上海市青浦區(qū)水文勘測隊 王翠

全國范圍內(nèi)推廣的“河長制”管理，在管理過程中，不可避免地存在管理問題。為了更好地保護河道水生態(tài)環(huán)境，鞏固河道治理成果，需要建立新型管理模式，開創(chuàng)“河長制”管理新模式。通過開展新模式應(yīng)用實踐，針對以往管理存在的問題進行整頓，完善管理運行機制，提高“河長制”制度生命力，明確管理理念，將各方力量凝聚到“河長制”管理上面來，構(gòu)建更完善的協(xié)作管理模式，保證管理質(zhì)量。

一、“河長制”管理出現(xiàn)的意義

河流湖泊作為地球的生命源泉，不僅是推動社會發(fā)展的支柱，也是保障人們生活的基礎(chǔ)。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，人們生活水平提升，使得人們賴以生存的生活條件被破壞，對人們?nèi)蘸蟀l(fā)展造成嚴(yán)重影響。工業(yè)發(fā)展作為推動國家經(jīng)濟快速發(fā)展的措施，促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，伴隨著嚴(yán)重的環(huán)境污染現(xiàn)象，需要及時采取有效措施，緩解環(huán)境指標(biāo)急劇下降帶來的影響。河流治理工作通常都是各地自治管理，對于其他河段并無管理權(quán)限。這樣一來，整條河流出現(xiàn)水污染問題時，往往會出現(xiàn)各地管理部門相互推諉的現(xiàn)象，對河流污染解決問題帶來阻礙。治理手段低下，無法解決水環(huán)境面臨的污染。在這種情況下，“河長制”的出現(xiàn)，使得問題有了新的解決途徑。

“河長制”堅持節(jié)水優(yōu)先、系統(tǒng)治理的理念，充分調(diào)動河道周邊的地方政府履行責(zé)任。通過水資源保護、執(zhí)法監(jiān)管、水環(huán)境治理與防治等手段，創(chuàng)新管理舉措，形成強有力的河道水生態(tài)環(huán)境保護機制，構(gòu)建明確的責(zé)任制度，實現(xiàn)水污染治理最佳成效。改革發(fā)展過程中，國家無論是治理體系還是治理能力，都在不斷完善和提升，全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，對各項治理工作提出更高的要求。新時期背景下，國家治理理念還需要進一步推進，提升治理能力、完善治理體系，堅持制定靈活的制度，為“河長制”管理提供支撐。“河長制”從最初的臨時管理，上升為總書記親自部署，說明了中央對于環(huán)境和生態(tài)保護的度高度重視?；诂F(xiàn)代化發(fā)展理念下，探討“河長制”改革方向，不斷探索新的管理制度，推動國家治理能力縱深發(fā)展。貫徹生態(tài)環(huán)境共享理念，形成系統(tǒng)性的水污染治理體系，為“河長制”治理提供理論支撐。

二、“河長制”基本內(nèi)容與主要理論

（一）內(nèi)容

經(jīng)過不斷實踐，“河長制”體系得以深化發(fā)展。并且由各地的總河長出任，出臺針對性的機制與舉措，促使“河長制”從突擊式轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然芾?，全面推行防治、修?fù)、保護為一體的管理模式。并建立省市縣鄉(xiāng)的河長管理體系，形成有序的保護機制，為維護河道安全、保障水環(huán)境功能提供有力支撐[1]。

當(dāng)前的“河長制”實行的是責(zé)任制模式，主要由當(dāng)?shù)卣芾?，并通過責(zé)任制的方式，將工作決定權(quán)都交給最高權(quán)限的領(lǐng)導(dǎo)處置，保證“河長制”各項工作順利開展，最大限度匯集各種力量，實現(xiàn)協(xié)調(diào)管理?，F(xiàn)如今，為了更好地落實中央提出的現(xiàn)代化治理要求，需要在保證“河長制”制度框架穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合管理實際，將管理者的考核與工作執(zhí)行情況掛鉤，提高河長工作落實的積極性。并在工作需要的基礎(chǔ)上，建立和創(chuàng)新管理制度，采取信息化管理手段，以高新技術(shù)與專業(yè)化管理手段為“河長制”管理創(chuàng)新發(fā)展賦能。

（二）主要理論

1.參與式治理理論

隨著世界對于公共治理需求增大，學(xué)術(shù)界開始針對治理理論問題進行探討和探究。治理到現(xiàn)在仍舊是相對籠統(tǒng)的概念，主要是面對沖突、利益不同采取行動的過程，包括迫使人們服從制度安排的情況。根據(jù)不同的國情與政治制度，參與式理論有著不同的詮釋。國內(nèi)管理受到傳統(tǒng)政治文化影響，政府有著十分高大的形象，民間組織等都對政府有極高的依賴。為了優(yōu)化管理模式，需要培育完善且獨立的民間組織，促進政府在內(nèi)的全社會治理能力得到提升。

