馬 成 鄭宗耀 高宏煒

一、引言

多元矛盾糾紛化解機(jī)制既是社會(huì)良性運(yùn)行的穩(wěn)定器,也是社會(huì)治理體系的重要組成部分?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》《深化人民法院一站式多元解紛機(jī)制建設(shè)推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的實(shí)施意見(jiàn)》等文件中明確指出,為推進(jìn)調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、司法調(diào)解、訴訟的有效銜接,應(yīng)構(gòu)建新型矛盾糾紛化解機(jī)制。(1)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》,2014年10月28日,載中國(guó)政府網(wǎng),https://www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm。2023年8月26日訪問(wèn)。(2)《深化人民法院一站式多元解紛機(jī)制建設(shè)推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的實(shí)施意見(jiàn)》,2021年9月28日,載最高人民法院網(wǎng),https://www.court.gov.cn/fabu/xiangqing/324741.html。2023年8月29日訪問(wèn)。中央政法工作會(huì)議(2021年1月10日)進(jìn)一步提出,深入開(kāi)展矛盾糾紛排查機(jī)制,將社會(huì)矛盾化解在基層。黨的二十大首次將新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”寫(xiě)入黨的大會(huì)報(bào)告,為正確處理人民群眾內(nèi)部矛盾,進(jìn)一步構(gòu)建多元化的矛盾糾紛處理機(jī)制指明了航向。(3)《中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告》,2022年10月16日,載中國(guó)政府網(wǎng),https://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm。2023年8月29日訪問(wèn)。2023年11月,習(xí)近平總書(shū)記在北京接見(jiàn)了全國(guó)“楓橋式工作法”入選單位代表,并勉勵(lì)他們將新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”堅(jiān)持好,發(fā)展好。此外,天津、山東、云南等省市也出臺(tái)了構(gòu)建及試行多元糾紛化解機(jī)制的規(guī)范性文件,為建立健全多元矛盾糾紛化解機(jī)制提供了有益補(bǔ)充。

發(fā)源于浙江諸暨的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”本著“小事不出村,大事不出鎮(zhèn),矛盾不上交”的治理思路,依靠村規(guī)民約、社會(huì)章程,極大地發(fā)揮了基層干部調(diào)解、群眾調(diào)解在矛盾糾紛化解中的作用,維護(hù)了社會(huì)治安的穩(wěn)定。(4)參見(jiàn)汪世榮:《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”視野下基層社會(huì)治理制度供給研究》,《中國(guó)法學(xué)》2018年第6期。諸暨市還頒布矛盾化解標(biāo)準(zhǔn),明確矛盾糾紛排查與化解責(zé)任,推動(dòng)綜治辦、公、檢、法、司聯(lián)動(dòng),共同參與到矛盾糾紛化解的過(guò)程中。(5)參見(jiàn)褚宸舸:《基層社會(huì)治理的標(biāo)準(zhǔn)化研究——以“楓橋經(jīng)驗(yàn)為例”》,《法學(xué)雜志》2019年第1期。同時(shí),多元糾紛化解機(jī)制也是協(xié)商治理的重要組成部分,諸暨市進(jìn)一步綜合運(yùn)用民主協(xié)商等源頭治理方式,實(shí)現(xiàn)矛盾的自我消解,進(jìn)一步提升了基層社會(huì)治理的水平。(6)參見(jiàn)馬成,薛永毅:《“協(xié)商治理”:諸暨市城鄉(xiāng)治理的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)》,《民間法》第22卷,第356—371頁(yè)。近年來(lái),部分地區(qū)已經(jīng)關(guān)注到將“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中的多元糾紛化解機(jī)制與本土特色調(diào)解機(jī)制相結(jié)合,如四川成都的“壩壩會(huì)”、山東膠東地區(qū)的“拉呱夜談”等都引入了多元矛盾化解機(jī)制。但是,具有地方特色的多元矛盾糾紛化解機(jī)制的構(gòu)建與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)依然處于起步階段。

商貿(mào)集鎮(zhèn)人口密集,經(jīng)濟(jì)活躍,居民以經(jīng)商為主,因此不可避免地產(chǎn)生較多矛盾糾紛。矛盾糾紛的化解對(duì)于商貿(mào)集鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性運(yùn)行,社會(huì)治安穩(wěn)定尤為重要,但是,目前鮮有學(xué)者對(duì)商貿(mào)集鎮(zhèn)的矛盾糾紛化解機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)行進(jìn)行研究。出于以上幾點(diǎn),本文從社會(huì)治理法學(xué)、法律地理學(xué)的視角出發(fā),選取陜北Z鎮(zhèn)作為研究樣本,總結(jié)Z鎮(zhèn)在實(shí)現(xiàn)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在地化,構(gòu)建新型多元糾紛化解機(jī)制過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn),并在此基礎(chǔ)上分析其背后蘊(yùn)藏的治理學(xué)邏輯。

二、研究回顧

多元糾紛化解的實(shí)踐自古有之。德主刑輔、以和為貴的思想是中華法系的重要內(nèi)容,(7)參見(jiàn)劉曉林:《中華法系新詮》,《法制與社會(huì)發(fā)展》2022年第5期。也是多元矛盾糾紛化解機(jī)制的主要源頭之一。沈國(guó)明(2022)從揚(yáng)棄“息訴”的角度出發(fā),肯定了中華傳統(tǒng)法治文明中的“息訴”對(duì)于緩解社會(huì)矛盾的積極意義,并指明通過(guò)調(diào)解的手段,協(xié)調(diào)當(dāng)事人之間的利益沖突,有利于減輕法院的辦案壓力。(8)參見(jiàn)沈國(guó)明:《中華法系文化要素的發(fā)掘與發(fā)展》,《東方法學(xué)》2022年第1期。郝鐵川(2022)指出,當(dāng)今我國(guó)的刑事和解、民事和解,行政和解是對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)法治文明調(diào)解規(guī)定的傳承與創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。(9)參加郝鐵川:《中華法系的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化》,《東方法學(xué)》2022年第1期。但是,現(xiàn)有的研究成果并沒(méi)有回答在實(shí)踐層面如何將傳統(tǒng)法治文化的調(diào)解與當(dāng)今社會(huì)實(shí)際相結(jié)合,進(jìn)而構(gòu)建新型多元糾紛化解機(jī)制的路徑問(wèn)題,僅僅是從理論出發(fā),證明了構(gòu)建以傳統(tǒng)法治文化與現(xiàn)代法治文明相融合的多元矛盾糾紛化解機(jī)制的可行性。

面對(duì)以上問(wèn)題,部分學(xué)者以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為切入點(diǎn),探索在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”形成與發(fā)展時(shí)期多元矛盾糾紛化解機(jī)制的構(gòu)建與應(yīng)用。李霞(2019)指出,政法、綜治、維穩(wěn)、司法行政、人民等力量的共同參與是從單一模式調(diào)解向多元調(diào)解變革的必由之路,也是“楓橋式”調(diào)解的典型做法。(10)參見(jiàn)李霞:《新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的新實(shí)踐:充分發(fā)揮法治在基層社會(huì)治理中的作用》,《法學(xué)雜志》2019年第1期。王斌通(2018)以矛盾糾紛化解中的“新鄉(xiāng)賢”參與為視角,認(rèn)為“新鄉(xiāng)賢”作為多元矛盾化解機(jī)制中的社會(huì)力量,其在處理群體性事件和宗族爭(zhēng)端中更易得到信任,最終促成矛盾的調(diào)解。(11)參見(jiàn)王斌通:《新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與基層善治創(chuàng)新——以新鄉(xiāng)賢參與為視角》,《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期。趙秋雁、賈琛(2022)則從創(chuàng)新發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的角度提出,綜合應(yīng)用和解、調(diào)解、仲裁、復(fù)議、訴訟等方式,堅(jiān)持“多元化解”的理念,實(shí)現(xiàn)訴訟與非訴訟爭(zhēng)端解決機(jī)制的銜接。(12)參見(jiàn)趙秋雁、賈琛:《新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的法治價(jià)值及其創(chuàng)新發(fā)展路徑研究》,《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第3期。

