跨域水污染還受到中央政府及水利部、環(huán)保部等部門的管理監(jiān)督，職權(quán)劃分的重疊和缺失使得跨域水污染治理面臨“九龍治水”的困境，嚴(yán)重影響我國水污染治理水平。第四，多主體參與。有學(xué)者的研究直接表明公眾環(huán)境信訪次數(shù)對環(huán)境治理效率有正向影響[9]98-113，說明公眾意見能夠推動(dòng)跨域水污染治理進(jìn)程。但也有研究發(fā)現(xiàn)環(huán)境來信數(shù)以及政協(xié)提案數(shù)與水污染治理效率之間未呈現(xiàn)出顯著的相關(guān)關(guān)系，公眾的環(huán)境監(jiān)督行為對企業(yè)污染并未達(dá)到預(yù)期的監(jiān)督作用。這可能是由于公眾的監(jiān)督作用還未得到地方政府的重視，加上企業(yè)的環(huán)境信息披露機(jī)制不健全，導(dǎo)致公眾對企業(yè)排污行為的監(jiān)督效果不理想[10]144-151。第五，流域政策與法規(guī)?？缬蛩廴局卫淼恼吲c法規(guī)是治理主體采取行動(dòng)、履行責(zé)任的依據(jù)和保障，有研究發(fā)現(xiàn)對符合排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)實(shí)行激勵(lì)政策對減少行業(yè)污染有效[11]1-11，還有研究發(fā)現(xiàn)我國命令與控制政策的作用大于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策和公眾參與政策的作用，消除制約后兩種政策發(fā)揮作用的阻礙因素是提升環(huán)境規(guī)制成效的關(guān)鍵[12]26-30，說明激勵(lì)政策的出臺(tái)能幫助取得更好的水污染治理效益。法律法規(guī)規(guī)定了不同主體的水污染治理責(zé)任，其完善程度會(huì)直接影響水污染治理、投資的監(jiān)督管理情況[13]14-16，進(jìn)而影響治理效果。

(二)跨域水污染治理路徑的研究

針對水污染日益惡化的問題，學(xué)者們主要提出了三種解決思路[14]13-16。一是通過政府管制解決水污染問題。政府管制是指政府根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，對污染行為進(jìn)行強(qiáng)力管理，可采取的策略主要有限制污染排放總量、控制企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模以及排污收費(fèi)等，是政府在水污染治理中最常使用的工具[15]40-48。然而，這種思路把治污的任務(wù)和壓力全部加之于政府，既忽視了企業(yè)和公眾的主體作用，又加重了政府負(fù)擔(dān)，且政府并非總是高效的，也存在“政府失靈”的問題。二是通過市場途徑，排污者對受害者進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償以解決排污帶來的負(fù)外部性問題。然而，這種途徑存在一個(gè)突出問題，即需要明晰產(chǎn)權(quán)以作為解決問題的前提，而流域作為一種公共物品，對其產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定成本太高。三是自治途徑，即社會(huì)成員通過自主治理達(dá)成對水污染問題的共識(shí)。通過理論分析和實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)除政府集中控制和徹底私有化外，還存在應(yīng)對公共事務(wù)困境的第三條路徑——自主治理[16]。然而，自治途徑的適用性也有限，它只能在涉及的利益主體較少、針對的水資源規(guī)模較小的情況下才能發(fā)揮較大作用。對跨域水污染治理而言，由于涉及的利益相關(guān)者數(shù)量眾多且涉及多個(gè)區(qū)域，往往存在“搭便車”問題，水污染治理效率低下。此外，自主治理理論建立在西方國家自治制度基礎(chǔ)上，有著廣闊的自治空間，而我國自治傳統(tǒng)和自治基礎(chǔ)薄弱[17]104-111，單純依靠自主治理難以有效解決問題。