“河長制”作為國內(nèi)治理的升級，政府在水環(huán)境管理過程中的系列行為，導(dǎo)致社會其他治理力量被忽視。壟斷式管理使得政府管理出現(xiàn)腐敗等問題的同時，導(dǎo)致水環(huán)境保護工作更難以開展。群眾將希望寄托在政府身上，有著置身事外的想法，社會力量難以加大，嚴(yán)重影響治理工作開展，導(dǎo)致治理處于惡性循環(huán)中。深入分析探究“河長制”發(fā)展，對于構(gòu)建完善的管理模式有重要的現(xiàn)實意義。

2.新公共管理理論

新公共管理理論起源于英國，當(dāng)時的英國政府推行新公共管理理論的主要目的，在于有效控制政府支出，實現(xiàn)財政管理創(chuàng)新改革。有學(xué)者針對其改革進行分析，經(jīng)過提煉與總結(jié)，建立新的管理理論。新的管理理論中，并不提倡政府獨大的管理模式，而是建議更多的市場競爭機制引入。通過引入市場競爭機制，提高公共管理績效，能夠使企業(yè)、機構(gòu)都展現(xiàn)出管理技術(shù)、理念等方面的優(yōu)勢，減少政府成本投入。公共管理為管理變革帶來新的管理效果，著重強調(diào)公眾參與性。通過調(diào)動群眾參與度，完善管理機制，對于傳統(tǒng)公共管理起到了促進性的作用。在縮小政府管理規(guī)模的同時，倒逼管理部門提質(zhì)增效，保障管理質(zhì)量與效率。

“河長制”的目的是為了保護水生態(tài)環(huán)境，基于體制內(nèi)循環(huán)的政治責(zé)任，導(dǎo)致公眾難以參與到工作中，難以促使管理模式變革。水生態(tài)環(huán)境對于專業(yè)性要求較高，需要更專業(yè)的管理團隊參與到管理工作中。從新公共管理理論來看，該理論對于“河長制”管理改革有參考價值[2]。

3.整體性治理理論

整體性治理理論是新公共管理理論的延伸，主要針對管理中存在的碎片化管理問題，提倡協(xié)調(diào)整合管理。實現(xiàn)不同治理主體，統(tǒng)一的管理方式，強調(diào)目標(biāo)與措施的連貫性，涉及的成本較少，更滿足現(xiàn)代化的管理需求。整體性治理理論，影響到較多發(fā)達國家，相關(guān)學(xué)者也針對其理論實踐進行深入探索，取得實質(zhì)性的成果。通過對國外流域協(xié)同治理情況進行分析，認(rèn)為整體性治理理論有助于解決管理碎片化的問題，促進新的管理模式出現(xiàn)。

“河長制”在實際管理過程中，無論是組織形式還是管理都存在碎片化現(xiàn)象，難以形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的發(fā)展格局?！昂娱L制”面臨著不同省份、市縣的協(xié)作問題，增加了“河長制”治理難度，增加了額外的治理成本。整體性治理為“河長制”治理提供新的思路，基于此探究“河長制”管理新模式，制定更有效、更全面的治理措施。

三、加強“河長制”管理新模式的對策

面對水生態(tài)環(huán)境不斷惡化，新時代發(fā)展理念影響下，政府結(jié)合“河長制”管理現(xiàn)狀，創(chuàng)造性地建立新的管理制度，構(gòu)建更完善的“河長制”，推動水生態(tài)環(huán)境治理工作長效發(fā)展。

（一）實行法制建設(shè)治理模式

當(dāng)前，“河長制”未能上升到法律層面，長期發(fā)展下去缺乏治理依據(jù)與動力，難以對治理目標(biāo)、權(quán)責(zé)進行分配，無法對各個參與主體形成約束，不利于治理工作開展。對此，想要實現(xiàn)長效治理，需要從以下三方面入手。

