文／任永安 劉士德

習(xí)近平總書記指出：“人民立場(chǎng)是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本政治立場(chǎng)?！盵1]“群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線?！盵2]這是習(xí)近平總書記關(guān)于人民立場(chǎng)和群眾路線的重要論斷，闡明了黨同人民的關(guān)系，深刻回答了“我是誰，為了誰，依靠誰”這一時(shí)代之問，也定位了中國(guó)共產(chǎn)黨開展工作的根本路線是群眾路線。習(xí)近平法治思想是經(jīng)過長(zhǎng)期發(fā)展而形成的內(nèi)涵豐富、論述深刻、邏輯嚴(yán)密、系統(tǒng)完備的法治理論體系，其根本立場(chǎng)就是一切為了人民一切依靠人民的人民立場(chǎng)。黨的二十大報(bào)告首次單獨(dú)把法治建設(shè)作為專章論述、專門部署，明確提出：“必須堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持人民主體地位，充分體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力?！盵3]這進(jìn)一步闡明了人民立場(chǎng)與全面依法治國(guó)的緊密關(guān)系。從馬克思主義的理論支撐，到中國(guó)共產(chǎn)黨將理論與實(shí)踐相結(jié)合，人民立場(chǎng)和群眾路線在新時(shí)代仍然充滿活力，在全面依法治國(guó)工作中發(fā)揮著中流砥柱作用。作為習(xí)近平法治思想的重要組成部分，人民立場(chǎng)和群眾路線在全面依法治國(guó)工作中的法治效能、在工作中可能面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題及其表現(xiàn)，以及堅(jiān)持人民立場(chǎng)和群眾路線的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路等，都值得進(jìn)行深入研究與探討。

一 人民立場(chǎng)和群眾路線在全面依法治國(guó)進(jìn)程中的法治價(jià)值

“中國(guó)共產(chǎn)黨根基在人民、血脈在人民?！薄拔覀凕h團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革，根本目的就是為了讓人民過上好日子，無論面臨多大挑戰(zhàn)和壓力，無論付出多大犧牲和代價(jià)，這一點(diǎn)都始終不渝、毫不動(dòng)搖。”[4]正因如此，黨始終把人民群眾作為力量與智慧的不竭源泉，充分尊重人民的首創(chuàng)精神，最大限度地激發(fā)人民的創(chuàng)造性，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從而將人民群眾實(shí)踐而來的經(jīng)驗(yàn)提煉轉(zhuǎn)化為中國(guó)化、時(shí)代化的思想方法，最終指導(dǎo)人民開創(chuàng)新的實(shí)踐，推動(dòng)黨和國(guó)家事業(yè)的不斷向前發(fā)展。[5]在習(xí)近平法治思想中，有關(guān)人民立場(chǎng)和群眾路線的重要論述傳達(dá)出下列明確的法治價(jià)值。

（一）堅(jiān)持人民立場(chǎng)和群眾路線是依法治國(guó)的力量源泉

我國(guó)《憲法》第一條、第二條規(guī)定，我國(guó)的國(guó)體是人民民主專政，政體是人民代表大會(huì)制度。這意味著站在憲法的立場(chǎng)上，我們必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持人民立場(chǎng)與群眾路線。黨的十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，明確提出了“堅(jiān)持人民主體地位，人民是依法治國(guó)的主體和力量源泉”。[6]這一重要論斷是人民當(dāng)家做主在全面依法治國(guó)領(lǐng)域的體現(xiàn)，也是人民性之于全面依法治國(guó)的明確定位。習(xí)近平總書記在《加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)》中指出：“堅(jiān)持人民主體地位。法治建設(shè)要為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民?！盵7]習(xí)近平總書記對(duì)于全面依法治國(guó)建設(shè)目標(biāo)中人民主體地位的反復(fù)強(qiáng)調(diào)體現(xiàn)了黨始終把人民對(duì)良法善治的美好追求作為前進(jìn)的不竭動(dòng)力，印證了人民是依法治國(guó)的力量源泉這一觀點(diǎn)。相應(yīng)地，人民立場(chǎng)和群眾路線作為馬克思主義人民觀的重要內(nèi)涵，也必然會(huì)在法治領(lǐng)域，即全面依法治國(guó)過程中體現(xiàn)積極的人民性，成為依法治國(guó)的力量源泉。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人民以多種形式、途徑、渠道參與管理各類型的國(guó)家、社會(huì)事務(wù)，并由此促進(jìn)良法善治，積極造福人民，推動(dòng)全面依法治國(guó)的發(fā)展。這一過程中既有政策理論的自上而下的引導(dǎo)，又有人民群眾自下而上的反饋，最終形成合力，達(dá)到法治建設(shè)可以“體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉”的目標(biāo)，將人民立場(chǎng)貫穿法治建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，堅(jiān)持從群眾中來，到群眾中去，全心全意為人民服務(wù)的工作方法，從而譜寫新時(shí)代全面依法治國(guó)新篇章。

（二）堅(jiān)持人民立場(chǎng)和群眾路線是治理體系與治理能力的規(guī)范性體現(xiàn)

黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），肯定了我國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力的巨大優(yōu)越性，同時(shí)對(duì)新時(shí)代面對(duì)百年未有之大變局的歷史情境下，如何發(fā)展和完善國(guó)家治理體系和治理能力提出了全方位的制度設(shè)計(jì)與規(guī)范。國(guó)家治理體系是主權(quán)國(guó)家治國(guó)理政制度體系的總稱，具有相對(duì)的規(guī)定性、固定性和穩(wěn)定性。國(guó)家治理能力是指一個(gè)國(guó)家治理體系綜合協(xié)調(diào)、分工合作、發(fā)揮作用、體現(xiàn)價(jià)值和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一種資格、水平和能力。[8]因此，作為一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)和重大的現(xiàn)實(shí)課題，國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化必然會(huì)對(duì)治理體系與治理能力提出了法治化的要求?！稕Q定》指出：“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求。必須堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，全面推進(jìn)依法治國(guó)?！盵9]這表明全面推進(jìn)依法治國(guó)是完善國(guó)家治理體系與治理能力的重要內(nèi)涵與核心要義，而堅(jiān)持人民立場(chǎng)和群眾路線又在這一過程中居主體地位。之所以這樣講，是因?yàn)榱?xí)近平總書記指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方式，三者統(tǒng)一于我國(guó)社會(huì)主義民主政治偉大實(shí)踐?！盵10]這一科學(xué)論斷闡釋了在國(guó)家治理過程中人民與法治的重要關(guān)系，表明在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人民群眾既在治理體系與治理能力現(xiàn)代化中處于核心地位，也在全面依法治國(guó)這一過程中居主體地位，從而體現(xiàn)了治理體系與治理能力的規(guī)范性。

（三）堅(jiān)持人民立場(chǎng)和群眾路線是法治政府建設(shè)的試金石

習(xí)近平總書記指出：“法治國(guó)家是法治建設(shè)的目標(biāo)，法治政府是建設(shè)法治國(guó)家的主體，法治社會(huì)是構(gòu)筑法治國(guó)家的基礎(chǔ)。”[11]這一論斷厘清了法治國(guó)家、法治政府與法治社會(huì)間的關(guān)系，法治政府在全面依法治國(guó)的進(jìn)程中應(yīng)發(fā)揮承上啟下的作用，既作為法治國(guó)家建設(shè)的主體聯(lián)系著法治國(guó)家與法治社會(huì)，又為法治國(guó)家和法治社會(huì)的建設(shè)提供了有力的支撐?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）對(duì)新時(shí)代法治政府建設(shè)中的若干重大問題都作出了規(guī)定，其中強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持以人民為中心，一切行政機(jī)關(guān)必須為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督。”[12]這一原則與堅(jiān)持人民立場(chǎng)和群眾路線的要求是一致的。除原則外，《綱要》還在建設(shè)服務(wù)型政府、提高服務(wù)效能、民生重要領(lǐng)域立法、科學(xué)民主決策、深化行政執(zhí)法體制改革等多個(gè)領(lǐng)域作出了具體規(guī)定。這些規(guī)定從不同角度詮釋了我們黨在法治政府的建設(shè)中，始終把“人民擁護(hù)不擁護(hù)”“人民贊成不贊成”“人民高興不高興”“人民答應(yīng)不答應(yīng)”作為制定各項(xiàng)方針政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。執(zhí)政為了人民，執(zhí)政依靠人民。歸根到底，執(zhí)政的本心是為人民謀幸福，法治政府的建設(shè)是適應(yīng)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。因此，堅(jiān)持人民立場(chǎng)和群眾路線，動(dòng)員人民群眾投身法治建設(shè)的偉大實(shí)踐中來，既要保障人民的合法權(quán)益，又要密切同人民群眾的聯(lián)系，從而才能在法治政府建設(shè)過程中形成合力，率先突破法治政府這一重點(diǎn)任務(wù)和主體工程。[13]

（四）堅(jiān)持人民立場(chǎng)和群眾路線是堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的理念傳承

習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上的講話中指出，中華法系與大陸法系、英美法系、伊斯蘭法系等其他法系的不同之處在于中華法系是在我國(guó)特定歷史條件下形成的，顯示了中華民族的偉大創(chuàng)造力和中華法制文明的深厚底蘊(yùn)。因此，堅(jiān)持人民立場(chǎng)和群眾路線也體現(xiàn)在對(duì)中華優(yōu)秀法律文化、法治理念的傳承中。之所以得出這樣的結(jié)論，是因?yàn)檎缌?xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的，對(duì)于古代法制傳統(tǒng)，既要挖掘和傳承，也要汲取營(yíng)養(yǎng)，擇善而用。這表明，對(duì)于中華法系理念的傳承不是全盤接受的，而是取其精華的接納方式。而這其中的“善”法所表現(xiàn)出的最突出的法治理念就是民本思想。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“民為邦本，本固邦寧?！泵癖舅枷胧加谙惹?，至今仍潛移默化地影響著我國(guó)社會(huì)的方方面面，構(gòu)成了中國(guó)現(xiàn)代政治文化與心態(tài)的底板。[14]可以說，諸多值得提倡受到傳承的法治理念中很大一部分都體現(xiàn)了民本思想，如“天下無訟，以和為貴”所體現(xiàn)的是對(duì)社會(huì)和諧的價(jià)值追求和對(duì)人民穩(wěn)定的家庭生活的保護(hù)；又如德主刑輔、明德慎罰的慎刑思想更為直觀地體現(xiàn)了追求仁政，慎重行刑的民本理念；再如保護(hù)鰥寡孤獨(dú)、老幼婦殘的恤刑原則表明對(duì)弱勢(shì)群體要進(jìn)行特殊保護(hù)的人本觀點(diǎn)?；诖?，我們可以得出民本理念彰顯著中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的智慧，傳承民本理念對(duì)于堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路具有重要意義。而堅(jiān)持人民立場(chǎng)和群眾路線不僅僅是對(duì)于民本理念的傳承，還是民本理念在馬克思主義中國(guó)化的當(dāng)代塑造，[15]這意味著堅(jiān)持人民立場(chǎng)和群眾路線既堅(jiān)持和發(fā)展了黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)法治的寶貴經(jīng)驗(yàn)和制度優(yōu)勢(shì)，也體現(xiàn)了對(duì)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的傳承[16]，從而實(shí)現(xiàn)了在中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路上的理念傳承。