此外,也有學(xué)者通過(guò)實(shí)地調(diào)研的方式,總結(jié)某一地區(qū)的多元矛盾糾紛化解機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)。如陳強(qiáng)、郝金英(2019)以北京市房山區(qū)建立的“五調(diào)對(duì)接”機(jī)制為接入點(diǎn),對(duì)其運(yùn)行過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)。(13)參見(jiàn)陳強(qiáng)、郝金英:《房山“五調(diào)對(duì)接”打造北京版“楓橋經(jīng)驗(yàn)”》,《北京日?qǐng)?bào)》2019年12月7日,第1版。王勇(2012)對(duì)甘南藏區(qū)的傳統(tǒng)糾紛化解方式進(jìn)行了研究,指出以部落首領(lǐng)為主導(dǎo)的矛盾糾紛化解與以地方政府主導(dǎo)的糾紛解決機(jī)制并行是藏區(qū)常見(jiàn)的現(xiàn)象。(14)參見(jiàn)王勇:《草場(chǎng)權(quán)屬、邊界互動(dòng)與糾紛解決》,《法律與社會(huì)科學(xué)》第10卷,第169—206頁(yè)。這種獨(dú)特的矛盾糾紛解決體制在化解甘南藏族自治州草場(chǎng)糾紛中取得了顯著的成果。(15)參見(jiàn)銀燕:《甘南藏族自治州用群眾方法化解草場(chǎng)糾紛:尼江兩村“結(jié)”解了》,《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月23日,第11版。公共管理、社會(huì)學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的學(xué)者也對(duì)多元糾紛化解機(jī)制進(jìn)行了較為深入的研究,有將矛盾糾紛化解機(jī)制納入社區(qū)共同體或社會(huì)共同體,并對(duì)其進(jìn)行整體性研究,闡明多元矛盾糾紛化解機(jī)制的運(yùn)行極度依靠社區(qū)中其他要素的力量。(16)參見(jiàn)李慧鳳、孫莎莎:《從動(dòng)員參與到合作治理:社會(huì)治理共同體的實(shí)現(xiàn)路徑》,《治理研究》2022年第1期。也有對(duì)具體的矛盾糾紛化解機(jī)制進(jìn)行細(xì)化研究,沿著“個(gè)案—經(jīng)驗(yàn)”的研究道路,總結(jié)提煉各地多元矛盾糾紛化解方式的精華。(17)參見(jiàn)何得桂、趙倩:《多維互動(dòng)治理:城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層中基層社會(huì)治理創(chuàng)新行為研究》,《學(xué)術(shù)志》2023年2期。此外,多元糾紛化解機(jī)制往往與“精細(xì)化治理”“微治理”相聯(lián)系,(18)參見(jiàn)仲偉軍、陶青青:《壓力下的權(quán)威拓展:基層政府如何塑造非正式治理資源——基于浙江省W鎮(zhèn)“仲歸儂”的案例分析》,《公共管理學(xué)報(bào)》2018年第2期。以尋求更高效的居民矛盾糾紛化解指導(dǎo)。

然而,當(dāng)前鮮有研究將多元矛盾糾紛化解機(jī)制放置于一個(gè)特定的地理單元進(jìn)行系統(tǒng)化分析。矛盾糾紛的產(chǎn)生、發(fā)展以及所采取的化解方式,與當(dāng)?shù)氐牡乩憝h(huán)境、歷史狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素高度相關(guān)。因此,在社會(huì)治理法學(xué)的研究中,應(yīng)更加重視“本土法治”中民間智慧的挖掘,并結(jié)合當(dāng)?shù)毓沤癜l(fā)展?fàn)顩r,探索出一條具有當(dāng)?shù)靥厣募m紛化解道路。

三、地理、歷史與經(jīng)濟(jì):Z鎮(zhèn)多元糾紛處理機(jī)制形成的基礎(chǔ)

(一)地理要素

任何制度的產(chǎn)生與發(fā)展與其所處的地理環(huán)境息息相關(guān)。地理環(huán)境為制度的產(chǎn)生與發(fā)展提供了“空間”,此“空間”不僅孕育了獨(dú)具特色的地方性制度,更為其壯大提供了庇護(hù)。Z鎮(zhèn)位于陜西省北部,榆林市榆陽(yáng)區(qū)最南端,總面積59.87平方千米。Z鎮(zhèn)境內(nèi)多山地丘陵,在地質(zhì)年代無(wú)定河的沖刷下,形成了一條西北—東南走向的狹長(zhǎng)河谷。Z鎮(zhèn)的核心區(qū)域就坐落在河谷的最寬處。

無(wú)定河沿岸的Z鎮(zhèn)不僅孕育出了發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè),更是憑借獨(dú)特的地形,成為了軍事重鎮(zhèn)和著名的商貿(mào)產(chǎn)品集散地。在現(xiàn)代交通普及之前,Z鎮(zhèn)不僅扼守著關(guān)中地區(qū)進(jìn)入榆林的唯一通道,而且也是晉北、陜北、內(nèi)蒙古、寧夏之間商貿(mào)活動(dòng)的重要中轉(zhuǎn)站?？梢哉f(shuō),自然地理環(huán)境是Z鎮(zhèn)成為名震一方的商貿(mào)集鎮(zhèn)的基礎(chǔ),也是Z鎮(zhèn)獨(dú)具特色的多元矛盾糾紛機(jī)制形成的重要推動(dòng)力。

(二)歷史要素

Z鎮(zhèn)古名為背干川、殷山都。(19)劉述心:《鎮(zhèn)川志》,陜西人民教育出版社1999年版,第50頁(yè)。秦代時(shí)屬于上郡,此時(shí)已為秦防御北方游牧民族入侵的重要軍事堡壘。此后,西魏、隋、唐分屬撫寧區(qū)(安政郡)、銀州、隋州。北宋時(shí)在無(wú)定河旁的滴水崖上始建羅兀城,作為與西夏屯兵對(duì)峙的堡壘,后又在無(wú)定河對(duì)岸修筑碎金鎮(zhèn),屬綏德州。明初為抵御蒙古入侵,延綏巡撫張珩建造鎮(zhèn)川堡,鎮(zhèn)川意為鎮(zhèn)守川道之意。清代后,Z鎮(zhèn)的軍事堡壘地位逐漸降低,取而代之的是商賈云集的商貿(mào)重鎮(zhèn)。到清末民初,Z鎮(zhèn)一躍成為晉陜通往甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古的交通要地,同時(shí)也成為陜北地區(qū)重要的商品集散地和皮毛交易市場(chǎng)。在陜甘寧邊區(qū)時(shí)期,Z鎮(zhèn)作為邊區(qū)與國(guó)統(tǒng)區(qū)商品貿(mào)易市場(chǎng),商貿(mào)活動(dòng)得到進(jìn)一步繁榮。(20)參見(jiàn)王年年:《鎮(zhèn)川方言成語(yǔ)研究》,碩士學(xué)位論文,陜西師范大學(xué),2017年。

歷史上的Z鎮(zhèn)曾兩次設(shè)縣,并作為榆林地區(qū)的政治中心。其中,第二次設(shè)縣是在1946年,陜甘寧邊區(qū)將榆林、米脂、橫山析置設(shè)縣,進(jìn)一步加強(qiáng)了Z鎮(zhèn)作為陜北地區(qū)商貿(mào)中心的地位。從北宋設(shè)立與西夏、北方游牧民族進(jìn)行商品交易的“榷場(chǎng)”算起,Z鎮(zhèn)作為商貿(mào)重鎮(zhèn)已有900余年。(21)參見(jiàn)高揚(yáng):《重塑千年古鎮(zhèn) 再現(xiàn)“鎮(zhèn)川榮耀”》,《榆林日?qǐng)?bào)》2020年5月21日,第5版。高度發(fā)達(dá)的商貿(mào)活動(dòng)必將伴隨著因商貿(mào)而起的矛盾糾紛,在歷史發(fā)展的過(guò)程中,Z鎮(zhèn)形成了獨(dú)特的矛盾糾紛化解機(jī)制。當(dāng)矛盾糾紛產(chǎn)生時(shí),Z鎮(zhèn)人民便會(huì)前往古鎮(zhèn)中心的“議事堂”,在家族長(zhǎng)老、鄉(xiāng)紳、地方官員的共同參與下,矛盾雙方“坐下來(lái),喝喝茶,談一談”,找出矛盾產(chǎn)生的癥結(jié),共同尋求解決方案。