(三)跨域水污染協(xié)同治理的研究

在傳統(tǒng)的治理模式無法有效解決涉及多區(qū)域和多個(gè)利益主體的問題時(shí)，協(xié)同治理應(yīng)運(yùn)而生。學(xué)者對水污染協(xié)同治理的研究同樣較為豐富，研究內(nèi)容主要包括治理機(jī)制和治理主體。從治理機(jī)制來說，學(xué)者主要圍繞補(bǔ)償機(jī)制[18]66-73+158,[19]90-103和協(xié)同機(jī)制[20]3075展開研究。前者主要以“水流”屬于國家所有的本質(zhì)內(nèi)涵為跨界流域利益補(bǔ)償法律機(jī)制構(gòu)成的理論前提，以區(qū)域協(xié)同治理為視角，試圖構(gòu)建科學(xué)有效的跨界流域生態(tài)系統(tǒng)利益補(bǔ)償法律機(jī)制[21]45-51。后者主要從協(xié)同度檢驗(yàn)和機(jī)制構(gòu)建出發(fā)，提出通過完善利益激勵(lì)機(jī)制、協(xié)調(diào)合作機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制來提高水污染協(xié)同治理系統(tǒng)的協(xié)同程度[22]76-82。從治理主體來說，主要針對政府與企業(yè)、公眾之間以及政府內(nèi)部之間的關(guān)系展開研究，認(rèn)為水污染治理中利益主體缺乏有效溝通是導(dǎo)致流域治理困境的主要原因之一，要建立政府主導(dǎo)、多元參與的跨域協(xié)同治理機(jī)制[23]54-58。

當(dāng)前研究表明，我國跨域水污染治理刻不容緩，在政府主導(dǎo)的前提下吸納多主體參與，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理是目前比較適合我國的一種解決思路。雖然當(dāng)前已有不少學(xué)者對跨域水污染協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)機(jī)制等進(jìn)行挖掘，但現(xiàn)實(shí)狀況下的水污染治理依然十分復(fù)雜。社會(huì)的不確定性和個(gè)體行動(dòng)的失敗推動(dòng)著社會(huì)治理的創(chuàng)新，協(xié)同治理成了社會(huì)治理創(chuàng)新的必然選擇[24]1-7，如何將這一理論應(yīng)用于我國政府職能的履行和治理能力的提升，是未來我國面臨的關(guān)鍵問題。

二、跨域水污染協(xié)同治理SFIC修正框架

SFIC模型是Ansell和Gash對來自不同國家、不同政策領(lǐng)域的協(xié)同治理案例進(jìn)行“連續(xù)性分析”，得出的協(xié)同治理的一般模型[25]543-571。該模型包括起始條件(S)、催化領(lǐng)導(dǎo)(F)、制度設(shè)計(jì)(I)和協(xié)同過程(C)四個(gè)變量，每一變量又都包含若干影響因素。其中起始條件促進(jìn)協(xié)同開展或?yàn)閰f(xié)同設(shè)置障礙；催化領(lǐng)導(dǎo)在協(xié)同各方權(quán)力、資源不對等及各方發(fā)生沖突時(shí)幫助建立一種較為平衡的協(xié)同關(guān)系；制度設(shè)計(jì)中最重要的是進(jìn)入?yún)f(xié)同過程的渠道，開放性、透明性和規(guī)則的清晰性是其主要特征；協(xié)同過程是整個(gè)模型的核心部分，包括面對面對話、建立信任、過程投入、達(dá)成共識(shí)和階段性成果五個(gè)環(huán)節(jié)。需要指出的是，SFIC模型將整個(gè)協(xié)同過程描述成是環(huán)形循環(huán)的而非線性的，認(rèn)為每個(gè)環(huán)節(jié)都相互影響，環(huán)環(huán)相扣。

