張 燦，陳自艷

（1.徐州市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心；2.徐州市生態(tài)環(huán)境局，江蘇 徐州 221009）

排污許可制度是依法規(guī)范企事業(yè)等排污單位排污行為的基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度，生態(tài)環(huán)境部門依法對(duì)排污單位發(fā)放排污許可證并依證進(jìn)行監(jiān)管。從20 世紀(jì)80 年代后期開始，國(guó)內(nèi)各地陸續(xù)試點(diǎn)實(shí)施排污許可制度，共計(jì)向約20 萬(wàn)家排污單位發(fā)放了排污許可證，排污許可管理取得初步成效[1]。但總體來(lái)看，排污許可制度定位不明確，排污單位治污主體責(zé)任難落實(shí)，生態(tài)環(huán)境部門依證監(jiān)管不到位，使得排污許可難以發(fā)揮管理效能。徐州市從20 世紀(jì)80 年代開展排污許可證試點(diǎn)工作，受當(dāng)時(shí)的政策、技術(shù)限制，排污許可證控制的污染物種類很少。1994 年，徐州市政府發(fā)布《徐州市排放污染物許可證管理辦法》，對(duì)排污許可證的形式、申請(qǐng)流程等做出詳細(xì)規(guī)定，但當(dāng)時(shí)副本只許可主要污染物的排放限值，企業(yè)的生產(chǎn)設(shè)施、污染治理設(shè)施以及管理要求等內(nèi)容未要求在副本中記載，排污許可流于形式，未能切實(shí)起到環(huán)境管理的作用。

黨的十八大以來(lái)，國(guó)家把生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)放到更加重要的戰(zhàn)略位置，著眼于落實(shí)地方黨委政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任和排位單位污染治理主體責(zé)任兩條主線，全面深化改革，明確提出要改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立和完善覆蓋所有固定污染源的排污單位控制污染物排放許可制度。2017 年，原環(huán)境保護(hù)部加大力度推動(dòng)排污許可制度改革，要求分年度、分行業(yè)逐步核發(fā)排污許可證，到2020 年底，全國(guó)已基本實(shí)現(xiàn)固定污染源排污許可的全覆蓋。

1 徐州市排污許可管理現(xiàn)狀

從2017 年開始，徐州市按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實(shí)施方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕81 號(hào)）要求，積極開展排污許可制度改革相關(guān)工作。一是充分調(diào)動(dòng)排污單位申領(lǐng)排污許可證的主動(dòng)性和積極性，通過(guò)面對(duì)面指導(dǎo)幫扶，組織現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)和視頻培訓(xùn)，制作排污許可證申請(qǐng)指南和排污登記指南等，提高排污許可覆蓋率；二是引入第三方技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一尺度，確保排污許可證核發(fā)質(zhì)量；三是開展固定污染源清理整頓工作，通過(guò)摸、排、分、清等步驟排查未申領(lǐng)排污許可證或未登記排污單位清單，逐個(gè)突破，做到固定污染源應(yīng)發(fā)盡發(fā)、應(yīng)登盡登。2020 年底，徐州市實(shí)現(xiàn)全覆蓋目標(biāo)，初步建立了排污許可管理體系。

為全面落實(shí)排污許可制度，強(qiáng)化排污許可證后管理，夯實(shí)排污單位主體責(zé)任，2021 年，徐州市開展“雙百行動(dòng)”，督促指導(dǎo)排污單位提交2020 年度執(zhí)行報(bào)告，并對(duì)執(zhí)行報(bào)告開展規(guī)范性審核，同時(shí)對(duì)煉鋼、電力等十大行業(yè)開展質(zhì)量審核，不斷提高排污許可證質(zhì)量，確保排污單位持證排污、按證排污、依證監(jiān)管。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2022 年2 月底，徐州市排污許可持證單位共計(jì)1 381 家，排污登記單位共計(jì)12 137 家。

2 徐州市排污許可管理存在的問題

隨著排污許可制度改革的深入，上層制度不斷完善，以排污許可制度為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系已基本建立。但是，徐州市在落實(shí)過(guò)程中還存在一些問題。