首先，黨政負責(zé)人、政府部門，應(yīng)確定具體的法律形式，設(shè)置管理機構(gòu)，完善內(nèi)部組織。解決條塊分割的問題，設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)，明確考核對象、標(biāo)準(zhǔn)等，保證各主體的權(quán)責(zé)有效落實。其次，關(guān)于水生態(tài)環(huán)境防治工作，在治理過程中，已經(jīng)逐步建立法律法規(guī)體系，但是缺乏法治制度保障，導(dǎo)致執(zhí)法力度不盡人意。還存在政府部門執(zhí)法思想受到主觀意識影響，造成執(zhí)法力量薄弱。聯(lián)合各部門加強檢查的同時，采取群眾監(jiān)督的方式，打造聯(lián)動的工作格局，減緩執(zhí)法力度不足的現(xiàn)象。加大懲處力度的同時，還需要建立補償機制，對提高違法成本的現(xiàn)象予以嚴(yán)重懲處；發(fā)現(xiàn)社會、公眾等主體對環(huán)境造成破壞的行為，可以針對其行為進行起訴。發(fā)現(xiàn)破壞行為不作為的政府部門，也將成為訴訟對象。最后，這樣能夠預(yù)防環(huán)境被破壞，還能夠發(fā)揮政府監(jiān)督職責(zé)[3]。

（二）提高行政治理效能

國家經(jīng)濟發(fā)展過程中，取得成就的同時，也迎來了發(fā)展理念革新。中央提出現(xiàn)代化發(fā)展應(yīng)堅持綠色發(fā)展理念，與當(dāng)前社會發(fā)展現(xiàn)狀相符，也為各級政府治理提供依據(jù)。為了更好地推動“河長制”治理工作長效開展，需要在全過程中貫徹綠色發(fā)展理念，實現(xiàn)綠色、可持續(xù)發(fā)展。各級治理方案中，信息共享是保證治理質(zhì)量的關(guān)鍵。在互聯(lián)網(wǎng)+的發(fā)展背景下，應(yīng)實現(xiàn)各主體信息共享。利用互聯(lián)網(wǎng)+平臺，構(gòu)建數(shù)據(jù)庫，全面公開“河長制”治理相關(guān)信息，例如河流監(jiān)測數(shù)據(jù)、考核體系等，保證各方主體的知情權(quán)。還可以建立資訊論證制度，邀請專業(yè)人士與主流媒體，提高政策的科學(xué)性。通過媒體報道，加強公眾對政策的認(rèn)可度。

模糊治理盡管保證了遇事的變通性，但是會導(dǎo)致責(zé)任推諉等現(xiàn)象。“河長制”需要制定清晰的評價機制，改善以往的管理質(zhì)量，形成更全面的考核體系，提高公眾對“河長制”的參與度。建立完善的評估體系，能夠?qū)崿F(xiàn)各環(huán)節(jié)可控式的管理，保證治理質(zhì)量。轉(zhuǎn)變以往的考核模式，制定上級與下級相互考核的機制，督促各級河長積極履行責(zé)任，對考核不合格的河長進行問責(zé)處理。管理過程中“河長制”涉及的方面較多，需要保證治理資金充足，但是實際來看，政府開展工作多是存在財政困難的現(xiàn)象，河道清理、修復(fù)等都需要大量的資金。針對此現(xiàn)象，應(yīng)拓展資金籌集渠道，加大政府對“河長制”治理的資金投入。上級政府健全支付制度，或者在現(xiàn)有渠道的基礎(chǔ)上，探索新的籌資渠道，為項目治理開展提供保障。優(yōu)化財力配置的同時，還需要注意加強財政監(jiān)管，避免管理人員出現(xiàn)監(jiān)守自盜的行為，保證資金合理應(yīng)用。

（三）強化“河長制”運行基礎(chǔ)

制度從制定到落實，需要堅實的運行基礎(chǔ)?！昂娱L制”制度運行，除了保證制度完善、資金充足外，還需要提高人員素養(yǎng)，為項目治理提供可靠的技術(shù)支撐。為了進一步強化治理效率，需要提高各級河長的專業(yè)性，確保河長具備足夠的知識與強大的執(zhí)政能力，能夠在水生態(tài)環(huán)境治理過程中，給予正確的決策與指導(dǎo)。定期開展培訓(xùn)工作，提高人員的意識與能力，適度聘請專業(yè)人才，邀請專家根據(jù)現(xiàn)有的“河長制”治理工作提出專業(yè)指導(dǎo)，保證各個環(huán)節(jié)工作開展，都能有專人提供對應(yīng)的指導(dǎo)，提高治理效果。為了滿足各級部門溝通、信息共享的需求，需要建立專門供應(yīng)各級成員使用的數(shù)據(jù)庫，充分利用高新技術(shù)，為河道治理提供技術(shù)支撐，保證數(shù)據(jù)直觀可靠。此外，針對水資源治理，需要建立完善的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，實行動態(tài)監(jiān)控，嚴(yán)厲打擊違法行為[4]。