SFIC模型高度融合普遍性與特殊性，適用范圍廣，目前已被用于部分公共管理領(lǐng)域，但SFIC模型也存在一定局限性。首先，它忽略了外部環(huán)境和協(xié)同治理間的相互影響[26]。根據(jù)系統(tǒng)理論，外部環(huán)境包括經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等要素，構(gòu)成系統(tǒng)內(nèi)相互作用的場所。一方面，作為一個(gè)開放的系統(tǒng)，水污染協(xié)同治理需從外部環(huán)境中吸取資源與能量，從而使整個(gè)系統(tǒng)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)最終的價(jià)值。外部環(huán)境中的政治、經(jīng)濟(jì)等要素影響著治理目標(biāo)的確定，改變了不同政府間、政府和其他主體間的結(jié)構(gòu)和互動(dòng)關(guān)系，是決定協(xié)同治理能否開展的關(guān)鍵。另一方面，參與協(xié)同治理的各類主體作為利益相關(guān)者會(huì)發(fā)展成一個(gè)有效的聯(lián)盟，以解決不同環(huán)境中的復(fù)雜社會(huì)問題[27]1-16。因此，協(xié)同治理必須關(guān)注與外部環(huán)境的互動(dòng)作用，形成一種相互促進(jìn)、相互滲透的良性互動(dòng)格局。其次，SFIC模型未涉及對協(xié)同治理后果的評估與問責(zé)。協(xié)同后果包括目標(biāo)的完成情況及對協(xié)同各方的影響程度，評估問責(zé)能發(fā)現(xiàn)隱藏性問題，有利于促進(jìn)下一步工作的開展，完善評估問責(zé)制度是協(xié)同治理進(jìn)行到位的制度保障。

文章將SFIC模型作為水污染協(xié)同治理的基礎(chǔ)模型，契合跨域環(huán)境協(xié)同治理進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整后，提出“外部環(huán)境—起始條件—催化領(lǐng)導(dǎo)—制度設(shè)計(jì)—協(xié)同過程—評估問責(zé)”六方面的框架設(shè)計(jì)?；谠撔拚Ｐ?，水污染協(xié)同治理的運(yùn)作過程如圖1所示。在政策和歷史原因等外部環(huán)境作用下，協(xié)同團(tuán)體中的領(lǐng)導(dǎo)者——政府為適應(yīng)政策環(huán)境尋求共同合作，并吸引企業(yè)和公眾參與水污染協(xié)同治理。企業(yè)作為工業(yè)污水的主要排放者，居民作為污染的直接受害者，在利益驅(qū)動(dòng)下產(chǎn)生參與動(dòng)機(jī)，構(gòu)成水污染協(xié)同治理的起始條件。在協(xié)同治理過程中，面對面對話平臺(tái)幫助參與各方消除隔閡、尋求共贏機(jī)會(huì)，是水污染實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的必要條件。在溝通對話的同時(shí)，參與方建立信任，相信基于誠信溝通的多元主體協(xié)同治理是解決水污染問題的最好辦法，開始積極參與治理目標(biāo)和政策的制定并對治理結(jié)果共擔(dān)責(zé)任。如果治理目標(biāo)具體、政策制定合理且能被很好執(zhí)行，就容易取得階段性成果，這些成果又會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)協(xié)同治理主體間的溝通對話，激發(fā)投入熱情，為協(xié)同過程注入持續(xù)不斷的動(dòng)力。催化領(lǐng)導(dǎo)要素和制度設(shè)計(jì)要素共同作用于協(xié)同過程，致力于解決跨域水污染治理中的“權(quán)威缺漏”問題[28]25-31，一方面，發(fā)揮中央政府在水污染協(xié)同治理中的核心作用，在主體利益存在重大分歧時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)；另一方面，明確界定協(xié)同主體的職責(zé)界限，制定清晰明確的制度，幫助水污染協(xié)同治理取得成功。評估問責(zé)以協(xié)同過程的產(chǎn)物為對象，運(yùn)用評估指標(biāo)體系判斷協(xié)同治理的目標(biāo)是否完成，并采取獎(jiǎng)懲措施激勵(lì)或約束協(xié)同主體履行水污染協(xié)同治理的責(zé)任。

三、SFIC修正模型下太湖水污染協(xié)同治理實(shí)踐

(一)外部環(huán)境——從“管理碎片化”到“管理一體化”

太湖水污染治理取得良好成效與太湖流域良好的外部環(huán)境息息相關(guān)，通過PEST框架分析太湖流域的政治條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)環(huán)境和技術(shù)手段如何支撐跨域水污染協(xié)同治理模式，并從中發(fā)現(xiàn)阻礙協(xié)同進(jìn)程的潛在問題。