二 在全面依法治國(guó)工作中堅(jiān)持人民立場(chǎng)和群眾路線存在的現(xiàn)實(shí)問題及其表現(xiàn)

通過對(duì)堅(jiān)持人民立場(chǎng)和群眾路線的法治價(jià)值進(jìn)行分析，可見在全面依法治國(guó)工作中堅(jiān)持人民立場(chǎng)和群眾路線具有重要的法治意義。然而受多種客觀因素的制約與限制，當(dāng)前，在全面依法治國(guó)工作中堅(jiān)持人民立場(chǎng)和群眾路線法治理念仍然要面對(duì)和解決一些現(xiàn)實(shí)問題。

（一）部分公民基本權(quán)利保障有待進(jìn)一步落實(shí)

憲法是國(guó)家的根本大法，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，在我國(guó)的法律位階中處于最高的位置，具有最高的法律效力。正如習(xí)近平總書記所指出：“憲法的根基在于人民發(fā)自內(nèi)心的擁護(hù)，憲法的偉力在于人民出自真誠的信仰。”[17]這表明，人民才是具有最高效力的憲法的權(quán)威來源，其力量源自人民，實(shí)施依靠人民，最基本的制度內(nèi)容也正是基于人民立場(chǎng)來建構(gòu)的。因此，憲法對(duì)于公民的權(quán)利規(guī)定也是由此發(fā)展而來的。目前，我國(guó)《憲法》從第33條至第44條對(duì)我國(guó)公民的基本權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定，內(nèi)容包含平等原則、人身權(quán)利、政治權(quán)利、宗教信仰自由、經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利、文化教育權(quán)利等，這些權(quán)利內(nèi)涵豐富，體現(xiàn)出顯著的社會(huì)主義特征。

黨的十九大報(bào)告結(jié)合新時(shí)代的歷史方位對(duì)公民基本權(quán)利作了進(jìn)一步拓展，其中對(duì)我國(guó)公民新時(shí)代所具有的人格權(quán)、平等發(fā)展權(quán)、平等參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等多方面的基本權(quán)利進(jìn)行了確認(rèn)。當(dāng)然，這些新時(shí)代下的公民基本權(quán)利還需要其他部門法予以具體落實(shí)，還需要完善的制度予以保障。

（二）民生領(lǐng)域立法的廣度和寬度有待進(jìn)一步加強(qiáng)

民生是一個(gè)范疇性概念，是社會(huì)發(fā)展到一定階段后出現(xiàn)的。在我國(guó)，具體包括教育、就業(yè)、收入分配制度、社會(huì)保障體系、基本醫(yī)療衛(wèi)生制度、社會(huì)管理體制六個(gè)板塊。相應(yīng)地，民生立法就是針對(duì)民生問題從立法角度進(jìn)行保障的機(jī)制?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》對(duì)于民生領(lǐng)域立法提出了要求：“加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法。健全國(guó)家治理急需的法律制度、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要必備的法律制度?！盵18]《綱要》指出了我國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展中亟需加強(qiáng)的重要立法領(lǐng)域，這既包括公共衛(wèi)生等十余項(xiàng)領(lǐng)域，也包括其他與社會(huì)公眾需求和利益聯(lián)系密切的領(lǐng)域。然而就我國(guó)現(xiàn)有的民生領(lǐng)域立法來看，尚有一些缺陷和不足?？偟膩碚f，主要體現(xiàn)在廣度和深度兩方面。

民生領(lǐng)域立法在廣度上的存在問題具體表現(xiàn)為我國(guó)民生領(lǐng)域立法覆蓋面不夠全面，整體上仍表現(xiàn)出相對(duì)滯后性。近期通過的法律，諸如《生物安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《家庭教育促進(jìn)法》等都凸顯了問題導(dǎo)向的民生立法趨勢(shì)，圍繞新興、熱點(diǎn)問題展開立法，予以規(guī)制。但仍有一些民生領(lǐng)域立法存在缺失。如全國(guó)多個(gè)地方出臺(tái)針對(duì)當(dāng)下電動(dòng)車、共享單車增量迅猛帶來的登記、停放、充電、安全等問題的地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件，以此來加強(qiáng)解決與人民群眾交通出行乃至生命健康安全息息相關(guān)的非機(jī)動(dòng)車管理問題，而這些問題的規(guī)制還沒有很好地在法律和行政法規(guī)層面得到體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)被納入民生立法領(lǐng)域的范疇加以考量。同時(shí)還存在著不同民生領(lǐng)域立法密度失衡的現(xiàn)象，這意味著在民生保障的法治角度存在著優(yōu)先級(jí)的區(qū)分，立法資源更多地向社會(huì)生活中表達(dá)權(quán)更多的群體、更熱點(diǎn)的問題傾斜。