2.1 排污許可與環(huán)評(píng)等管理制度銜接不暢

排污許可制度改革的目的是將其打造成環(huán)境管理的核心制度，但環(huán)境影響評(píng)價(jià)、總量控制等環(huán)境管理制度的實(shí)施早于排污許可制度，幾項(xiàng)制度的具體要求有不一致的內(nèi)容，排污許可制度與之銜接、融合的過(guò)程中存在一定障礙。特別是與環(huán)評(píng)進(jìn)行銜接時(shí)，建設(shè)內(nèi)容變動(dòng)的認(rèn)定經(jīng)常出現(xiàn)脫鉤[2]。建設(shè)項(xiàng)目取得環(huán)評(píng)批復(fù)后，建設(shè)或生產(chǎn)過(guò)程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)改變生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)設(shè)施、排放口等的情形，排污許可證申報(bào)時(shí)會(huì)出現(xiàn)環(huán)評(píng)、現(xiàn)場(chǎng)、排污許可證三者不一致的現(xiàn)象。2021 年，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)涉變動(dòng)項(xiàng)目環(huán)評(píng)與排污許可管理銜接的通知》（蘇環(huán)辦〔2021〕122 號(hào)），旨在解決項(xiàng)目變動(dòng)的銜接問題，但對(duì)照已發(fā)布的部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單，具體在判定項(xiàng)目實(shí)際變動(dòng)屬于重大變動(dòng)還是一般變動(dòng)時(shí)經(jīng)常存在疑義，特別項(xiàng)目通過(guò)環(huán)保驗(yàn)收后的變動(dòng)是按改擴(kuò)建項(xiàng)目辦理環(huán)評(píng)手續(xù)還是納入排污許可證的變更管理，爭(zhēng)議更大，很難給出準(zhǔn)確定論。在排污許可證核發(fā)時(shí)，不少項(xiàng)目都存在實(shí)際建設(shè)與環(huán)評(píng)審批要求不一致的情況，判定項(xiàng)目變動(dòng)需要重新辦理環(huán)評(píng)手續(xù)還是納入排污許可證管理，是核發(fā)人員面臨的技術(shù)難題。

2.2 排污單位按證排污責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)

企事業(yè)單位是依證排污的責(zé)任主體，排污許可證副本明確規(guī)定排污主體需要定期提交執(zhí)行報(bào)告并開展自行監(jiān)測(cè)。但從徐州市2020 年、2021 年兩年的執(zhí)行報(bào)告提交情況來(lái)看，超過(guò)80%的排污單位不能按時(shí)提交執(zhí)行報(bào)告，部分排污單位僅提交執(zhí)行報(bào)告但未開展自行監(jiān)測(cè)，執(zhí)行報(bào)告存在填報(bào)內(nèi)容不完整、缺少監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、填寫質(zhì)量較差等問題。此外，不少排污單位沒有配備專業(yè)的環(huán)保管理人員，依靠第三方申請(qǐng)取得排污許可證后往往束之高閣，沒有真正了解排污許可證要求，而排污許可證后管理專業(yè)性強(qiáng)（包括臺(tái)賬記錄、自行監(jiān)測(cè)、執(zhí)行報(bào)告），需要排污單位投入一定的精力和人力，但是由于排污單位的環(huán)境管理能力較弱，管理要求難以落實(shí)到位[3]。

2.3 證后執(zhí)法監(jiān)管還需要進(jìn)一步加強(qiáng)

排污許可制度要切實(shí)發(fā)揮作用，關(guān)鍵是證后監(jiān)管。目前，排污許可基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，《排污許可管理?xiàng)l例》的發(fā)布實(shí)施也為執(zhí)法監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。排污許可證記載了排污單位生產(chǎn)設(shè)施、治理設(shè)施、排放口位置和數(shù)量、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和許可排放量、管理要求等詳細(xì)內(nèi)容，對(duì)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平要求較高。雖然徐州市生態(tài)環(huán)境部門已經(jīng)開展了多次針對(duì)排污許可證的專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，但現(xiàn)階段沒有專門針對(duì)排污許可執(zhí)法監(jiān)管的指導(dǎo)意見或工作規(guī)程，在罰與不罰、如何處罰等問題上經(jīng)常有異議，依證監(jiān)管仍然處在探索前進(jìn)階段，以排污許可證為核心的日常執(zhí)法監(jiān)管工作體系尚未形成。