1.政治(P)層面

關(guān)于太湖流域水污染協(xié)同治理的外部環(huán)境變遷情況，從圖2中可看出國家的流域水環(huán)境管理體制的轉(zhuǎn)變和一體化戰(zhàn)略對太湖流域?qū)崿F(xiàn)治污一體化的推動(dòng)作用。2019年國務(wù)院政府工作報(bào)告提到將長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，在這個(gè)過程中黨和政府對其更高質(zhì)量的一體化發(fā)展提出了新的要求，對建立健全一體化的生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理的體制機(jī)制提出新目標(biāo)。2019年5月，中共中央政治局審議通過《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出“推動(dòng)跨界水體環(huán)境治理、繼續(xù)實(shí)施太湖流域水環(huán)境綜合治理”，建立“生態(tài)環(huán)境協(xié)同監(jiān)管體系”。環(huán)太湖地區(qū)作為長三角的核心地區(qū)，區(qū)域一體化進(jìn)程不斷推進(jìn)。太湖水環(huán)境質(zhì)量與環(huán)太湖城市的可持續(xù)發(fā)展直接相關(guān)，對實(shí)現(xiàn)長三角區(qū)域生態(tài)“共保聯(lián)治”與一體化發(fā)展影響重大。在國家政策的支持和要求下，太湖水治理一體化有其內(nèi)在的必要性和緊迫性。

圖2 太湖流域水污染協(xié)同治理外部環(huán)境變遷圖

2.經(jīng)濟(jì)(E)層面

據(jù)2018年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，太湖流域總?cè)丝谡既珖側(cè)丝诘?.4%，GDP占全國GDP的18.2%，且人均GDP多達(dá)14.4萬元，是全國人均GDP的2.2倍。太湖流域作為中國人口密度最大、社會(huì)生產(chǎn)力最為活躍的核心區(qū)域之一，其良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和穩(wěn)定的社會(huì)條件，為環(huán)太湖地區(qū)水污染的一體化協(xié)同治理提供了有力的支持保障。然而，在太湖流域的上下游之間，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距也成為了阻礙水污染協(xié)同治理進(jìn)程的因素。太湖流域涉及江蘇、浙江、安徽、上海三省一市，不同區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力較為懸殊，上下游地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也并不完善，存在較大的利益分歧，使得水污染治理協(xié)同水平不高。

3.社會(huì)(S)層面

長期以來，受專業(yè)分工和層級節(jié)制結(jié)構(gòu)的影響，中國在流域水污染治理上實(shí)行屬地化管理原則，流域“碎片化”管理形勢嚴(yán)峻。2007年爆發(fā)藍(lán)藻事件，污染面積大、影響范圍廣，無錫市投入大量人力、物力和財(cái)力，花費(fèi)一個(gè)多月才基本消除藍(lán)藻帶來的臭味。這次事件后，流域各地方政府意識(shí)到僅憑單個(gè)地方政府的力量不能實(shí)現(xiàn)水污染的有效治理，合作治理的重要性日益凸顯。而公眾對污染問題也十分關(guān)注，希望能夠通過治理污染來改善生態(tài)環(huán)境，進(jìn)而改善自己的生活環(huán)境。只要將政府加強(qiáng)內(nèi)部合作、吸納多主體參與治污的想法和公眾改善生活環(huán)境的愿望相呼應(yīng)，就可以在多個(gè)主體間達(dá)成共識(shí)，形成水污染協(xié)同治理的參與動(dòng)機(jī)。

