傅天澤

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次對推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化提出明確要求，在黨的二十大報告中再次強調(diào)，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。”[1]凸顯了黨中央國務(wù)院對于城市基層治理的高度重視，下移治理重心成為鮮明指向。深化基層治理創(chuàng)新，提升城市基層治理效能，是推進(jìn)城市基層治理現(xiàn)代化的必然選擇。

一、城市基層治理主體困境的現(xiàn)實表征

“根據(jù)全球治理委員會的經(jīng)典界定，治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程?！盵2]正如羅西瑙所強調(diào)的，治理依賴主體間重要性的程度不亞于對正式頒布的憲法和法律的依賴。[3]各治理主體之間的配合協(xié)作是構(gòu)建多元治理共同體的核心。我國基層治理的主體呈現(xiàn)廣泛性的特點，涵蓋了基層黨組織、政府、村居組織、工青婦群團(tuán)以及社會組織和公眾等，但由于認(rèn)知不同、發(fā)育程度不一致，主體功能還未能最大化發(fā)揮。

（一）街居關(guān)系的邊界有待進(jìn)一步厘清

從我國城市基層治理體制現(xiàn)實看，其以街居治理共同體的形式為鮮明特征，其優(yōu)勢顯而易見。但由于歷史慣性的影響，城市治理實踐傳統(tǒng)中形成的街道辦事處與社區(qū)居委會分工協(xié)作模式面臨路徑依賴。一方面，從法理上來說，街道辦事處并不是政權(quán)機關(guān)，但在現(xiàn)實中其卻行使上級政府賦予的職權(quán)，可以稱得上“準(zhǔn)一級政府”。另一方面，街道辦事處與社區(qū)居委會存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但從現(xiàn)實實踐看，居民委員會現(xiàn)階段的人事及資金均由基層政府決定，街道辦事處的行政性工作乃至行政責(zé)任均被分解下放至居民委員會，由此在一定程度上影響了居民委員會自治性功能的充分發(fā)揮。

（二）政社角色的定位有待進(jìn)一步明晰

城市基層治理能否形成有效合力，很大程度上取決于基層政府與社會力量之間能否建立通暢的交流紐帶，為多元利益表達(dá)提供有效的空間。實踐中，作為多元主體之一的社會組織，相比于社區(qū)群眾具備更強的組織性，相比于政府部門更能滿足社區(qū)成員多元化的服務(wù)需求，應(yīng)該成為治理的重要角色。但在一些城市的基層治理實踐中，“社會協(xié)同”的機會、程度、方式等方面還不盡如人意，導(dǎo)致一些社會組織出現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容不符合社區(qū)實際、工作流程不夠科學(xué)規(guī)范等問題。客觀來說，目前我國社會組織發(fā)展盡管生機勃發(fā)，但治理能力仍待提升，內(nèi)部管理機制參差不齊，成員流動性相對較強，兼職現(xiàn)象極為普遍，且年齡、資歷和知識結(jié)構(gòu)不合理，都在很大程度上制約了社會組織提供公共服務(wù)的能力。

（三）條塊結(jié)合的治理有待進(jìn)一步加強

長期以來“以塊為主、條塊結(jié)合”的分級管理模式是我國政府間縱向關(guān)系建構(gòu)的主線。就政府職能而言，“條”涉及的具體業(yè)務(wù)與群眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，掌握關(guān)聯(lián)民生事務(wù)的資源分配、政策制定、具體實施等權(quán)力?；鶎诱卫碣Y源存在有限性，面臨負(fù)擔(dān)過重、權(quán)責(zé)失衡、效率下降等直接間接阻滯基層治理效能的問題。

二、城市基層治理主體困境的成因

“城市基層治理主體多元化的背后，本質(zhì)上是政黨、國家、社會、市場以及個人之間關(guān)系的‘再調(diào)整’以及邊界的‘再確定’”。[4]這種調(diào)整以理念的轉(zhuǎn)變、制度的保障、能力的提升為基本前提，城市基層治理主體困境的生成亦可由此切入分析。

（一）理念認(rèn)知層面

在城市基層治理演變的實踐過程中，城市基層黨組織在基層治理中“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)作用是無可替代的，而企業(yè)、社會組織、公民等治理主體通過制度化的平臺和渠道參與基層社會治理是不可或缺的。在實際工作中，基層治理的理念完全落地仍有很多工作要做。在一些政策落實的過程中，基層政府落實不力面臨問責(zé)，卻在一定程度上強化了社會層面“有困難找政府”的慣性思維。一些地方在推動基層治理轉(zhuǎn)型中仍然存在脫離群眾、脫離實際的問題，弱化了基層治理效能。