3 完善排污許可管理的建議

3.1 推動(dòng)環(huán)評(píng)與排污許可的銜接改革

要以排污許可制度為核心，推動(dòng)環(huán)評(píng)制度改革和優(yōu)化，強(qiáng)化兩者的協(xié)調(diào)銜接，使其相輔相成。一方面，在環(huán)評(píng)文件編制階段，根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，參照相關(guān)行業(yè)的排污許可證核發(fā)技術(shù)規(guī)范識(shí)別項(xiàng)目的產(chǎn)排污環(huán)節(jié)和排放因子，合理計(jì)算污染物排放量，科學(xué)設(shè)定排放口類型、數(shù)量和位置，為企事業(yè)單位后續(xù)申領(lǐng)排污許可證做好前期準(zhǔn)備。另一方面，要進(jìn)一步細(xì)化項(xiàng)目通過(guò)環(huán)評(píng)審批后發(fā)生變動(dòng)的判定標(biāo)準(zhǔn)，除了目前生態(tài)環(huán)境部和江蘇省生態(tài)環(huán)境廳已發(fā)布的相關(guān)政策文件，徐州市可探索和完善重新辦理環(huán)評(píng)手續(xù)的項(xiàng)目變動(dòng)類型以及直接納入排污許可證變更管理的項(xiàng)目變動(dòng)類型，理順環(huán)評(píng)與排污許可證的關(guān)系，構(gòu)建“環(huán)評(píng)管準(zhǔn)入、排污許可管運(yùn)營(yíng)”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一的環(huán)境管理體系[4]。

3.2 強(qiáng)化證后監(jiān)管，完善監(jiān)管機(jī)制

排污許可證既是排污單位的守法文書，也是生態(tài)環(huán)境部門的執(zhí)法依據(jù)。目前，排污許可證后監(jiān)管亟待進(jìn)一步強(qiáng)化。一方面，要轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，出臺(tái)排污許可證后監(jiān)管的技術(shù)指南，明確依證監(jiān)管的重點(diǎn)內(nèi)容、規(guī)范流程、技術(shù)手段和處罰依據(jù)等，保證目標(biāo)明確、操作簡(jiǎn)便，以提高證后監(jiān)管的有效性[5]。另一方面，要完善監(jiān)管機(jī)制，建立排污許可證核發(fā)、監(jiān)管、監(jiān)測(cè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)時(shí)互動(dòng)、形成合力，實(shí)現(xiàn)排污許可證常態(tài)化執(zhí)法檢查，倒逼排污單位提高持證排污、按證排污、自證守法的意識(shí)，真正落實(shí)排污單位的環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，發(fā)揮排污許可證環(huán)境管理的作用[6]。

3.3 加強(qiáng)排污許可證質(zhì)量把控

利用專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助對(duì)排污許可證進(jìn)行質(zhì)量審核、技術(shù)復(fù)核，同時(shí)完善相關(guān)部門的會(huì)審機(jī)制。排污許可證包含水、大氣、土壤、固廢、噪聲等環(huán)境要素，也涉及監(jiān)測(cè)、執(zhí)法等業(yè)務(wù)，相關(guān)職能部門參與排污許可證的審核，既可以從部門管理角度發(fā)現(xiàn)問題并提出針對(duì)性要求，改變核發(fā)部門“單打獨(dú)斗”的現(xiàn)狀，保證排污許可證核發(fā)的科學(xué)性和合理性，又能提高排污許可證的核發(fā)質(zhì)量，為排污單位守法、管理部門執(zhí)法提供準(zhǔn)確依據(jù)。

3.4 繼續(xù)加強(qiáng)排污許可指導(dǎo)幫扶

排污許可制度實(shí)施過(guò)程中，管理要求變化快，政策文件多，排污單位難免應(yīng)接不暇。生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)切實(shí)履行指導(dǎo)和幫扶的責(zé)任，繼續(xù)加強(qiáng)排污許可政策的宣貫培訓(xùn)，幫助排污單位學(xué)習(xí)新要求、適應(yīng)新形勢(shì)，提高對(duì)排污許可的認(rèn)知度，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)排污單位排污許可證申領(lǐng)和后續(xù)執(zhí)行的引導(dǎo)，提升排污單位按證排污的能力。

4 結(jié)論

排污許可制度的改革不是一蹴而就的，目前，徐州市在排污許可證核發(fā)、監(jiān)管工作中遇到的問題并不是個(gè)性問題。排污許可證要真正發(fā)揮環(huán)境管理效能，落實(shí)排污單位的污染治理主體責(zé)任，主要落腳點(diǎn)在于依證排污和依證監(jiān)管，這需要循序漸進(jìn)、逐步完善。下一步，徐州市要進(jìn)一步鞏固排污許可制度在固定污染源監(jiān)管制度體系中的核心地位，通過(guò)排污許可制度改革推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善，建設(shè)美麗徐州。