(三)經(jīng)濟(jì)因素

隨著改革開(kāi)放后電子商務(wù)的興起,Z鎮(zhèn)作為商貿(mào)集散地的地位逐漸減弱,Z鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)元?dú)獯髠?多年來(lái)積攢的社會(huì)矛盾在短時(shí)間內(nèi)爆發(fā),對(duì)社會(huì)治安、平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)造成了巨大挑戰(zhàn)。表現(xiàn)在:(1)20世紀(jì)90年代至本世紀(jì)10年代間,居民信訪數(shù)量呈現(xiàn)激增趨勢(shì);(2)居民矛盾糾紛的激烈程度和糾紛日漸廣泛,對(duì)矛盾糾紛化解造成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn);(3)公共管理機(jī)關(guān)人力資源不足的現(xiàn)象逐漸明顯,面對(duì)日益增多的各類矛盾糾紛,顯得杯水車薪。

為此,Z鎮(zhèn)黨委鎮(zhèn)政府在堅(jiān)決落實(shí)榆陽(yáng)區(qū)“五級(jí)五長(zhǎng)”“網(wǎng)格化治理”的基礎(chǔ)上,詳細(xì)分析了商業(yè)集鎮(zhèn)矛盾糾紛產(chǎn)生的源頭、類型特征,并找準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一降低矛盾發(fā)生率的關(guān)鍵點(diǎn),以現(xiàn)代物流業(yè)、旅游業(yè)為切入點(diǎn),大力發(fā)展經(jīng)濟(jì),帶動(dòng)就業(yè),減少矛盾糾紛的產(chǎn)生。在此背景下,Z鎮(zhèn)在深入貫徹新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,逐步構(gòu)建系統(tǒng)化的矛盾糾紛化解機(jī)制,初步實(shí)現(xiàn)了矛盾糾紛的自我化解與“不上交”。

四、新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的在地化:Z鎮(zhèn)多元糾紛化解機(jī)制的運(yùn)行

基層政府是國(guó)家與社會(huì)的重要鏈接點(diǎn),也是“條”“塊”的匯總點(diǎn)。(22)參見(jiàn)周雪光:《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》,《社會(huì)學(xué)研究》2008年第6期?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”自誕生之初就體現(xiàn)出國(guó)家干預(yù)與社會(huì)自給的平衡,黨領(lǐng)導(dǎo)下整合各類治理資源化解矛盾糾紛是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”不變的主線。(23)參見(jiàn)彭小龍:《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與當(dāng)代中國(guó)糾紛解決機(jī)制的變遷》,《中國(guó)法學(xué)》2023年第6期。從本質(zhì)上而言,Z鎮(zhèn)的多樣糾紛化解機(jī)制屬于行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的糾紛化解機(jī)制。在新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的指引下,Z鎮(zhèn)通過(guò)廣泛的調(diào)查研究,結(jié)合本地民風(fēng)民俗和傳統(tǒng)調(diào)解規(guī)范,創(chuàng)新打造了一系列糾紛化解方法。

(一)打造“雙六模式”,確保矛盾糾紛的高效化解

“雙六模式”是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中情感治理理念與Z鎮(zhèn)鎮(zhèn)情實(shí)際相結(jié)合的具體體現(xiàn),其本質(zhì)是發(fā)揮基層干部熟悉鄉(xiāng)村社會(huì)的優(yōu)勢(shì),在治理學(xué)的指導(dǎo)下,對(duì)矛盾糾紛實(shí)行“技術(shù)化”治理。同時(shí),在特定的場(chǎng)域下,體現(xiàn)出國(guó)家公權(quán)力溫情的一面。具體而言,“雙六模式”是指六個(gè)矛盾糾紛解決步驟,六種矛盾糾紛解決方法。六個(gè)矛盾糾紛解決步驟可以歸納為“聽(tīng)、穩(wěn)、問(wèn)、分析、建議、對(duì)策”。其中,“聽(tīng)”主要是領(lǐng)導(dǎo)干部、人民調(diào)解員在化解矛盾糾紛的過(guò)程中,摒棄先入為主和厭煩的心理,當(dāng)好反映人的“忠實(shí)聽(tīng)眾”?！胺€(wěn)”主要是通過(guò)如“一杯水”“一把椅子”等親切行為,使得反映人感受到,來(lái)自政府機(jī)關(guān)的關(guān)心,穩(wěn)定反映人的情緒,避免越級(jí)信訪的發(fā)生?！皢?wèn)”主要是通過(guò)矛盾糾紛化解主體向反映人仔細(xì)詢問(wèn)問(wèn)題發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、人物、內(nèi)容4個(gè)要素,把握矛盾發(fā)生的焦點(diǎn)問(wèn)題。在詢問(wèn)問(wèn)題過(guò)程中,矛盾糾紛化解主體使用商量、建議的口氣,仔細(xì)向反映人說(shuō)明其所反映問(wèn)題的合理性?！胺治觥泵芗m紛發(fā)生的前因后果、糾紛跨越的時(shí)間、牽扯的主體及影響面,并進(jìn)一步思考采取什么樣調(diào)解方式、問(wèn)題可以解決到什么樣的程度、達(dá)到什么樣的效果。“建議”是以商量的口氣,對(duì)矛盾糾紛的雙方(或多方)提出解決問(wèn)題的建議,對(duì)于調(diào)解無(wú)法解決事件,勸導(dǎo)其通過(guò)司法方式解決。“方案”是結(jié)合反映人的意見(jiàn),綜合形成對(duì)矛盾糾紛的解決方案。此解決方案需要符合法律、道德的要求,并促使反映人發(fā)自內(nèi)心的真正認(rèn)可此解決方案。

為配合矛盾糾紛化解的“六步驟”,Z鎮(zhèn)推行了涼冷處理法、情理處理法、舉例處理法、扶正處理法、間接處理法、強(qiáng)硬處理法六種方法,對(duì)不同矛盾糾紛進(jìn)行分類指導(dǎo)。其中,涼冷處理法主要是針對(duì)性格急躁、容易沖動(dòng)、反映問(wèn)題方式激進(jìn)的反映人。對(duì)待有以上特征的反映人需要通過(guò)談話、安撫等方法,緩和反映人的情緒,并給予其一定的冷靜時(shí)間。情理處理法主要應(yīng)用于家庭成員內(nèi)部、鄰里之間所爆發(fā)的矛盾糾紛。在此類矛盾的調(diào)解過(guò)程中需要引導(dǎo)反映人與被反映人進(jìn)行換位思考,并動(dòng)之以情理,實(shí)現(xiàn)雙方的相互諒解。舉例處理法主要應(yīng)用于反映人之間相互慪氣,導(dǎo)致調(diào)解陷入困境的矛盾糾紛。矛盾糾紛化解主體通過(guò)列舉典型事例,講明道理,分析慪氣的弊端,鼓勵(lì)矛盾雙方以積極的態(tài)度,解決矛盾糾紛。扶正處理法通過(guò)矛盾糾紛化解主體全面調(diào)查,對(duì)有理有據(jù)的問(wèn)題反映人進(jìn)行支持,對(duì)于提供虛假證據(jù)、強(qiáng)詞奪理的問(wèn)題反映人進(jìn)行批評(píng),以此維持多元矛盾糾紛化解機(jī)制的正常運(yùn)行,抵制不良風(fēng)氣。間接處理法是“雙六模式”六種方法中最能體現(xiàn)矛盾糾紛化解主體多元性的方法。部分反映人出于對(duì)政府的不信任,導(dǎo)致調(diào)解工作無(wú)法順利進(jìn)行,通過(guò)邀請(qǐng)反映人親朋好友、退休領(lǐng)導(dǎo)干部或有威望的人士參與矛盾糾紛化解工作,以打消反映人的顧慮。第六種方法是強(qiáng)硬處理法,這種方法主要針對(duì)無(wú)理取鬧、胡攪蠻纏來(lái)威脅政府,企圖獲得不正當(dāng)利益的行為。面對(duì)這樣的反映人,政府首先向其講明相關(guān)的法律法規(guī),在其仍不收手后采取強(qiáng)硬措施,以進(jìn)行制止。