民生領(lǐng)域立法在深度上存在的問題具體表現(xiàn)為法律體系還不完善，立法工作所基于的法律理念、法律原則與全面依法治國(guó)的要求仍不夠契合。就法律體系而言，目前在一些民生領(lǐng)域的立法現(xiàn)狀表現(xiàn)為相關(guān)法律法規(guī)散見于法律、行政法規(guī)之中，法律體系并沒有得到很好的建立。如我國(guó)并沒有制定一部統(tǒng)一規(guī)范社會(huì)保障相關(guān)機(jī)制的社會(huì)保障法，相關(guān)社會(huì)保障機(jī)制諸如社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助與社會(huì)福利等制度的確立并不是在社會(huì)保障法這一法律體系內(nèi)所進(jìn)行的完善拓展，因此在立法深度上仍有所欠缺。就立法理念和原則而言，貫徹立法工作歷程中仍存在著法律理念、原則與習(xí)近平法治思想不夠契合的問題。具體表現(xiàn)為象征性立法較多，問題導(dǎo)向仍不夠清晰。這與習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的：“要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提高立法的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用”的立法理念有所偏差。

（三）公權(quán)主體服務(wù)公眾的主觀能動(dòng)性有待進(jìn)一步提升

一方面，從行政法治理論看，新時(shí)代我國(guó)行政法治要從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)型。所謂管理行政是指通過平衡各種群體的公共利益，以管理為本質(zhì)特征的維護(hù)社會(huì)公共利益的手段。[19]服務(wù)行政是指政府以維持人們正常生活、增進(jìn)人民福祉和促進(jìn)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展為目的，直接或間接地向公民提供的公共服務(wù)。新時(shí)代要建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，這其中必然要求公權(quán)主體要有服務(wù)公眾的主觀能動(dòng)性。另一方面，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》對(duì)我國(guó)法治政府和服務(wù)型政府的建設(shè)提出了諸多方面的要求，如構(gòu)建權(quán)責(zé)清單，構(gòu)建政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，將事前審批轉(zhuǎn)到事中事后監(jiān)管，重大決策的公眾參與，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度，提高突發(fā)事件依法處置能力等等。黨的十九屆四中全會(huì)也提出，“必須堅(jiān)持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！睆摹敖ㄔO(shè)服務(wù)型政府”到“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，這一變化體現(xiàn)了人民性是建設(shè)服務(wù)型政府中的底色，人民群眾對(duì)公共服務(wù)的呼吁與需求是服務(wù)型政府建設(shè)的不竭動(dòng)力。需要注意的是，服務(wù)型政府建設(shè)的根本價(jià)值取向是以社會(huì)發(fā)展與人民的共同利益作為出發(fā)點(diǎn)，人民利益與公權(quán)運(yùn)行方向是始終一致的。因此，在全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治政府這一過程中也不能忽視服務(wù)型政府建設(shè)的作用。

然而當(dāng)下仍然存在著公權(quán)主體服務(wù)公眾的主觀能動(dòng)性問題。這一問題具體表現(xiàn)為公權(quán)主體服務(wù)意識(shí)不夠積極，對(duì)于自身角色定位出現(xiàn)偏差，對(duì)于群眾觀念的掌握程度有待提高?？偟膩碚f，主觀能動(dòng)性不足的問題是思想觀念上的問題。盡管黨的十八大以來，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)取得了歷史性的重大成就，但我們也要認(rèn)識(shí)到，基層風(fēng)氣問題、服務(wù)質(zhì)量問題能否得到妥善解決，關(guān)乎人民群眾最直觀的切身利益能否得到良好的保障，關(guān)乎法治政府建設(shè)歷程中能否體現(xiàn)人民主體的關(guān)鍵地位，也關(guān)乎人民利益與社會(huì)發(fā)展利益的實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)于公權(quán)主體服務(wù)公眾的主觀能動(dòng)性不足問題應(yīng)予以相應(yīng)的重視。

（四）簡(jiǎn)約治理的制度構(gòu)型在功能上有待進(jìn)一步完善

如果說公權(quán)主體能動(dòng)性的發(fā)揮體現(xiàn)于為人民服務(wù)的“前端”的話，簡(jiǎn)約治理的制度構(gòu)型則是側(cè)重于如何建設(shè)服務(wù)型政府的頂層設(shè)計(jì)。簡(jiǎn)約治理，顧名思義，是以簡(jiǎn)約主義的理念對(duì)治國(guó)理政的模式進(jìn)行設(shè)計(jì)。黨的十八大以來，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的腳步從未停下，這既是對(duì)“簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能”這一改革理念的響應(yīng)，也是基于我國(guó)作為一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的大國(guó)所具有的“規(guī)模焦慮”[20]而引發(fā)的深層思考。黨的十九屆四中全會(huì)以來，簡(jiǎn)約治理進(jìn)一步發(fā)展。黨的十九屆四中全會(huì)提出：“深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革，改善營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力?！盵21]這表明，簡(jiǎn)約治理的核心內(nèi)涵在于妥善處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系。新時(shí)期簡(jiǎn)約治理的理念具化為“放管服”，即簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，這表明在這場(chǎng)深刻的“政府自我革命”中，不能僅把內(nèi)部的機(jī)制改革作為評(píng)判好壞的標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)關(guān)注外部環(huán)境，思考如何以管理促創(chuàng)新，以簡(jiǎn)約治理激發(fā)市場(chǎng)活力、從而增進(jìn)人民群眾的便利。