4.技術(shù)(T)層面

2007年太湖藍(lán)藻爆發(fā)說明太湖流域的富營養(yǎng)化程度非常高，氮、磷污染是水體富營養(yǎng)化問題產(chǎn)生的主要原因，因此，要想實(shí)現(xiàn)水質(zhì)的根本好轉(zhuǎn)，氮、磷排放量的削減是關(guān)鍵。碳納米電子技術(shù)、抑藻除藻綜合技術(shù)、藻水分離除藻技術(shù)等多項(xiàng)技術(shù)的運(yùn)用對消除太湖富營養(yǎng)化、消除藍(lán)藻爆發(fā)、恢復(fù)濕地起到了重要的推進(jìn)作用[29]106-111。水污染治理是一項(xiàng)艱巨、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而針對多個(gè)區(qū)域的水污染治理更需不同區(qū)域使用的技術(shù)間的配套與集成，目前用于太湖流域水污染治理上的各單項(xiàng)技術(shù)在空間上的有機(jī)銜接還不夠，需結(jié)合地方現(xiàn)實(shí)需求和關(guān)鍵問題探索區(qū)域性技術(shù)集成方案與應(yīng)用路徑[30]327-335。

(二)起始條件——從單一主導(dǎo)到多方參與

太湖長期存在治理主體“單中心”問題，而水污染治理中權(quán)力、知識(shí)、信息等資源的非集中性決定了各利益相關(guān)主體合作的可能性和必要性[31]39。因此，除政府外，企業(yè)和公眾也必須在水污染治理中發(fā)揮不可或缺的作用。如表1所示，太湖流域水污染協(xié)同治理的多元主體有其不同的利益訴求，其中政府依賴所掌握的政策、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等資源主導(dǎo)水污染治理，同時(shí)還需要吸收其他主體的力量以進(jìn)一步提高水污染治理的績效水平，而企業(yè)的逐利性決定了政府需對其進(jìn)行有效引導(dǎo)，增加企業(yè)參與污染治理的收益。藍(lán)藻事件后，無錫市將企業(yè)環(huán)境管理自愿協(xié)議納入政府環(huán)境管理體系，獎(jiǎng)勵(lì)達(dá)到比現(xiàn)行環(huán)保法規(guī)更高標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)。此外，排污權(quán)交易也被廣泛運(yùn)用于市場，激勵(lì)企業(yè)減少排污量，自覺參與污染治理。公眾是水污染的直接受害者，有權(quán)參與水污染治理，主要通過電話、信函、網(wǎng)絡(luò)等渠道向環(huán)境主管部門反映問題，或通過太湖網(wǎng)、太湖信息網(wǎng)等官方網(wǎng)站和環(huán)境公報(bào)獲取水污染治理信息。參與渠道的開放性和信息的透明性、可獲取性降低了參與成本，提高了公眾參與治污的自身價(jià)值[32]105-111。

表1 太湖流域水污染協(xié)同治理的多元主體及利益訴求

(三)催化領(lǐng)導(dǎo)——從利益糾紛到權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)

政府在水污染治理中占據(jù)主導(dǎo)地位是因水污染治理這類公共物品的非競爭性和非排他性使其難以通過市場機(jī)制有效供給。庇古認(rèn)為，外部性不能依賴“看不見的手”作出“良好的整體安排”，需通過“特別鼓勵(lì)”或“特別限制”甚至是政府規(guī)制來消除[33]。

為加強(qiáng)對太湖水污染治理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和有效協(xié)調(diào)，中央破除行政壁壘，于1984年成立隸屬水利部和國家環(huán)境保護(hù)總局的太湖流域管理局，如圖3所示。其中太湖流域水資源保護(hù)局負(fù)責(zé)太湖水資源的保護(hù)和水污染防治工作，水旱災(zāi)害防御處負(fù)責(zé)防治流域內(nèi)的水旱災(zāi)害，河湖管理處指導(dǎo)流域內(nèi)河流湖泊及河口海岸灘涂的治理和開發(fā)，水土保持處指導(dǎo)協(xié)調(diào)流域內(nèi)水土流失防治工作和按規(guī)定指導(dǎo)流域內(nèi)農(nóng)村水利及農(nóng)村水能資源開發(fā)有關(guān)工作，其他機(jī)構(gòu)也各有其職能。太湖流域管理局除履行規(guī)劃、管理、服務(wù)、監(jiān)督等職能外，還從事水事糾紛協(xié)調(diào)工作。2002年太湖流域管理局?jǐn)M定《太湖流域片省際邊界水事協(xié)調(diào)工作規(guī)約》，對協(xié)調(diào)解決流域內(nèi)跨界水事糾紛提出具體規(guī)定。綜合性、權(quán)威性流域管理機(jī)構(gòu)的成立在一定程度上化解了主體間的利益沖突，增強(qiáng)了水污染協(xié)同治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威[34]338-349。