新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”既強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范和國(guó)家權(quán)威的作用,也重視建構(gòu)法治與自治相互協(xié)作的雙重治理規(guī)范。(24)參見(jiàn)劉鈺:《中國(guó)政法體制下“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的演進(jìn)歷程與新時(shí)代發(fā)展》,《毛澤東鄧小平思想研究》2022年第8期。在“雙六模式”的加持下,Z鎮(zhèn)成功調(diào)處了以“退役軍人安置事件”為代表的若干疑難問(wèn)題,并于2022年實(shí)現(xiàn)了全鎮(zhèn)“零上訪”?！半p六模式”在運(yùn)行的過(guò)程中,成功調(diào)動(dòng)了政府部門、人民調(diào)解員、派出法庭、居民多方主體的參與積極性。在政府的引導(dǎo)下,將所有利害關(guān)系人聚集到一起,共同討論相關(guān)問(wèn)題的解決,為形成“協(xié)力治理”而努力。(25)參見(jiàn)陳金貴:《治理之理論與發(fā)展》,《公共治理》第1卷第1期。另一方面,“雙六模式”的成功不僅因?yàn)樗切聲r(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與Z鎮(zhèn)鎮(zhèn)情實(shí)際的結(jié)合,更在于其與時(shí)俱進(jìn),有效應(yīng)對(duì)了各類矛盾糾紛,維護(hù)了社會(huì)治安。

(二)通過(guò)“655模式”,構(gòu)建矛盾糾紛溯源、調(diào)解、回訪一體化機(jī)制

“655模式”是Z鎮(zhèn)首創(chuàng)的社會(huì)治理模式,旨在通過(guò)綜合治理的方式,實(shí)現(xiàn)矛盾溯源、調(diào)解、回訪的閉環(huán)。具體分為“六大行動(dòng)”“五個(gè)堅(jiān)持”“五治融合”,其與“雙六模式”同為新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在地化的重要成果,也是Z鎮(zhèn)矛盾糾紛化解機(jī)制的重要支柱。

1.“六大行動(dòng)”的應(yīng)用與成效?！傲笮袆?dòng)”是以“系統(tǒng)集成”方法充分調(diào)配治理資源,動(dòng)員多元主體參與社會(huì)治理的具體方法。(26)參見(jiàn)馬成、鄭宗耀:《新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”創(chuàng)新發(fā)展的榆陽(yáng)模式》,《中國(guó)社區(qū)報(bào)》2023年11月3日第2版。為有效化解矛盾糾紛,由Z鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭,持續(xù)深化入戶走訪工作,排查矛盾糾紛。通過(guò)宣講工作調(diào)動(dòng)黨員、群眾參與矛盾糾紛化解的積極性,鼓勵(lì)黨員、群眾將身邊的矛盾糾紛上報(bào)給村委會(huì)、有關(guān)負(fù)責(zé)干部或人民調(diào)解員,力爭(zhēng)將矛盾糾紛化解在源頭階段。

民間調(diào)解屬于基層群眾自治的范疇,又是最低一級(jí)政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn))建立“政府—居民”矛盾糾紛化解機(jī)制的關(guān)鍵一環(huán)。由于“基層精準(zhǔn)治理不可能定律”的存在,通過(guò)引領(lǐng)社會(huì)力量參與糾紛化解顯得極其重要。(27)參見(jiàn)賀雪峰:《監(jiān)督下鄉(xiāng)——中國(guó)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化研究》,2021年7月第1版,第194—196頁(yè)。在“六大行動(dòng)”中,Z鎮(zhèn)政府、人民法庭通過(guò)普法宣傳,引導(dǎo)社會(huì)自組織參與、與商會(huì)合作等方式,仔細(xì)排查商戶之間的矛盾糾紛。對(duì)于易于解決的問(wèn)題,就地發(fā)動(dòng)群眾,通過(guò)民間調(diào)解的方式解決。這種做法不僅實(shí)現(xiàn)了“小事化了”,節(jié)約了矛盾糾紛調(diào)解資源,也有效減少了法官的工作量,使得司法力量可以集中于辦理復(fù)雜矛盾糾紛。

“唯有在實(shí)際社區(qū)生活中親身體會(huì)到的,才是活的文化?！?28)參見(jiàn)吳文藻:《論社會(huì)學(xué)的中國(guó)化》,商務(wù)印書(shū)館2010年版,第442頁(yè)。Z鎮(zhèn)將鎮(zhèn)文化廣場(chǎng)作為宣傳鄰里和諧、有序競(jìng)爭(zhēng)、誠(chéng)信友愛(ài)、互幫互助優(yōu)良傳統(tǒng)的前沿陣地;著力建設(shè)法治文化廣場(chǎng),以文化長(zhǎng)廊的形式向人民群眾宣傳基本法律知識(shí);逐步培育以“重商重信、遵紀(jì)守法、和睦相處”為主要特征的社區(qū)文化,為將矛盾糾紛源頭化解奠定了重要基礎(chǔ)。

2.“五個(gè)堅(jiān)持”打造平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)。多元矛盾糾紛機(jī)制運(yùn)行的目的是盡可能地消除社會(huì)不安定因素,為人民群眾創(chuàng)造安全、穩(wěn)定的生活環(huán)境?！拔鍌€(gè)堅(jiān)持”的首要環(huán)節(jié)是“堅(jiān)持黨建引領(lǐng),強(qiáng)化組織保障”,打造一支高素質(zhì)的黨政干部,發(fā)揮黨員在基層治理中的戰(zhàn)斗堡壘作用。在基層社會(huì)治理中,黨建引領(lǐng)是一種自上而下的國(guó)家力量,而居民自治是一種社會(huì)生態(tài),二者并不矛盾。(29)參見(jiàn)劉亞秋:《基層社會(huì)治理何以有效——一項(xiàng)對(duì)社區(qū)在地文化的社會(huì)學(xué)分析》,《社會(huì)科學(xué)輯刊》2023年第1期。Z鎮(zhèn)目前已經(jīng)構(gòu)建起“鎮(zhèn)—村—村民小組”一體化的黨建引領(lǐng)機(jī)制,將黨的組織建設(shè)貫穿于工作的全過(guò)程。同時(shí),通過(guò)各種形式的宣講會(huì)、培訓(xùn)會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)黨員干部服務(wù)群眾的意識(shí),鼓勵(lì)黨員特別是有豐富基層工作經(jīng)驗(yàn)的退休老黨員參與居民矛盾糾紛化解工作,進(jìn)一步完善多元矛盾糾紛化解機(jī)制。

“堅(jiān)持需求導(dǎo)向,多舉措服務(wù)群眾”是Z鎮(zhèn)多元矛盾糾紛化解機(jī)制構(gòu)建與運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。“大走訪”與“大下訪”由于開(kāi)展范圍廣,任務(wù)壓力大,在排查矛盾糾紛時(shí)只能發(fā)現(xiàn)個(gè)人與村組、鄰里之間、商戶之間較為明顯的矛盾糾紛。而對(duì)于發(fā)生在家族成員、家庭成員之間較為隱蔽的矛盾糾紛,更多地還需依靠群眾自身向鎮(zhèn)政府、人民法庭、村委或村組進(jìn)行反映。在對(duì)人民調(diào)解員的訪談中,人民調(diào)解員明確表示其所經(jīng)手的絕大部分矛盾糾紛調(diào)解都是當(dāng)事人或利害關(guān)系人自己主動(dòng)向人民調(diào)解組織尋求幫助。這一方面反映了人民群眾對(duì)調(diào)解組織信任感的增強(qiáng),另一方面則反映出鎮(zhèn)政府、人民法庭、社會(huì)組織矛盾糾紛源頭治理的不足,不能有效發(fā)現(xiàn)隱藏較深的矛盾。因此,應(yīng)在鼓勵(lì)干部下沉到鄉(xiāng)村、社區(qū)聆聽(tīng)群眾意愿的同時(shí),發(fā)現(xiàn)潛在或較為隱蔽的矛盾糾紛,盡可能地從源頭化解矛盾糾紛。