然而當(dāng)下“放管服”的制度構(gòu)型從法律視角審視仍不夠完善，具體表現(xiàn)為法治建設(shè)的配套不足，部分“放管服”工作的監(jiān)管程序無法可依。深化綜合行政執(zhí)法體制改革仍需進(jìn)一步落實(shí)，在“放管服”改革縱深推進(jìn)的今天，執(zhí)法聯(lián)動(dòng)體制機(jī)制依然不夠順暢，依然存在著多頭執(zhí)法、推諉扯皮、信息孤島等現(xiàn)象。因此，簡(jiǎn)約治理的制度構(gòu)型尚有完善空間。

（五）公民守法用法在意識(shí)和技術(shù)上有待進(jìn)一步提高

黨的二十大報(bào)告指出：“加快建設(shè)法治社會(huì)，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化，引導(dǎo)全體人民做社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者，努力使尊法學(xué)法守法用法在全社會(huì)蔚然成風(fēng)。”[22]這既是對(duì)全民守法、用法意識(shí)在全面推進(jìn)依法治國(guó)歷程中地位的凸顯，也表明對(duì)于新時(shí)代公民守法用法意識(shí)培植的期許。正如盧梭所言：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里?！盵23]只有守法用法的觀念深入人心，人民群眾自覺以法律的標(biāo)準(zhǔn)來衡量自己、解決糾紛，大的法治社會(huì)環(huán)境才能真正實(shí)現(xiàn)，好的法治社會(huì)風(fēng)氣才能逐漸形成。目前，我國(guó)公民在守法用法上還有提升空間，具體表現(xiàn)為主觀和客觀兩方面。

黨的十八大以來，國(guó)家積極推進(jìn)法律宣傳工作和公共法律服務(wù)體系建設(shè)，在公民的守法意識(shí)培養(yǎng)和法律資源保障上取得了顯著成就。但我們也要認(rèn)識(shí)到，從主觀上看，我國(guó)公民守法用法的意識(shí)仍然比較淡薄，對(duì)公權(quán)主體仍存在不信任現(xiàn)象，對(duì)于法律的理解、認(rèn)同程度仍顯不足。當(dāng)法益受到侵害時(shí)人們會(huì)對(duì)地方保護(hù)主義心存顧慮；面對(duì)糾紛時(shí)人們會(huì)對(duì)廣泛的多元糾紛解決機(jī)制視而不見。這體現(xiàn)出“我國(guó)公民對(duì)法律以外的行為規(guī)則的了解多于對(duì)憲法和法律規(guī)則的了解，對(duì)倫理準(zhǔn)則的遵行多于對(duì)法律規(guī)則的遵行?！盵24]這固然是“厭訟”的傳統(tǒng)思想使然，但也表明了公民守法用法意識(shí)的培植任重道遠(yuǎn)。在客觀上，目前公民的法律學(xué)習(xí)渠道相對(duì)單一，引導(dǎo)和保障公民守法用法的機(jī)制還不健全和完善，學(xué)習(xí)活動(dòng)的組織開展多依賴于政策性的導(dǎo)向，缺乏學(xué)法用法的自發(fā)性社會(huì)氛圍。這表明在學(xué)法用法機(jī)制上與法制宣傳教育第八個(gè)五年規(guī)劃所要求的“實(shí)行公民終身法治教育制度，把法治教育納入干部教育體系、國(guó)民教育體系、社會(huì)教育體系”仍存在較大差距。從用法角度看，法作為公民一種“自我實(shí)現(xiàn)的預(yù)言”，應(yīng)當(dāng)在立法和執(zhí)行階段體現(xiàn)出公民所具有的選擇權(quán)，從而保證公民在用法時(shí)的深度與廣度。因此，我國(guó)公民用法技術(shù)上也存在可完善的空間。

三 在全面依法治國(guó)工作中堅(jiān)持人民立場(chǎng)和群眾路線的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路

從以上分析可以看出，在全面依法治國(guó)工作中堅(jiān)持人民立場(chǎng)和群眾路線，遇到的現(xiàn)實(shí)問題貫穿于立法、司法、執(zhí)法與守法全過程。針對(duì)這些問題，我們提出如下改進(jìn)建議：