圖3 太湖流域管理局機(jī)構(gòu)設(shè)置圖

(四)制度設(shè)計(jì)——從呼吁倡導(dǎo)到法律約束

制度設(shè)計(jì)是協(xié)同治理中各責(zé)任方和利益方協(xié)作的規(guī)范性行為準(zhǔn)則，是合作合法性的關(guān)鍵。制度設(shè)計(jì)回答“誰是參與者”的問題，必須具有開放性和包容性。同時(shí)，其還必須具有清晰性和透明性，以進(jìn)一步明確協(xié)同主體的治污責(zé)任，消除主體間的隔閡，增進(jìn)彼此信任。

水污染治理中的公眾參與大多只是一種宣言式的原則，缺少法律依據(jù)，《環(huán)境影響評價(jià)法》第一次對公眾參與作出制度性規(guī)定，將公眾參與原則轉(zhuǎn)化為可操作的法律制度[35]103-111。專家和公眾可通過聽證會(huì)、研討會(huì)等渠道發(fā)表水污染治理的意見和建議，太湖水污染治理更具開放性。此外，中國長期實(shí)行的流域分段管理原則很難保證不同行政區(qū)立法的統(tǒng)一。以江蘇省和浙江省為例，兩省制定了涉及太湖流域環(huán)境保護(hù)的法律文件，如圖4所示。這些法律文件都屬地方性法規(guī)和規(guī)章，只能針對本省的污染治理作出規(guī)定，很難保證不同區(qū)域間治理標(biāo)準(zhǔn)、手段的一致性，阻礙了協(xié)同治理太湖流域水污染的進(jìn)程。2011年8月通過的中國第一部流域綜合性行政法規(guī)《太湖流域管理?xiàng)l例》，標(biāo)志著太湖流域管理進(jìn)入依法治水階段。水污染協(xié)同治理不再停留于“口號式”層面，相關(guān)制度法規(guī)的出臺(tái)使流域綜合治理實(shí)現(xiàn)了從理念呼吁到法律實(shí)踐的跨越。

圖4 江蘇、浙江與太湖流域環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律文件梳理圖

(五)協(xié)同過程——從相互博弈到凝聚共識(shí)

水污染治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)過程，有限的環(huán)境資源和以GDP為導(dǎo)向的績效考核模式使流域各地方政府表現(xiàn)出明顯的利己主義行為。但協(xié)同治理太湖水污染，必須在信任的基礎(chǔ)上開展合作，拋棄“零和博弈”思維，才能實(shí)現(xiàn)互利共贏。

水污染協(xié)同治理的基礎(chǔ)始于參與主體的“面對面對話”。2008年5月中國批復(fù)了《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》，建立由國家發(fā)改委牽頭的太湖流域水環(huán)境綜合治理省部級聯(lián)席會(huì)議，市級政府也相應(yīng)建立環(huán)太湖五市聯(lián)席會(huì)議和行政首長的定期會(huì)晤機(jī)制，為太湖流域政府間意見交流、信息共享提供“面對面對話”平臺(tái)。2019年太湖流域管理局與上海市、江蘇省、浙江省水利(水務(wù))和生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)人聯(lián)合簽署《太湖流域水生態(tài)環(huán)境綜合治理信息共享備忘錄》，為各方建立信任、達(dá)成共識(shí)、促進(jìn)合作和投入資源打下良好基礎(chǔ)，其水污染治理協(xié)同過程如圖5所示。通過對話平臺(tái)的建立和信息共享的管理，一方面，破除了不同行政區(qū)長期存在的利益博弈困境，打造了雙贏格局；另一方面，也使得不同行政區(qū)的水污染治理信息更加透明，保障了三省五市共同承擔(dān)水污染治理責(zé)任。在這種平臺(tái)和制度的保障下取得的水污染治理績效成果由流域內(nèi)不同的地方政府共享，為共同推進(jìn)水污染治理事業(yè)提供可持續(xù)的動(dòng)力。