“堅(jiān)持系統(tǒng)思維,推進(jìn)綜合治理”“堅(jiān)持服務(wù)大局,促進(jìn)全面發(fā)展”,是Z鎮(zhèn)多元矛盾糾紛化解機(jī)制的重要保障。多元矛盾糾紛化解機(jī)制在運(yùn)行的過(guò)程中,會(huì)面臨新情況、新問(wèn)題,及時(shí)將相關(guān)信息反饋給政府、人民法庭、調(diào)解組織,助力平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)。Z鎮(zhèn)黨政干部通過(guò)多輪研判,最終將近年來(lái)矛盾糾紛增多的原因歸咎于商貿(mào)集鎮(zhèn)和交通樞紐地位的減弱,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入停滯。近年來(lái),Z鎮(zhèn)從經(jīng)濟(jì)入手,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型,并帶動(dòng)旅游、文化等其他領(lǐng)域的建設(shè),實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展,從根源上降低矛盾糾紛的發(fā)生率。為此,Z鎮(zhèn)投資2000萬(wàn)元,完成了違章建筑拆除、環(huán)西路建設(shè)、商旅文化園建設(shè)、南大街破損路面修整等一系列工程,為全面發(fā)展提供了保障。

3.深入推進(jìn)“五治融合”,將矛盾糾紛化解在最基層。喻少如等認(rèn)為,“五治融合”包含了以多元共治格局為依托、以滿足基層群眾為核心、以促進(jìn)鄉(xiāng)村善治為目標(biāo)、以現(xiàn)代化的治理方式為載體的意蘊(yùn)。(30)參見(jiàn)喻少如、黃衛(wèi)東:《公共法律服務(wù)融入鄉(xiāng)村治理的邏輯轉(zhuǎn)換及其實(shí)踐進(jìn)路》,《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第6期。多元矛盾糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)行與“五治融合”息息相關(guān),在“五治融合”的組成部分上,“法治”“德治”“政治”“智治”“自治”都可以直接作用于矛盾糾紛化解。

自2022年以來(lái),Z鎮(zhèn)積極響應(yīng)區(qū)委號(hào)召,將“三治融合”升級(jí)為“五治融合”,改“653”模式為“655模式”,并迅速完成了配套設(shè)施的建設(shè)。同時(shí),Z鎮(zhèn)對(duì)矛盾糾紛進(jìn)行分類,將其歸納為積壓矛盾、新產(chǎn)生矛盾和“假矛盾”。其中,積壓矛盾是多年未能發(fā)現(xiàn)或者是未能有效調(diào)解的矛盾。對(duì)待此類矛盾,五治融合中“法治”“德治”“政治”“自治”共同參與。例如,在處理一起因宅基地使用導(dǎo)致的長(zhǎng)達(dá)15年的鄰里矛盾中,Z鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)其所在村的村民委員會(huì)、當(dāng)?shù)剌^為有威望的老人、司法所工作人員、領(lǐng)導(dǎo)干部、人民調(diào)解員共同參與調(diào)解,向矛盾雙方說(shuō)明相應(yīng)的法律法規(guī),詳細(xì)了解事件發(fā)生的經(jīng)過(guò),并在實(shí)地調(diào)查,聽(tīng)取各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上,向矛盾雙方宣傳鄰里和睦的觀念,尋求雙方都可以接受的處理方案,最終解決了這起陳年矛盾。

發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”要求在糾紛化解的過(guò)程中,采取靈活多樣的方式,根據(jù)糾紛種類,選擇適合的方式。對(duì)于新產(chǎn)生的矛盾,Z鎮(zhèn)政府主要采取了“德治”為主,“法治”為輔的解決方案。新產(chǎn)生的矛盾在被發(fā)現(xiàn)后一般處于矛盾的初期階段,常常沒(méi)有錯(cuò)綜復(fù)雜的情感、利益關(guān)系。對(duì)待這類矛盾,不必拘泥于刻板的矛盾糾紛化解流程,而是要融入地方風(fēng)俗,創(chuàng)新化解形式。茶館、辦公室、居民家中都可以作為矛盾糾紛化解的場(chǎng)所。重點(diǎn)借助鄉(xiāng)村能人、老黨員、老戰(zhàn)士、新鄉(xiāng)賢等具有一定威望的居民,對(duì)矛盾雙方分別談話,鼓勵(lì)矛盾雙方遵守傳統(tǒng)美德,共同為化解矛盾糾紛而努力。

“假矛盾”是借虛構(gòu)或夸大矛盾爭(zhēng)議,無(wú)理取鬧,企圖獲取非法利益的現(xiàn)象。對(duì)待此類問(wèn)題,Z鎮(zhèn)采取以“法治”為主,其他治理措施為輔的化解形式。具體方法為:首先向其進(jìn)行法律宣傳并進(jìn)行勸導(dǎo),使其清楚自身行為的性質(zhì)以及所帶來(lái)的后果;對(duì)于經(jīng)法律教育并詳細(xì)說(shuō)明行為后果仍然繼續(xù)無(wú)理取鬧,威脅村委會(huì)、鎮(zhèn)政府、人民法庭、調(diào)解員等代表公權(quán)力機(jī)關(guān)或個(gè)人的居民,將依法扭送公安機(jī)關(guān)處理。

(三)Z鎮(zhèn)多元矛盾糾紛化解機(jī)制運(yùn)行的配套措施

為順利保障“雙六模式”“655工作法”順利實(shí)施,Z鎮(zhèn)建立了一系列保障配套措施。其中,較有代表性的配套措施是“模塊化治理”和“議事堂”。

Z鎮(zhèn)的“模塊化治理”是以新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中網(wǎng)格化治理和榆林市“五級(jí)五長(zhǎng)”制度為基礎(chǔ),結(jié)合Z鎮(zhèn)鎮(zhèn)情構(gòu)建的新型治理方式。其實(shí),“模塊化治理”最早起源于浙江衢州,其通過(guò)黨建引領(lǐng)、資源下沉、扁平化治理的方式分為大黨建、大治理、大經(jīng)濟(jì)、大執(zhí)法、大社區(qū)五大模塊。但是,Z鎮(zhèn)的“模塊化治理”與浙江衢州的實(shí)踐有所不同,Z鎮(zhèn)將其分為了組織模塊、自治模塊、平安模塊、調(diào)解模塊、服務(wù)模塊和激勵(lì)模塊。相比而言,Z鎮(zhèn)構(gòu)建的“六大模塊”應(yīng)用性與實(shí)踐性更強(qiáng),更加貼近人民群眾,成為多元矛盾糾紛化解機(jī)制運(yùn)行的重要保障。

在調(diào)研過(guò)程中,當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部、商戶、村民提到一句當(dāng)?shù)刂V語(yǔ):“評(píng)理就去萬(wàn)善橋,全村快樂(lè)沒(méi)煩惱?！睘橹Χ嘣芑鈾C(jī)制的運(yùn)行,Z鎮(zhèn)創(chuàng)新打造了“萬(wàn)善橋評(píng)理堂”,內(nèi)設(shè)信訪登記室、談話室、德育室、聯(lián)席會(huì)議室等機(jī)構(gòu)。評(píng)理堂的工作人員由“兩代表一委員”、鎮(zhèn)紀(jì)委、公安、土地、司法等部門,以及群眾代表和人民調(diào)解員兼職擔(dān)任。當(dāng)群眾遇到矛盾糾紛時(shí),可以自主選擇“評(píng)理堂”工作人員主持調(diào)解。群眾選擇的“評(píng)理堂”工作人員也可以根據(jù)矛盾糾紛的類型,邀請(qǐng)其相關(guān)領(lǐng)域的其他工作人員共同參與調(diào)解。如今,“評(píng)理堂”不僅僅是在固定場(chǎng)所進(jìn)行矛盾糾紛化解,工作人員還經(jīng)常走向田間地頭,了解爭(zhēng)議發(fā)生原因,和居民一起通過(guò)協(xié)商的方式解決矛盾;并在全鎮(zhèn)19行政村打造村民“說(shuō)事堂”,實(shí)現(xiàn)“干部議事、集體說(shuō)事、定期說(shuō)事、為民和事、民主監(jiān)事”,將矛盾糾紛化解在社會(huì)最基層,助力榆陽(yáng)區(qū)社會(huì)治理現(xiàn)代化。