（二）體制機制層面

城市基層治理現(xiàn)代化必須以基層治理體系現(xiàn)代化作為制度基礎(chǔ)。

從體制性因素來看，各級政府間職責(zé)配置的界限還不夠明確。上級政府的職責(zé)、事項容易被層層打包給下級，或者延伸到基層自治組織。上級政府保留領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和考核的權(quán)力，基層承擔(dān)了大部分的管理和服務(wù)職責(zé)。從機制性因素來看，基層治理的協(xié)商協(xié)調(diào)機制還不夠健全。近年來，各地基層協(xié)商治理的實踐蓬勃發(fā)展，但是真正體現(xiàn)基層治理利益表達(dá)、利益協(xié)商和政策參與的機制建設(shè)仍有很長一段路要走。

（三）主體能力層面

黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的多元主體共治模式下，各主體的能力建設(shè)亟待加強。

1.基層黨組織的功能發(fā)揮不到位。“基層黨組織存在功能弱化、虛化、邊緣化的情況，在主體間關(guān)系互動中，無法有力發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用”。[5]特別是如何逐漸從黨組織體系的全覆蓋過渡到黨組織功能的全覆蓋，仍然是城市基層治理必須面對和突破的難題。

2.基層政府的治理方式單一。當(dāng)前，一些城市基層政府仍存在一定程度的行政路徑依賴，面對日益復(fù)雜的基層公共問題，缺乏解決的思路和能力，政府購買服務(wù)、基層民主協(xié)商等有效的治理方式還不能充分發(fā)揮作用。

3.社會組織的治理能力不強。大部分社會組織更多扮演配合地方政府的角色，承擔(dān)地方政府規(guī)劃內(nèi)的工作，缺乏主動向社區(qū)居民靠攏的動力，從而制約了治理能力的提升。

4.社區(qū)居民參與意愿和能力不足。當(dāng)前，在城市基層治理實踐中，社區(qū)居民參與逐漸成為主流共識，但不可否認(rèn)的是，居民參與仍存在年齡偏大、學(xué)歷偏低的問題，缺乏相關(guān)教育與參與經(jīng)驗，其參與能力往往比較有限。

三、消解城市基層治理主體困境的有效路徑

多元治理成為大勢所趨。這既需要聚焦于治理主體的行為過程，也需要對治理資源、治理方式、治理手段予以制度化保障、機制化創(chuàng)新，只有這樣才能逐漸消解城市基層治理主體困境，不斷推進(jìn)基層治理走向現(xiàn)代化。

（一）前提：深化對“一核多元”治理理念的認(rèn)知

要立足于現(xiàn)代化城市治理的語境，從黨委、政府、社會、公眾等多元主體都是治理的實施者、參與者的理念出發(fā)，對“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的科學(xué)內(nèi)蘊準(zhǔn)確理解把握。既要對黨與政分工合作關(guān)系有準(zhǔn)確的定位和把握，也要對黨政與社會、公眾的關(guān)系有清晰的認(rèn)知與理解。以筑造城市基層治理現(xiàn)代化基礎(chǔ)為目標(biāo)，以建構(gòu)基層治理秩序、服務(wù)體系作為出發(fā)點和落腳點，以構(gòu)建城市基層黨建引領(lǐng)體系為核心，匯聚城市治理主體智慧與力量，塑造上下左右貫通、運轉(zhuǎn)高效的城市基層治理秩序網(wǎng)絡(luò)。要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，將基層黨組織建設(shè)作為保障多元主體有效運轉(zhuǎn)的內(nèi)生動力，依靠黨組織在資源整合方面的巨大優(yōu)勢，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，促進(jìn)各類主體良性互動。另一方面，基層自治組織、社會組織、企業(yè)、公眾等治理主體參與城市基層治理必然依托基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、政府的支持。

（二）根本：構(gòu)建簡約高效的基層治理體制

必須通過頂層設(shè)計，構(gòu)建科學(xué)的基層治理體制，以化解基層治理面臨的一些現(xiàn)實壓力。

1.加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，規(guī)范“條”的工作方式。理順“條條”關(guān)系才能為提升城市基層治理效能提供有效保障，使城市基層治理協(xié)調(diào)有序。