圖5 太湖流域水污染治理協(xié)同過程分析圖

(六)評估問責(zé)——從問責(zé)缺失到問責(zé)明晰

湖泊流域生態(tài)治理是政府流域管理和生態(tài)治理的重要職責(zé)，要以構(gòu)建責(zé)任政府為導(dǎo)向，落實(shí)政府的治理責(zé)任[36]19-23。評估問責(zé)以協(xié)同過程的產(chǎn)物為對象，即水污染治理取得的成效。但長期以來，太湖流域各地方政府在跨域治理中職、權(quán)、責(zé)的劃分不明，致使評估與問責(zé)常常面臨主體缺失的局面。2007年藍(lán)藻事件爆發(fā)，引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注，如何落實(shí)問責(zé)主體成為太湖水污染治理必須解決的關(guān)鍵性問題。

生態(tài)環(huán)境是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，政府在制定績效考核評價(jià)指標(biāo)體系時(shí)要在目標(biāo)設(shè)定、評估實(shí)施等方面吸收利益相關(guān)者的意見，最大限度達(dá)成跨部門評價(jià)考核共識(shí)[37]19-23。2008年9月，無錫市印發(fā)《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》，被視為河長制的起源。河長制、湖長制責(zé)任機(jī)制的實(shí)質(zhì)是領(lǐng)導(dǎo)干部包干制[38]51-62，它明晰了問責(zé)主體，劃清了權(quán)責(zé)范圍，為責(zé)任主體的考評與追究提供有力保障。太湖流域管理局出臺(tái)《太湖流域片河長制、湖長制考核評價(jià)指標(biāo)體系指南(試行)》，對評價(jià)方法、賦分說明和適用范圍等作出明確規(guī)定[39]11-15。在河長制等問責(zé)機(jī)制逐步建立的背景下，目前太湖流域的問責(zé)流程如圖6所示，一旦爆發(fā)嚴(yán)重的水污染事件，就會(huì)引發(fā)公眾對環(huán)境問題的抱怨和擔(dān)憂，也會(huì)引來上級政府的關(guān)注。上級政府在確定檢查事項(xiàng)和方案后會(huì)派紀(jì)檢組進(jìn)行實(shí)地考察。針對發(fā)現(xiàn)的問題，紀(jì)檢組在聽取陳述申辯后對負(fù)責(zé)該河段的河長存在的治理不當(dāng)?shù)男袨樽鞒鎏幚頉Q定，而被問責(zé)的相關(guān)政府也將在督查處的督查下接受處罰。

圖6 太湖流域片問責(zé)流程圖

河長制的關(guān)鍵在于落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任，而主體責(zé)任的落實(shí)又在于建立嚴(yán)格的考核問責(zé)機(jī)制。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制成為落實(shí)河長制的配套制度。前者是審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間當(dāng)?shù)刈匀毁Y源保護(hù)情況，將審計(jì)結(jié)果作為績效考評和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)之一。后者對領(lǐng)導(dǎo)干部錯(cuò)誤決策造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞的情況進(jìn)行嚴(yán)格追責(zé)和懲罰，開創(chuàng)了生態(tài)行政問責(zé)終身制的先河[40]24-26。太湖流域各地方政府將河長制與這兩種制度結(jié)合，標(biāo)志著水污染協(xié)同治理進(jìn)入實(shí)質(zhì)問責(zé)階段，促使地方領(lǐng)導(dǎo)干部真正成為破壞水生態(tài)的終結(jié)者、治理水污染的實(shí)踐者和保護(hù)水資源的責(zé)任人。