五、矛盾糾紛化解何以成功:Z鎮(zhèn)成功的邏輯

在當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)治理實(shí)踐中,黨建引領(lǐng)、網(wǎng)格化治理、立足地方實(shí)際三個(gè)要素缺一不可。Z鎮(zhèn)多元矛盾糾紛機(jī)制取得成功的原因就在于在借鑒新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的基礎(chǔ)上,通過(guò)“強(qiáng)黨建”、創(chuàng)新矛盾糾紛化解方式、傳承傳統(tǒng)糾紛化解特色,實(shí)現(xiàn)了對(duì)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在地化改造,切合了當(dāng)?shù)鼐用衩芗m紛化解的實(shí)際需要。

(一)實(shí)現(xiàn)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在地化,創(chuàng)新糾紛化解方式

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),農(nóng)村空心化、農(nóng)民原子化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口流失現(xiàn)象日益嚴(yán)重,傳統(tǒng)的農(nóng)村大家族模式的矛盾糾紛化解方式效果進(jìn)一步衰弱。為應(yīng)對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理狀況的變化,代表國(guó)家公權(quán)力的地方政府采取更積極的方式,參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的矛盾糾紛化解工作中。(31)參見(jiàn)張林江:《從“送法下鄉(xiāng)”到“法治鄉(xiāng)村”——中國(guó)鄉(xiāng)村法治建設(shè)的社會(huì)學(xué)考察》,《政治與法律》2023年第2期。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在地化的邏輯機(jī)理在于將“楓橋式工作法”與當(dāng)?shù)貙?shí)踐融合,實(shí)現(xiàn)從“外來(lái)性治理理念”到“內(nèi)生性治理理念”的轉(zhuǎn)變,更好地指導(dǎo)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)治理?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”形成與發(fā)展經(jīng)歷了“頂層倡導(dǎo)—基層創(chuàng)新—中層承接—理論提煉—全國(guó)推廣”五個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié),使“楓橋經(jīng)驗(yàn)”由地方性經(jīng)驗(yàn)提升為全國(guó)性經(jīng)驗(yàn)。(32)參見(jiàn)劉磊:《通過(guò)典型推動(dòng)基層治理模式變遷——“楓橋經(jīng)驗(yàn)”研究視角轉(zhuǎn)換》,《法學(xué)家》2019年第5期?！半p六模式”在推行的過(guò)程中,實(shí)現(xiàn)了行政調(diào)解、人民調(diào)解的整合,結(jié)合Z鎮(zhèn)特有的民風(fēng)民俗,批判繼承以“議事堂”為代表的傳統(tǒng)調(diào)解方式,并汲取了新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中多元矛盾糾紛化解實(shí)踐的精華,將其融入到以新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為代表的當(dāng)代矛盾糾紛化解的全過(guò)程,實(shí)現(xiàn)了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在Z鎮(zhèn)的二次內(nèi)化。

依托“雙六模式”與“655”工作法吸納當(dāng)?shù)厝罕?、新鄉(xiāng)賢、行業(yè)組織參與矛盾糾紛化解。從學(xué)理上而言,政府、社會(huì)、居民共同參與的矛盾糾紛化解機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)行是Z鎮(zhèn)乃至榆陽(yáng)區(qū)服務(wù)型政府建設(shè)的表現(xiàn),并適應(yīng)了“強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)—強(qiáng)治理”社會(huì)治理格局建設(shè)的需要,不僅為黨建引領(lǐng)社會(huì)治理賦能增效,而且進(jìn)一步促成了全國(guó)性治理經(jīng)驗(yàn)的本地化。(33)參見(jiàn)強(qiáng)世功:《“法治中國(guó)”的道路選擇——從法律帝國(guó)到多元主義法治共和國(guó)》,《文化縱橫》2014年第4期。面對(duì)Z鎮(zhèn)商業(yè)集鎮(zhèn)地位的衰退、人口流失加劇、居民之間矛盾糾紛增多的現(xiàn)象,Z鎮(zhèn)主動(dòng)尋求變革,對(duì)“網(wǎng)格化治理”和“五級(jí)五長(zhǎng)”進(jìn)行創(chuàng)新,構(gòu)筑了“村組—村—鎮(zhèn)”三級(jí)矛盾糾紛化解機(jī)制,對(duì)不同類型的矛盾糾紛進(jìn)行了分流,在保證矛盾糾紛高效率化解的同時(shí),減少了工作人員的壓力。在矛盾糾紛處理的過(guò)程中,Z鎮(zhèn)并不拘泥于《矛盾糾紛化解工作方法》,而是以降低群眾矛盾糾紛化解成本為目的,將居民家中、田間地頭、村民委員會(huì)、平安工作室等全部作為處理矛盾糾紛的地點(diǎn),實(shí)現(xiàn)了群眾可以在“自家門前”解決矛盾糾紛。依靠一批政治覺(jué)悟高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的矛盾糾紛調(diào)解工作隊(duì)伍,充分發(fā)揮“德治”的教化作用、“法治”的規(guī)范作用、“自治”的民主作用、“政治”的引領(lǐng)作用,“智治”的支撐作用,并以情感治理的方式,確保了矛盾糾紛的有效化解。

(二)充分發(fā)揮黨組織對(duì)治理資源的整合作用,變“條塊分割”為“條塊結(jié)合”

在建設(shè)共商共享共治的社會(huì)治理體系過(guò)程中,黨建引領(lǐng)已經(jīng)成為推動(dòng)多方主體協(xié)同共治和提升社會(huì)整體治理能力的重要制度安排。(34)參見(jiàn)蔣建森、邵安:《新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”:從治理方案走向治理范式》,《浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2023年第5期。Z鎮(zhèn)多元矛盾糾紛化解機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)行離不開(kāi)“強(qiáng)黨建”的支撐。在“強(qiáng)黨建”的作用下,Z鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層社會(huì)治理中“條”“塊”的整合,將矛盾糾紛化解工作統(tǒng)一在鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)下,有效整合了矛盾糾紛調(diào)解資源,提高了調(diào)解效率。以一種柔性的方式,解決了國(guó)家與社會(huì)之間秩序與活力將兼容的問(wèn)題,(35)參見(jiàn)李朔嚴(yán):《政黨統(tǒng)合的力量:黨、政治資本與草根NGO的發(fā)展——基于Z省H市的多案例比較研究》,《社會(huì)》2018年第1期。調(diào)動(dòng)了多方組織參與矛盾糾紛的積極性。

Z鎮(zhèn)的矛盾糾紛化解隊(duì)伍中,除了專任的人民調(diào)解員外,其他成員都有行政、公安、司法、村委會(huì)等機(jī)構(gòu)的工作人員兼職擔(dān)任,其中還有一定數(shù)量的退休干部、新鄉(xiāng)賢和有一定威望的老人。Z鎮(zhèn)通過(guò)強(qiáng)黨建的方式,將這些來(lái)自各行各業(yè)的工作人員進(jìn)行有效整合,凝聚成強(qiáng)大的合力,為多元糾紛化解提質(zhì)增效。

同時(shí),Z鎮(zhèn)創(chuàng)造性地將黨建融入了“網(wǎng)格化治理”中。依托“五級(jí)五長(zhǎng)”制度,建立全科網(wǎng)格體系,將黨建融入到“網(wǎng)格化治理”的全過(guò)程。Z鎮(zhèn)是重視黨員中心戶的建設(shè),將黨建深入全科網(wǎng)格的最末梢。通過(guò)民主生活會(huì)、常態(tài)化的政策宣講,提升黨員中心戶為人民群眾服務(wù)的能力。當(dāng)遇到矛盾糾紛時(shí),黨員中心戶會(huì)第一時(shí)間前往矛盾糾紛發(fā)生的地點(diǎn)、家庭了解情況,對(duì)簡(jiǎn)單矛盾糾紛進(jìn)行調(diào)解,并將矛盾情況上報(bào)給上級(jí)網(wǎng)格。若發(fā)生復(fù)雜矛盾糾紛,黨員中心戶還需作為配合鎮(zhèn)、村、村組矛盾糾紛化解工作人員進(jìn)行矛盾糾紛化解。