2.構(gòu)建權(quán)責(zé)清單，理順“條塊”間關(guān)系。以建設(shè)街鄉(xiāng)權(quán)責(zé)清單作為抓手，通過明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）工作職責(zé)，使其職責(zé)切實細(xì)化和減少；通過明確社區(qū)黨組織以及派駐公務(wù)人員職責(zé)，使政府職能部門與街鄉(xiāng)的關(guān)系切實科學(xué)規(guī)范，從而為建構(gòu)“條塊結(jié)合、以塊為主”的治理體制掃清障礙。

3.加強體制創(chuàng)新，破解“職責(zé)同構(gòu)”難題。要通過體制創(chuàng)新，重構(gòu)政府上下關(guān)系，突出街鄉(xiāng)的工作重點，通過體制創(chuàng)新給予基層更多的自主創(chuàng)新權(quán)力，根據(jù)實操事務(wù)，確定機構(gòu)劃分和權(quán)責(zé)匹配等問題，才能根源性地提升治理效能。

（三）重點：推動基層治理機制創(chuàng)新

創(chuàng)新治理機制是實現(xiàn)治理效能的根本保障，可以充分整合和合理配置體制既有的人力、物力、財力、權(quán)力、政策等資源，實現(xiàn)治理機制與治理事務(wù)的有效對接，推動體制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

1.優(yōu)化資源配置機制。構(gòu)建多元治理主體有序有效共同參與、揚優(yōu)勢補短板的平臺和渠道，在黨政部門各盡其責(zé)的基礎(chǔ)上，凝聚多元治理的智慧和力量。

2.強化多元互動機制?！罢{(diào)動多元主體參與社會治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性，使其充分行使參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)等治理權(quán)利，促進(jìn)各主體協(xié)同互動，形成‘最大公約數(shù)’并共同解決難題”，[6]是提升基層治理效能的重要途徑，這對多元互動機制的有效性提出了更高的要求。一方面，要完善制度建設(shè)。對于參與治理的各方主體，必須制定科學(xué)、詳細(xì)、明確的制度規(guī)定，厘清職責(zé)邊界、明確具體的溝通平臺和渠道、溝通內(nèi)容和參與程度、溝通結(jié)果的效力，為各方主體發(fā)揮各自優(yōu)勢、加強協(xié)商合作、彌補短板不足、形成治理合力提供制度引導(dǎo)。另一方面，要積極構(gòu)建信息共享、溝通協(xié)調(diào)等信息化平臺。利用智慧社區(qū)等信息技術(shù)，建立社區(qū)政務(wù)網(wǎng)、社區(qū)服務(wù)APP、社區(qū)居民論壇等溝通協(xié)調(diào)平臺，提高社區(qū)內(nèi)部的信息交流頻率，實現(xiàn)信息和訴求的公開與反饋，增進(jìn)互動屬性，實現(xiàn)良性治理的循環(huán)效應(yīng)。

3.深化網(wǎng)格化治理機制?！熬W(wǎng)格化治理機制作為科層結(jié)構(gòu)制約下的創(chuàng)新性嘗試，試圖讓網(wǎng)格巡查充當(dāng)‘吹哨人’發(fā)現(xiàn)并處置屬地問題，重構(gòu)基層矛盾的發(fā)現(xiàn)、反饋和穩(wěn)控的治理流程?！盵7]作為一種精細(xì)化的技術(shù)治理，網(wǎng)格化治理提高了基層政府主動發(fā)現(xiàn)問題和及時回應(yīng)社會訴求的能力。要建立多元主體層級參與的機制，使社會精英、專業(yè)人員、退離休黨政干部、群眾積極分子、青少年等不同職業(yè)、不同身份、不同年齡的社會各個階層的人員都成為城市基層治理的主體。同時，充分考慮和尊重治理的社會基礎(chǔ)，給予基層政府在網(wǎng)格化技術(shù)執(zhí)行中的自主性。