四、結(jié)語

通過對協(xié)同治理框架的修正和對太湖跨域治理的分析，發(fā)現(xiàn)在外部環(huán)境中，太湖流域良好的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)基礎(chǔ)均能促進(jìn)協(xié)同治理工作的開展，但流域內(nèi)不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)、技術(shù)基礎(chǔ)的差距也給協(xié)同治理的推進(jìn)帶來一定限制。只要順應(yīng)政策要求、完善利益補(bǔ)償、回應(yīng)社會(huì)需要、補(bǔ)齊技術(shù)短板就能與協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。起始條件上，利益訴求成為水污染協(xié)同治理各類主體最關(guān)鍵和最有效的參與動(dòng)機(jī)，綜合性、權(quán)威性的流域管理機(jī)構(gòu)作為行政推力能化解不同主體的參與障礙。具有足夠包容度、透明度和清晰度的制度設(shè)計(jì)、不斷鞏固的信任、對共同目標(biāo)和價(jià)值達(dá)成的共識(shí)是水污染協(xié)同治理取得成功的核心，但還需及時(shí)有力的問責(zé)推動(dòng)協(xié)同過程的可持續(xù)循環(huán)。

綜上，本文認(rèn)為可從以下方面優(yōu)化水污染協(xié)同治理路徑：一是構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制以增強(qiáng)利益相關(guān)方的協(xié)同動(dòng)機(jī)，確立合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善財(cái)政補(bǔ)貼、政策傾斜等生態(tài)補(bǔ)償方式，注重發(fā)揮市場作用以增強(qiáng)補(bǔ)償機(jī)制的可持續(xù)性，解決協(xié)同方內(nèi)生動(dòng)力不足問題；二是成立“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測”的流域綜合治理委員會(huì)，使水污染治理向流域單元管理轉(zhuǎn)變，同時(shí)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政和法律手段提升宏觀調(diào)控的權(quán)威性和對地方的約束性，解決協(xié)同過程中出現(xiàn)的“權(quán)威缺漏”問題；三是建立健全公眾參與法和水污染跨域治理法，以法律制度和法律效力形成對協(xié)同方的約束力，增加地方政府間合作的動(dòng)力與信任度，解決制度設(shè)計(jì)中包容性、清晰性不夠的問題；四是搭建多方對話和溝通平臺(tái)，暢通治理主體的利益表達(dá)渠道，召開聽證會(huì)、座談會(huì)等引導(dǎo)各方提出意見和建議，同時(shí)建立流域組織網(wǎng)絡(luò)，為流域地區(qū)的利益相關(guān)者團(tuán)體提供作為連接組織的服務(wù)，解決信任匱乏和交流不暢問題；五是探索包括垂直監(jiān)督、同級監(jiān)督、公眾監(jiān)督在內(nèi)的多種監(jiān)督形式，打破行政問責(zé)、財(cái)政問責(zé)、政治問責(zé)機(jī)制的困境，建立自治協(xié)同、平等協(xié)商、多方聯(lián)動(dòng)的多元協(xié)商自治績效問責(zé)[41]49-61，解決責(zé)任主體不清問題。

跨域水污染治理是建立在協(xié)同治理的系統(tǒng)工程之上的，在協(xié)同治理過程中對SFIC模型繼續(xù)加以修正完善，以夯實(shí)多區(qū)域、多主體對水污染等環(huán)境污染聯(lián)合治理的基礎(chǔ)，共同克服地域、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)基礎(chǔ)等因素的影響，破解跨域水污染治理中面臨的主體困境、權(quán)威缺漏困境、協(xié)同過程困境，用堅(jiān)實(shí)的制度保障不同主體的利益，完善跨域水污染協(xié)同治理的運(yùn)行機(jī)制。從一個(gè)整體的視角出發(fā)提升跨域水污染的系統(tǒng)治理水平從而維持和改善生態(tài)環(huán)境，以提升區(qū)域性的跨域環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理能力，化解生態(tài)環(huán)境治理存在的“碎片化”困境，推動(dòng)美麗中國的建設(shè)。基于本文初次應(yīng)用協(xié)同治理模型研究跨域水污染治理，后期還將進(jìn)一步對跨域水污染治理SFIC修正模型的運(yùn)用開展深入研究。