(三)傳承地方矛盾糾紛化解特色,發(fā)揮傳統(tǒng)習(xí)俗的積極作用

新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”不是一套死板的公式,將“楓橋經(jīng)驗(yàn)”融合Z鎮(zhèn)傳統(tǒng)的矛盾糾紛化解方式,可以有效緩解新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在Z鎮(zhèn)實(shí)行過(guò)程中的“水土不服”。以傳統(tǒng)習(xí)俗為媒介,推動(dòng)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”進(jìn)一步深入糾紛化解,是Z鎮(zhèn)的一大特色。近年來(lái),Z鎮(zhèn)重點(diǎn)傳承“議事堂”這一傳統(tǒng)矛盾糾紛解決方式,以展板的形式講述“議事堂”的起源、文化及典型案例,鼓勵(lì)居民通過(guò)協(xié)商議事的方式解決矛盾糾紛。同時(shí),Z鎮(zhèn)著力提升村規(guī)民約及行會(huì)協(xié)議的質(zhì)量與水平,并發(fā)揮好村規(guī)民約和行會(huì)協(xié)議在矛盾糾紛化解工作中的作用。由鎮(zhèn)主要黨、政干部牽頭,以楓橋鎮(zhèn)為樣板,結(jié)合本土民風(fēng)、民情及傳統(tǒng)習(xí)俗,全方位對(duì)村兩委、商會(huì)及社會(huì)組織詳細(xì)指導(dǎo),促使相關(guān)主體在不與法律法規(guī)相抵觸的前提下,將Z鎮(zhèn)在千年歷史發(fā)展過(guò)程中所積累的矛盾糾紛化解優(yōu)秀文化寫(xiě)入村規(guī)民約及各類行會(huì)協(xié)議中。該項(xiàng)舉措不僅讓矛盾糾紛的調(diào)解有了更多的依據(jù),也讓“以和為貴,誠(chéng)實(shí)守信”為核心的傳統(tǒng)文化煥發(fā)出生機(jī)。

六、Z鎮(zhèn)多元矛盾糾紛化解機(jī)制的不足與對(duì)策

盡管Z鎮(zhèn)近年來(lái)在多元矛盾糾紛化解機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)行方面取得了突出成效,保持了矛盾糾紛的高調(diào)解率,極大地緩解了人民法庭的辦案壓力,但是依然存在著一些問(wèn)題,這些問(wèn)題制約著Z鎮(zhèn)多元矛盾糾紛化解機(jī)制的進(jìn)一步發(fā)展與推廣。

(一)Z鎮(zhèn)多元矛盾糾紛化解機(jī)制存在的問(wèn)題

1.矛盾糾紛化解隊(duì)伍中專職人員數(shù)量過(guò)少。在調(diào)和法律的基本價(jià)值與本土法治資源間的沖突時(shí),了解當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的基層干部起到了不可替代的作用,現(xiàn)代法治得以真正深入基層。(36)參見(jiàn)葉阿萍:《論新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的法治化進(jìn)路》,《法治研究》2023年第5期。Z鎮(zhèn)的矛盾糾紛化解隊(duì)伍正是由一批熟悉鎮(zhèn)情、村情的干部、人民調(diào)解員等組成。但是,在Z鎮(zhèn)的矛盾糾紛化解過(guò)程中,除人民調(diào)解員外,其他組成人員都是以“兼職”的身份參與到矛盾糾紛化解中。當(dāng)然,在“條塊分割”的體制下,基層政府工作人員面臨著極大的工作壓力,常有學(xué)者用“上面千條線,下面一根針”形容基層工作的現(xiàn)狀。

誠(chéng)然,矛盾糾紛化解只是基層工作過(guò)程中的一個(gè)方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)要同時(shí)進(jìn)行衛(wèi)生、交通、經(jīng)濟(jì)、教育等多項(xiàng)工作,人民法庭則被數(shù)量眾多的民商事案件困擾。(37)參見(jiàn)王國(guó)龍:《法院訴源治理的司法理念及功能定位》,《政法論叢》2022年第6期。在這種背景下,組建以基層黨政負(fù)責(zé)人、人民法庭庭長(zhǎng)及法官為核心成員的專職矛盾糾紛化解隊(duì)伍顯然是不切實(shí)際的。專職的人民調(diào)解員可以全職參與矛盾糾紛化解工作,然而,在Z鎮(zhèn)的矛盾糾紛化解隊(duì)伍中,僅有一名人民調(diào)解員。面對(duì)大量待解決的矛盾糾紛,人民調(diào)解員盡管采取了邀請(qǐng)鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府、人民法庭工作人員以及部分村委會(huì)成員參與調(diào)解的方式,但是在大量的矛盾糾紛面前依然勢(shì)單力薄,嚴(yán)重影響了多元矛盾糾紛化解機(jī)制的進(jìn)一步推進(jìn)。

2.鄉(xiāng)村社工組織糾紛化解參與度不高。在多元糾紛化解機(jī)制中,社會(huì)組織往往是參與矛盾糾紛化解的重要力量。這里的社會(huì)組織主要是非營(yíng)利性的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)或者是專門的矛盾糾紛化解組織。在社區(qū)治理的過(guò)程中,社會(huì)組織可以利用其靈活性的優(yōu)勢(shì),將政黨、社會(huì)、自治組織聯(lián)結(jié)在一起,實(shí)現(xiàn)治理的最大公約數(shù)。(38)參見(jiàn)孔凡義:《政黨引領(lǐng)與鄉(xiāng)村治理體系再造》,《浙江社會(huì)科學(xué)》2023年第4期。在Z鎮(zhèn)農(nóng)村空心化日益嚴(yán)重的今天,留守農(nóng)村的大多數(shù)居民以“老”“弱”“幼”等弱勢(shì)群體為主。在面對(duì)此類群體的糾紛過(guò)程中,社會(huì)工作發(fā)揮著不可替代的作用。當(dāng)遇到矛盾糾紛時(shí),社會(huì)工作人員會(huì)通過(guò)賦權(quán)弱勢(shì)群體合理表達(dá)的方式進(jìn)行有效溝通;當(dāng)面對(duì)弱勢(shì)群體不合理訴求時(shí),社工會(huì)通過(guò)專業(yè)的方法與其交流,從而避免矛盾激化。(39)參見(jiàn)李文靜:《社會(huì)工作在社區(qū)治理的功能反思與優(yōu)化路徑》,《探索》2023年2期。但是對(duì)于Z鎮(zhèn)而言,一方面是黨政領(lǐng)導(dǎo)、地方居民思想較為保守,從內(nèi)心深處不信任社會(huì)組織,擔(dān)心社會(huì)組織尤其是社工組織的參與會(huì)使矛盾糾紛化解工作產(chǎn)生反效果;另一方面則是社會(huì)工作人員薪資待遇偏低,下沉至鄉(xiāng)村參與一線從事矛盾糾紛化解工作的積極性不高。

3.依然存在照搬“浙江經(jīng)驗(yàn)”的情況。費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國(guó)》一書(shū)中曾指出,鄉(xiāng)村社會(huì)的維持更多地依靠非規(guī)范、非強(qiáng)制性的民間規(guī)范。在此基礎(chǔ)上,亦有學(xué)者認(rèn)為治理是一種地方性知識(shí)。經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的發(fā)源地浙江諸暨已經(jīng)形成了黨委、政府、社會(huì)、人民法庭共同參與的多元矛盾糾紛化解體系,實(shí)現(xiàn)了矛盾糾紛的預(yù)防、化解及事后居民關(guān)系修復(fù)三者關(guān)系的銜接。但是,Z鎮(zhèn)在學(xué)習(xí)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的過(guò)程中,不切實(shí)際地引入浙江諸暨的矛盾糾紛化解考評(píng)模式,過(guò)度重視矛盾糾紛的高化解率,進(jìn)而給人民調(diào)解員帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān);同時(shí)在矛盾糾紛的預(yù)防方面,過(guò)度依靠村民委員會(huì)和黨員中心戶,且矛盾糾紛的排查力度依然較低。