（一）完善憲法解釋程序、拓展依憲治國(guó)原則

目前我國(guó)公民基本權(quán)利的保障問題主要表現(xiàn)為部分憲法載明的權(quán)利尚無具體部門法規(guī)制和部分憲法尚未載明但公民已確實(shí)享有的權(quán)利要怎么樣保護(hù)的問題。如果要完善這種憲法權(quán)利保障上的遺珠，那么就要回到憲法的保障機(jī)制中尋找答案。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制”[25]。這一機(jī)制的落實(shí)應(yīng)兼顧憲法價(jià)值取向的考量與應(yīng)用層面技術(shù)的考量，通過規(guī)定誰來解釋、包含哪幾類解釋、遵循何種程序、最后由誰來做出決定等一系列程序來落實(shí)憲法解釋機(jī)制，從而才能充分發(fā)揮憲法解釋機(jī)制的功能，即闡述憲法精神，對(duì)于具有模糊性、抽象性、開放性的憲法條文進(jìn)行充分、客觀且適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的解讀。在這一功能得以落實(shí)的基礎(chǔ)上，公民基本權(quán)利中具有抽象性的部分才能得到更客觀的認(rèn)識(shí)和更充分的保障。誠然，《民法典》的頒布很好地對(duì)諸如人格尊嚴(yán)及憲法精神予以了體現(xiàn)與保障，但這是從私法角度所作出的詮釋，在公法領(lǐng)域也應(yīng)對(duì)公民基本權(quán)利的落實(shí)做出相應(yīng)的規(guī)范與調(diào)整，從而完善憲法精神、原則與公民基本權(quán)利功能的實(shí)現(xiàn)。

另外，對(duì)于公民已經(jīng)享有但憲法尚未載明的基本權(quán)利，如民事權(quán)利及行政法上的權(quán)利，進(jìn)行保障時(shí)要依靠依憲治國(guó)的原則予以拓展，“一方面，必須認(rèn)可公民有關(guān)民事權(quán)利、有關(guān)行政法上權(quán)利的合法性和合憲性；另一方面，公民對(duì)憲法之外相關(guān)權(quán)利的享受也應(yīng)當(dāng)包容在憲法體系與實(shí)施之中，通過憲法權(quán)利有效拓展公民其他方面的權(quán)利”。[26]即是說，此類或民事或行政法上的權(quán)利的本質(zhì)依然是貫徹落實(shí)憲法精神、保障公民基本權(quán)利的體現(xiàn)，因此對(duì)于此類公民權(quán)利，應(yīng)認(rèn)可其合法性與合憲性，保障好此類權(quán)利在其法律體系內(nèi)的正常運(yùn)行，從而為保障公民憲法權(quán)利打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）以問題導(dǎo)向和立法技術(shù)為要點(diǎn)完善民生立法

從現(xiàn)實(shí)問題的角度分析，民生立法存在著深度與廣度兩方面問題。針對(duì)這一問題，在民生立法中引入行政法資源作為民生立法的問題導(dǎo)向、機(jī)制創(chuàng)新、立法理念和立法技術(shù)上的重要參考似乎尤為可行。究其原因，從目標(biāo)上看，民生立法與行政法有著共同的調(diào)整目標(biāo)，即公共行政關(guān)系；從法治屬性上看，民生立法和行政法都要求契合時(shí)代精神；從規(guī)范內(nèi)容上看，民生立法與行政法都聚焦于社會(huì)生活領(lǐng)域存在的問題，且行政法在此作為制度支撐充實(shí)且支持著民生立法的展開。因此，我們可以認(rèn)為，作為起步較晚的研究方向，民生立法從行政法的優(yōu)質(zhì)資源中汲取經(jīng)驗(yàn)是有其內(nèi)在的契合性與合理性的。關(guān)于如何在民生立法中引入行政法資源，應(yīng)著重從問題導(dǎo)向與立法技術(shù)兩方面進(jìn)行把握。

在問題導(dǎo)向方面的民生立法探究中要堅(jiān)持兩個(gè)方面，即對(duì)行政法問題導(dǎo)向經(jīng)驗(yàn)的汲取和從行政法問題導(dǎo)向衍生而來的更核心的“模型規(guī)范”問題。以行政法的經(jīng)驗(yàn)來看，民生問題關(guān)乎新時(shí)代的法律價(jià)值，行政法的理論基礎(chǔ)在變革中更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)參與價(jià)值，即是說，在行政行為過程中公眾的參與程度，民生立法要參考這一價(jià)值就應(yīng)在立法過程中要增強(qiáng)人民的參與程度，廣集民智，聽取民意，在立法上以人民的利益訴求為出發(fā)點(diǎn)，立人民所急、所需之法，這是民生立法中問題導(dǎo)向的根本立場(chǎng)。以此為基點(diǎn)向六大民生板塊中出現(xiàn)的具體社會(huì)民生問題代入，才能把握好問題導(dǎo)向根源的正確性。而就所謂“模型規(guī)范”而言，民生立法區(qū)別于行政行為的具體性，更強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)“形成相對(duì)穩(wěn)定的民生制度和調(diào)整民生關(guān)系的模型規(guī)范”，“民生問題立法應(yīng)當(dāng)由傳統(tǒng)的解決問題的立法選擇向既解決民生問題又形成長(zhǎng)效機(jī)制的二元融合進(jìn)行轉(zhuǎn)化”。[27]這意味著民生立法在聚焦問題的本身，又要用超越的眼光來對(duì)民生問題的解決機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì)，從而真正實(shí)現(xiàn)民生立法這一宏大命題下的法律價(jià)值。