4.健全考評激勵機制。完善監(jiān)督約束機制是規(guī)范多元主體參與城市基層社會治理的制度保障?？荚u機制應(yīng)該至少包含三個維度：一是政府部門對基層治理共同體的整體評價，主要從宏觀角度評價治理共同體在配合行政部門開展有關(guān)工作時的表現(xiàn)。二是治理共同體內(nèi)部多元主體的互相評價，包括市場組織、社區(qū)自治組織、社會組織等具備一定規(guī)模和影響的組織。考評維度應(yīng)包括信息溝通意愿、協(xié)商共治成效、權(quán)責(zé)匹配程度以及自身建設(shè)水平等方面，盡可能涵蓋涉及共享共治成效的所有因素，評價結(jié)果要能反映社會治理的真實水平，真正實現(xiàn)約束和鞭策。三是作為對治理成效感受最為敏銳的社區(qū)居民對治理共同體的評價。群眾的滿意度是治理的歸宿也是最有說服力的指標(biāo)，因此這部分考評比重應(yīng)該是最大的。在考評機制基礎(chǔ)上形成激勵機制。對于社區(qū)委員會等自治組織以及社區(qū)居民個人，激勵內(nèi)容可以采用精神激勵與物質(zhì)激勵結(jié)合的方式，通過表彰榮譽、發(fā)放獎金等措施提高自治組織的集體榮譽感和工作積極性；對于追求經(jīng)濟(jì)利潤的市場組織，表現(xiàn)優(yōu)異的可在補貼發(fā)放、優(yōu)惠政策等方面予以褒獎；對于社會組織，激勵內(nèi)容應(yīng)以社會激勵為主，基層政府應(yīng)當(dāng)積極為其品牌建設(shè)背書，提高社會組織的社會影響力和公信力，激發(fā)其參與治理的內(nèi)生動力。

（四）支撐：強化多元主體能力建設(shè)

1.提升基層黨組織的引領(lǐng)能力?！巴七M(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理”[8]是黨的二十大的明確要求。提升基層黨組織引領(lǐng)能力必須強化基層黨組織建設(shè)，其關(guān)鍵在于建設(shè)高素質(zhì)干部隊伍,提升干部的基層治理能力。一是創(chuàng)新基層治理人才培養(yǎng)機制。培養(yǎng)選拔素質(zhì)高能力強的基層社會治理骨干。二是有針對性地開展能力培訓(xùn)。通過開辦專家學(xué)者講座，到先進(jìn)地區(qū)實地觀摩調(diào)研學(xué)習(xí)，在區(qū)域內(nèi)開展互幫互助、交流提升等多種渠道和形式，提升城市基層干部社會治理的實際能力。三是強化自治組織的自治能力建設(shè)?；鶎狱h組織應(yīng)加大對城市基層自治隊伍的統(tǒng)籌整合，通過對自治涉及主體的整合，形成1+1＞2的城市基層治理效能。

2.優(yōu)化基層政府的職能發(fā)揮。基層政府要落實保障參與主體自主性和獨立性的各項政策，應(yīng)發(fā)揮保障多元主體參與城市基層治理的作用，通過規(guī)范制度流程，以實現(xiàn)多主體參與社會治理的合法性、正當(dāng)性、科學(xué)性、有序性和現(xiàn)實性、有效性。須主動作為，著力點放在搭建平臺網(wǎng)絡(luò)、完善途徑方法、完善制度保障方面。

3.培育社會組織的參與能力。社會組織的參與能力是其參與城市基層治理有效性的基礎(chǔ)支撐。一是明確角色定位，服務(wù)扎根基層。以基層為導(dǎo)向，通過服務(wù)領(lǐng)域拓寬以及服務(wù)形式多樣化、精細(xì)化，樹立服務(wù)品牌，提升社會組織公信力，贏得基層群眾的信任和支持。二是強化自我管理能力，建立完善自律機制。這就需要按照社會組織業(yè)務(wù)范圍、人員構(gòu)成、組織規(guī)模、參與范圍、成員能力逐步摸索，建立明確完善的會員大會、理事會、監(jiān)事會以及財務(wù)等事項的規(guī)范化的制度體系，形成完善的制度約束。三是培養(yǎng)專業(yè)人才隊伍，提升專業(yè)服務(wù)能力。積極與高校對接，形成穩(wěn)定長效的人才傳輸機制，定期對組織成員進(jìn)行專業(yè)技能培訓(xùn)，加強內(nèi)部考核，不斷提升專業(yè)服務(wù)能力。

4.激發(fā)居民委員會和居民參與的內(nèi)在活力。居民委員會應(yīng)當(dāng)立足于其自治組織的本位設(shè)定，通過落實民主普選、加強自身建設(shè)等方式，利用自身優(yōu)勢深化自治實踐，探索旨在推動居民基于責(zé)任和義務(wù)的居民自治實踐，通過建立協(xié)商平臺、尋找協(xié)商議題及創(chuàng)新協(xié)商機制，為基層社會力量參與治理提供必要的平臺及制度保障。