（四）引入市場機制

當(dāng)前國內(nèi)對于環(huán)境污染的懲處方式，按照污染行為的嚴(yán)重性，對懲處對象進行罰款、警告、行政處分等操作。想要實現(xiàn)科學(xué)治理，依靠處罰無法保證長久的治理效果，需要從源頭解決問題，適當(dāng)引入市場機制，采取獎懲并行的治理思路，實現(xiàn)各個參與主體協(xié)同治理，保證治理質(zhì)量。

治理源頭方面，應(yīng)運用經(jīng)濟手段對源頭加以控制。建立排污權(quán)交易制度，在各地治理區(qū)域試行排污權(quán)有償使用制度。根據(jù)各地實際情況，對排污量進行統(tǒng)籌安排。對于主動節(jié)能減排的企業(yè)，可以為其提供更高的購買指標(biāo)。對于耗能嚴(yán)重的企業(yè)，對其排污權(quán)進行控制，形成良性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。針對企業(yè)建立環(huán)境信用等級評定制度，根據(jù)企業(yè)排放污染物情況進行考核，定期對企業(yè)進行等級評定。對于綠色產(chǎn)業(yè)較高的企業(yè)，給予優(yōu)惠政策。評價較低的企業(yè)，對其進行整治和取締處理。實施舉報獎勵制度，鼓勵公眾積極舉報，形成良好的監(jiān)督模式。在這一環(huán)節(jié)中，政府應(yīng)充分利用媒體渠道等，加強在公眾中宣傳“河長制”管理的力度。提高公眾參與治理的意識，樹立群眾保護資源、保護環(huán)境的意識。加強“河長制”信息化平臺數(shù)據(jù)對接，利用微信、微博等渠道，公開關(guān)于“河長制”治理的實際數(shù)據(jù)信息，提高治理成效。加強群眾對“河長制”治理信息的知曉程度，調(diào)動公眾積極參與“河長制”治理的積極性。

（五）整合社會多元力量參與

水生態(tài)環(huán)境作為人們不可或缺的公共資源，關(guān)系到國家發(fā)展與群眾生活的質(zhì)量。在實際治理項目中，治理責(zé)任不應(yīng)全由政府承擔(dān)，而是應(yīng)該整合多元社會力量參與，形成協(xié)同治理的局面，為可持續(xù)發(fā)展貢獻自己的力量。

“河長制”治理涉及水生態(tài)保護與修復(fù)，這與社會企業(yè)有密切關(guān)系。想要保證治理質(zhì)量，需要多方主體共同努力。加強對企業(yè)對接，搭建好對接平臺，在平臺及時發(fā)布相關(guān)的工作信息，為企業(yè)暢通訴求渠道，解決企業(yè)綠色發(fā)展的訴求。通過政府購買服務(wù)的形式，將治理工作中較為專業(yè)的部分轉(zhuǎn)交給企業(yè)完成，充分發(fā)揮企業(yè)在該領(lǐng)域的專業(yè)性與技術(shù)優(yōu)勢。政府則負責(zé)制定方案，對各環(huán)節(jié)治理工作進行統(tǒng)籌，提高治理成效[5]。政府還應(yīng)與企業(yè)制定考核指標(biāo)，根據(jù)企業(yè)的實際表現(xiàn)，給予一定的資金獎勵，提升企業(yè)的責(zé)任感，保證治理工作由政府領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)政府的公益性與企業(yè)操作的專業(yè)性。企業(yè)的加入，能夠為政府治理提供更專業(yè)的意見和對策，與政府形成合作共贏關(guān)系，為“河長制”治理提供堅實力量。除了企業(yè)，政府還應(yīng)鼓勵民間社會組織參與治理工作，提高民間社會組織對生態(tài)環(huán)境的治理能力；還需要基于各地社區(qū)開展宣傳活動，增強個人的環(huán)保意識，確保公眾能夠在日常生活中，形成節(jié)約、分類等環(huán)保意識，積極參與到生態(tài)環(huán)境治理工作中，主動學(xué)習(xí)相關(guān)知識，對存在的環(huán)境破壞現(xiàn)象進行舉報，將群眾治理行為與獎勵掛鉤，推動社會組織參與公共治理的有效性。

綜上所述，“河長制”作為新時期河道管理的重要舉措，對于保障水生態(tài)環(huán)境有重要意義?！昂娱L制”實施的基礎(chǔ)上，能夠調(diào)動各級部門管理的積極性。并基于新管理模式建立，形成逐級管控、責(zé)任落實的機制，推動河道水生態(tài)環(huán)境管理質(zhì)量提升，推動治理工作開展并得到改善，鞏固治理成果，提高管理水平。加強管理者的履責(zé)能力，促進管理形成良性循環(huán)發(fā)展，構(gòu)建更完善的管理模式，實現(xiàn)科學(xué)治理。