立法技術(shù)的引入主要體現(xiàn)為對(duì)行政法的調(diào)控技術(shù)的學(xué)習(xí)和應(yīng)用，行政法在發(fā)展歷程中形成了一系列優(yōu)秀的調(diào)控技術(shù)，如行政職能科學(xué)化、行政管理方法系統(tǒng)化、細(xì)化行政執(zhí)法、行政決策終身制等。這些通過大量的行政實(shí)踐所得到的科學(xué)方法值得為民生立法所借鑒，從而在制度與細(xì)節(jié)上提高民生立法技術(shù)水平，完善配套技術(shù)，明晰規(guī)范內(nèi)涵。

（三）推動(dòng)公權(quán)主體服務(wù)意識(shí)的制度構(gòu)造和法治意識(shí)建設(shè)

依照上文對(duì)公權(quán)主體服務(wù)能動(dòng)性問題分析結(jié)果，服務(wù)意識(shí)對(duì)法治培植進(jìn)路應(yīng)當(dāng)由兩方面展開，即公權(quán)服務(wù)意識(shí)法治培植的制度構(gòu)造和服務(wù)主體的法治意識(shí)建設(shè)。這一進(jìn)路模式的構(gòu)建既可以滿足全面依法治國(guó)的要求，同時(shí)也與法治政府建設(shè)的服務(wù)理念相符，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)主體服務(wù)意識(shí)培植進(jìn)路內(nèi)涵的相對(duì)完整的覆蓋。

公權(quán)主體服務(wù)意識(shí)的法治培植在制度構(gòu)造上要貫徹全面依法治國(guó)的新思想、新戰(zhàn)略，以制度的架構(gòu)將公權(quán)主體的服務(wù)意識(shí)規(guī)范化，從而使得服務(wù)意識(shí)的能動(dòng)性問題也被納入法治規(guī)范的框架中予以要求。具體來說，對(duì)公權(quán)主體服務(wù)意識(shí)的法秩序上的建構(gòu)，需參照《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025）》中對(duì)于建設(shè)服務(wù)型政府、提高行政效能的要求，諸如“首問負(fù)責(zé)制、一次告知、一窗受理、自助辦理”等制度設(shè)計(jì)，都在行政服務(wù)的各個(gè)程序中亮起了來自規(guī)范的紅線，由此既使得行政機(jī)關(guān)服務(wù)意識(shí)的下限得以提高，又使得公權(quán)主體服務(wù)意識(shí)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)從行政機(jī)關(guān)主觀性的自我考察逐漸轉(zhuǎn)為規(guī)范性的客觀判斷，在此基礎(chǔ)上再對(duì)行政服務(wù)意識(shí)相關(guān)的獎(jiǎng)懲制度進(jìn)行構(gòu)造，就可以形成公權(quán)主體服務(wù)意識(shí)的法制培植的制度閉環(huán)構(gòu)造，達(dá)成通過法治培植公權(quán)主體服務(wù)意識(shí)的目的。歸根到底，行政服務(wù)意識(shí)、效能、質(zhì)量相關(guān)的制度規(guī)范建構(gòu)，體現(xiàn)的是對(duì)于目前行政服務(wù)中關(guān)乎人民利益的相關(guān)問題的再思考，所要改善的是人民群眾息息相關(guān)的辦事難、辦事慢、辦事繁問題。

習(xí)近平總書記指出，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治隊(duì)伍至關(guān)重要”，“堅(jiān)持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)’”。[28]其中“德才兼?zhèn)洹笔菍?duì)法治工作隊(duì)伍在工作能力之外提出的更高的要求，“德”在法治隊(duì)伍建設(shè)中的具體要求就表現(xiàn)為在工作中以人民為中心，提高服務(wù)公眾的主觀能動(dòng)性。以此為學(xué)習(xí)培訓(xùn)的目的，通過社會(huì)主義核心價(jià)值觀、理想信念與社會(huì)主義法治理念的教育，最終達(dá)到立德樹人，為人民不斷提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)的效果。而堅(jiān)持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”是上述法治隊(duì)伍建設(shè)的方法論，抓好領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)法、守法、用法，才能更好地帶動(dòng)依法行政、依法辦事，從而促進(jìn)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊(duì)伍建設(shè)，全面提高公權(quán)主體的服務(wù)意識(shí)。

（四）推進(jìn)公共決策中的公眾參與

作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020-2025年）》強(qiáng)調(diào)：“制定與人民生產(chǎn)生活和現(xiàn)實(shí)利益密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策和出臺(tái)重大改革措施，要充分體現(xiàn)公平正義和社會(huì)責(zé)任，暢通公眾參與重大公共決策的渠道，采取多種形式廣泛聽取群眾意見?！边@表明，重大公共決策的公眾參與既是保障公民基本權(quán)利的重要機(jī)制，也是公民所應(yīng)履行的法定義務(wù)與所要承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。因此，公共決策的公眾參與做得好不好，很大程度上影響著公共決策的視角高度、質(zhì)量與水平。