(二)進(jìn)一步促進(jìn)Z鎮(zhèn)矛盾糾紛化解機(jī)制的對(duì)策建議

1.加強(qiáng)社會(huì)治理人才引進(jìn)力度。吸引更多人才參與矛盾糾紛化解,首先需要完善人才隊(duì)伍建設(shè)的激勵(lì)性措施。具體而言,激勵(lì)性措施可以分為物質(zhì)性激勵(lì)、晉升性激勵(lì)和精神性激勵(lì)。物質(zhì)性激勵(lì)主要應(yīng)用對(duì)象是人民調(diào)解員和社會(huì)組織。Z鎮(zhèn)人民調(diào)解員的收入主要是按調(diào)解成功的矛盾糾紛按件給予報(bào)酬,并沒(méi)有所謂的底薪。對(duì)于一些事實(shí)復(fù)雜,爭(zhēng)議較大且時(shí)間跨度長(zhǎng)的矛盾糾紛,經(jīng)常是在人民調(diào)解員付出了大量的精力和勞動(dòng)后,依然調(diào)解失敗而進(jìn)入司法程序,人民調(diào)解員在此類糾紛中“分文未得”。長(zhǎng)期以往,此類糾紛會(huì)陷入無(wú)人問(wèn)津的死循環(huán)。因此,亟需完善人民調(diào)解員和社會(huì)組織的激勵(lì)機(jī)制,可以探索實(shí)行人民調(diào)解員“底薪制”、社會(huì)組織“項(xiàng)目制”等激勵(lì)方式,對(duì)于復(fù)雜矛盾糾紛,若調(diào)解成功,給予更高獎(jiǎng)勵(lì)并降低簡(jiǎn)單矛盾糾紛每件的調(diào)解酬勞標(biāo)準(zhǔn)。晉升性激勵(lì)主要針對(duì)的群體是包村干部及選調(diào)生。矛盾糾紛化解工作事關(guān)全鎮(zhèn)的治安及百姓的生活,只有建立科學(xué)合理的晉升制度,將矛盾糾紛化解工作與負(fù)責(zé)相關(guān)工作的基層公務(wù)員考評(píng)相掛鉤,才能進(jìn)一步激發(fā)他們參與矛盾糾紛化解的積極性。而精神性激勵(lì)是用于矛盾糾紛化解隊(duì)伍的所有成員,通過(guò)公示每人參與矛盾糾紛化解的次數(shù)和調(diào)解成功率的方式,激勵(lì)相關(guān)成員以更大的熱情投入矛盾糾紛化解工作中。

2.大力扶持社會(huì)組織的發(fā)展。盡管在西部地區(qū)發(fā)展社會(huì)組織受到了社會(huì)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)因素、人員素質(zhì)等多重因素地制約,但是,在Z鎮(zhèn)發(fā)展社會(huì)組織對(duì)于促進(jìn)商貿(mào)集鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型、提升基本公共服務(wù)、增強(qiáng)居民生活幸福感方面十分重要。通過(guò)發(fā)展多樣化的社會(huì)組織,彌補(bǔ)社工下沉至鄉(xiāng)村的障礙影響,并在此基礎(chǔ)上,以“情感動(dòng)員”的方式,調(diào)動(dòng)全體居民參與熱情。(40)參見(jiàn)李佳瑩、吳理財(cái):《邁向有溫度的鄉(xiāng)村網(wǎng)格治理——基于情感治理的分析》,《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第4期。

在城鎮(zhèn)社區(qū)以及基礎(chǔ)條件較好的鄉(xiāng)村,鼓勵(lì)退休干部、黨員、“新鄉(xiāng)賢”牽頭成立矛盾糾紛化解專業(yè)民間社會(huì)組織,將其納入網(wǎng)格化治理的范圍,鼓勵(lì)社會(huì)組織參與解紛工作,使之成為“雙六模式”和“655工作法”的重要補(bǔ)充。同時(shí),通過(guò)建立社會(huì)工作站的方式,為社會(huì)工作參與社區(qū)治理提供保障,并利用社工與人民群眾接觸密切的優(yōu)勢(shì),提前發(fā)現(xiàn)人民群眾之間的隱形矛盾糾紛,完善矛盾糾紛預(yù)警與排查機(jī)制。

3.進(jìn)一步結(jié)合本地實(shí)際,推動(dòng)“雙六模式”與“655工作法”創(chuàng)新?！半p六模式”和“655工作法”既是Z鎮(zhèn)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在地化的重要成果,也是Z鎮(zhèn)在基層社會(huì)治理領(lǐng)域的金字招牌。盡管Z鎮(zhèn)是一個(gè)商業(yè)集鎮(zhèn),但是,當(dāng)?shù)氐拿芗m紛化解方法依然需要?jiǎng)?chuàng)新。習(xí)近平總書(shū)記指出:“堅(jiān)持把解決好‘三農(nóng)’問(wèn)題作為全黨工作重中之重,舉全黨全社會(huì)之力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興,促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效,鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足?！?41)中央黨史和文獻(xiàn)研究院編:《習(xí)近平談治國(guó)理政》(第四卷),外文出版社2022年版,第195頁(yè)?！半p六模式”與“655工作法”在深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理矛盾糾紛的同時(shí),應(yīng)更加充分地調(diào)動(dòng)本地有威望的老人、“新鄉(xiāng)賢”等主體的參與,拓寬新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的適用邊界,充分發(fā)揮“德治”在維護(hù)鄰居關(guān)系,促成矛盾糾紛解決過(guò)程中的積極作用,鞏固新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在地化成果。要持續(xù)完善領(lǐng)導(dǎo)包村負(fù)責(zé)制、選調(diào)生駐村幫扶制,構(gòu)建黨委、政府、自治組織一體化,以“項(xiàng)目化”運(yùn)行的糾紛化解機(jī)制助力鄉(xiāng)村振興。

七、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)作為一個(gè)區(qū)域發(fā)展不平衡、民族眾多、自然條件差異巨大的大國(guó),基本國(guó)情決定了任何一項(xiàng)政策在施行的過(guò)程中都需要因地制宜。對(duì)于西北內(nèi)陸地區(qū)而言,發(fā)源于浙江諸暨的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”本身屬于“外來(lái)品”的范疇,盡管其在多元矛盾糾紛化解、社會(huì)治安維護(hù)、基層社會(huì)治理信息化等方面具有無(wú)與倫比的優(yōu)越性,但是,若將其全盤(pán)移植,不可避免地會(huì)出現(xiàn)政策與社會(huì)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)不相匹配的現(xiàn)象,導(dǎo)致政策效果減弱甚至產(chǎn)生反效果。因此,政策的施行需要根據(jù)“制度場(chǎng)域”的不同進(jìn)行微調(diào),甚至在堅(jiān)持其基本精神的前提下,需要進(jìn)行一定的改變,以適應(yīng)政策運(yùn)行的環(huán)境。(42)參見(jiàn)趙俊鵬:《基層社會(huì)治理制度的完善路徑——基于制度要素的分析框架》,《學(xué)術(shù)交流》2021年第5期。

Z鎮(zhèn)在多元矛盾糾紛化解機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)行上,采取了將新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中多元矛盾糾紛化解方式與以“議事堂”為代表的傳統(tǒng)調(diào)解模式相融合的方法,依靠一批深刻了解Z鎮(zhèn)實(shí)際鎮(zhèn)情的黨政干部、地方賢能打造出“雙六模式”和“655工作法”,成功實(shí)現(xiàn)了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的在地化,并在多元矛盾糾紛化解方面取得了杰出的成就。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在地化層面的推廣價(jià)值是顯而易見(jiàn)的,面對(duì)我國(guó)社會(huì)治理體系精細(xì)化,尤其是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”“南海模式”等典型社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn),我們應(yīng)更加重視在地化的應(yīng)用,以期取得更大的成果。