綜合法治政府與法治社會(huì)建設(shè)綱要中關(guān)于重大公共決策公民參與理念，可以發(fā)現(xiàn)公共決策的公眾參與的實(shí)現(xiàn)路徑主要體現(xiàn)在三方面，即條件、機(jī)制與保障。其中條件要求對(duì)于涉及“社會(huì)公眾切身利益的重要規(guī)劃、重大公共政策和措施、重大公共建設(shè)項(xiàng)目”的，應(yīng)予以加大公眾參與力度，這一限定條件也體現(xiàn)了公眾參與公共決策的科學(xué)性，誠如習(xí)近平總書記所引述：“知屋漏者在宇下，知政失者在草野?！惫矝Q策本身的科學(xué)與否，與其息息相關(guān)的人民群眾體會(huì)最深刻。也正是基于此，公眾對(duì)公共決策的參與才有了天然的合理性，是為條件。對(duì)于符合條件的，即應(yīng)通過公眾參與機(jī)制予以保障，除了座談會(huì)、聽證會(huì)等上文提及的比較主流的參與方式外，還應(yīng)發(fā)展更多元且加以區(qū)分度的公眾參與方式，如公職律師、法律顧問在重大公共決策中的參與制度、企業(yè)職工等相關(guān)人員在涉企業(yè)的重大決策中的參與制度等。在參與主體上的細(xì)分并不是對(duì)公眾參與的區(qū)別對(duì)待，而是與公共參與性質(zhì)和條件所體現(xiàn)的科學(xué)性一以貫之的科學(xué)的參與方式的發(fā)展，也天然地符合新時(shí)代社會(huì)發(fā)展的需要。此外，在對(duì)公眾參與的法治保障上，就目前的機(jī)制來看，可以從填補(bǔ)與創(chuàng)新兩點(diǎn)著手予以保障。所謂填補(bǔ)即是對(duì)不足且必需之處提供規(guī)范性依據(jù)，如對(duì)程序?qū)嵤┑募?xì)化、實(shí)踐失范行為的懲處、公眾參與的評(píng)價(jià)機(jī)制等。創(chuàng)新是立足于當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境，根據(jù)已有的問題和資源對(duì)公共參與提供法治支持的保障機(jī)制，如深入落實(shí)完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、健全全過程全記錄的公共參與制度、將新媒體納入法治范疇構(gòu)建公民參與體系等。

（五）強(qiáng)化基層治理中的社會(huì)自治

得益于越來越豐富的基層治理手段與日益完善的基層治理體系，基層治理成為我國(guó)面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)問題、統(tǒng)籌社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的重要基石。“十四五”規(guī)劃中提出要構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，就要堅(jiān)持健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理體系，完善基層民主協(xié)商制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。這意味著，基層治理體系的建構(gòu)應(yīng)以自治、法治、德治為基礎(chǔ)。在這三者之中，自治所發(fā)揮的是最基礎(chǔ)的作用，法治則為自治提供法律依據(jù)，形成保障作用，德治則在二者基礎(chǔ)上提出更高的精神要求，三者合力促進(jìn)基層治理體系完善。

要強(qiáng)化針對(duì)基層治理中社會(huì)自治，應(yīng)充分考慮法治與德治的作用。從法治的角度看，社會(huì)自治要充分領(lǐng)會(huì)全面依法治國(guó)的理念，做到全民普法，在社會(huì)生活中營(yíng)造出全民守法、學(xué)法、用法的風(fēng)尚，加強(qiáng)調(diào)解、仲裁等問題解決機(jī)制建設(shè)，積極用法律的武器解決人民群眾日常生活中的矛盾與困難。同時(shí)，基層黨員、干部要帶頭學(xué)法、用法，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”來帶動(dòng)人民群眾積極開展法治理念學(xué)習(xí)教育，為強(qiáng)化社會(huì)自治提供有力的法治支撐。從德治角度看，強(qiáng)化社會(huì)自治的目的是讓法律觀念深入人心，讓人們以更高的道德標(biāo)準(zhǔn)來要求自己，從而達(dá)到自覺尊法、守法、用法的目的。具體落實(shí)為積極引導(dǎo)人民群眾學(xué)習(xí)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，將法治精神與道德守則相結(jié)合，輔以行業(yè)規(guī)范、職業(yè)操守等價(jià)值觀念，從而使得人民群眾在內(nèi)心樹立起法律與道德的信仰，為基層社會(huì)自治提供強(qiáng)大的力量。最后，從自治本身分析，要強(qiáng)化社會(huì)自治，就要求必須堅(jiān)持人民的主體地位與群眾路線這一根本工作方法，在面對(duì)公共事務(wù)時(shí)做到“民事民議、民事民辦、民事民管”，促進(jìn)群眾“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”，即群眾的事情群眾自己決定。完善多元糾紛化解機(jī)制，發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程在社會(huì)治理中的積極作用。同時(shí)，落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會(huì)治理的機(jī)制”，[29]應(yīng)綜合運(yùn)用多種先進(jìn)技術(shù)手段，如搭建智能信息平臺(tái)、云端政務(wù)應(yīng)用與大數(shù)據(jù)城市治理等，來為社會(huì)自治與基層治理提供便捷有效的技術(shù)支持。只有充分激發(fā)各個(gè)層次的治理效能，社會(huì)自治水平才能得以持續(xù)進(jìn)步，基層治理體系才能不斷發(fā)展完善，國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化才會(huì)日趨發(fā)展，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感才會(huì)得到根本性的提升。