諶建宇，駱其金，黎京士，劉立

（生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學(xué)研究所，廣州 510530）

生態(tài)環(huán)境部等五部門聯(lián)合印發(fā)的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)行動方案（2021—2025 年）》是在2018 年啟動的農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)基礎(chǔ)上形成的頂層設(shè)計文件。農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)是“十四五”深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的標志性戰(zhàn)役之一，是全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，對于推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色低碳發(fā)展、加強農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理是生態(tài)環(huán)境保護和“三農(nóng)”工作的薄弱領(lǐng)域，總體上仍然處于基礎(chǔ)薄、歷史欠賬多、資金投入長期不足的勢態(tài)，形勢嚴峻。全國尚有三分之二的行政村沒有達到環(huán)境整治要求，農(nóng)村生活污水治理率僅為25.5%，農(nóng)村黑臭水體治理剛剛起步，農(nóng)業(yè)面源污染物排放總量仍處高位，化肥農(nóng)藥減量增效急需夯實，畜禽養(yǎng)殖污染防治水平有待提升，依法治污、科學(xué)治污、精準治污的水平有待提高。

《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)行動方案（2021—2025 年）》堅持突出重點、分段推進，重點聚焦解決農(nóng)村生活污水垃圾、黑臭水體、化肥農(nóng)藥、廢棄農(nóng)膜、養(yǎng)殖業(yè)污染等五個方面的突出環(huán)境問題，提出的五大任務(wù)涉及政策法律、標準規(guī)范、建設(shè)工程、專用設(shè)備及材料、全過程服務(wù)等，是“十四五”期間環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)揮關(guān)鍵作用、推動產(chǎn)業(yè)增長的新著力點。

本文綜合考慮國家“十四五”發(fā)展規(guī)劃要求，系統(tǒng)分析農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，就我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)如何應(yīng)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)中的機遇和挑戰(zhàn)，如何發(fā)揮環(huán)保產(chǎn)業(yè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)中的重要作用提出一些看法。

1 形勢與機遇

1.1 國家政策密集出臺，農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護上升到國家戰(zhàn)略高度，農(nóng)村環(huán)境保護受到前所未有的重視，政策保障性強，環(huán)保產(chǎn)業(yè)乘勢而上

黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境保護工作，尤其是黨的十八大以來，我國生態(tài)環(huán)境保護取得歷史性成就?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》等一系列重要文件的發(fā)布，為“十四五”時期深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)做出了系統(tǒng)科學(xué)的頂層設(shè)計和布置，農(nóng)村振興、鄉(xiāng)村建設(shè)、踐行“兩山論”和綠色發(fā)展已成為時代主流。在新時期、新格局、新要求背景下，“十四五”期間污染防治攻堅戰(zhàn)從“堅決打好”向“深入打好”轉(zhuǎn)變。環(huán)保產(chǎn)業(yè)是典型的政策驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)。因此，農(nóng)村環(huán)保相關(guān)政策的制定、實施對農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展將發(fā)揮重要作用。

1.2 農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護、治理與修復(fù)市場需求大，涉及的相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)還處于啟動階段，環(huán)保產(chǎn)業(yè)“開疆擴土”勢在必行

《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)行動方案（2021—2025 年）》要求到2025 年新增完成8 萬個行政村環(huán)境整治。目前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理水平與五大任務(wù)的考核指標差距不小。例如，要求農(nóng)村生活污水治理率達到40%，而2020 年年底我國農(nóng)村生活污水治理率僅為25.5%。未來我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治市場空間潛力巨大，尤其是五大任務(wù)中的污水處理（黑臭）設(shè)施建設(shè)、環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)殖業(yè)污染控制等。因此，“十四五”期間將是農(nóng)村環(huán)保發(fā)展的重要窗口期，資金投入將更大，產(chǎn)業(yè)集中度也將更高。農(nóng)村環(huán)境治理能力建設(shè)既符合基礎(chǔ)設(shè)施補短板的需要，又符合鄉(xiāng)村振興的發(fā)展方向，勢必將獲得國家宏觀經(jīng)濟和財政政策的持續(xù)穩(wěn)定支持。資金面和政策面的持續(xù)推進也有望給農(nóng)村治污市場帶來高速的發(fā)展機遇。據(jù)初步估算，“十四五”期間我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模累計將超過萬億元，占環(huán)保產(chǎn)業(yè)總量的8%—10%。

1.3 技術(shù)需求大、難點多、競爭激烈，是加速環(huán)保產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新和科技成果產(chǎn)業(yè)化的良機

深入打好農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)不僅要利用好已有的工業(yè)城鎮(zhèn)污染防治技術(shù)基礎(chǔ)，還需要科技創(chuàng)新的系統(tǒng)支撐。科技創(chuàng)新的系統(tǒng)支撐既包括新工藝、新裝備、新材料等方面的研究創(chuàng)新，也包括建設(shè)運行管理機制、模式方面的創(chuàng)新。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，點源污染已得到充分有效的治理，而面源污染治理卻一直進展緩慢。農(nóng)業(yè)面源污染治理需要對不同等級的面源污染作出評價并提出相應(yīng)治理方案的模型技術(shù)。此外，農(nóng)村污水處理技術(shù)/裝備、黑臭水體治理技術(shù)等也將迎來較大發(fā)展機遇。新技術(shù)的研發(fā)離不開對實際應(yīng)用場景的考慮，基于農(nóng)村環(huán)境污染治理資金缺口大、環(huán)境污染問題多樣化的特點，因地制宜且兼有技術(shù)裝備化、產(chǎn)業(yè)化、智能化的農(nóng)村低成本治污技術(shù)將具備極大的發(fā)展空間。

2 問題和挑戰(zhàn)

2.1 財政保障整體不充分

我國當前的農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染控制與治理投入缺乏制度性、可持續(xù)性的財政統(tǒng)籌安排，這是制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護最主要的結(jié)構(gòu)性問題，農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染的系統(tǒng)治理成效不能建立在非營利模式的基礎(chǔ)上。我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理的資金主要來源于縣級政府財政（絕大多數(shù)也是國家轉(zhuǎn)移支付），縣級公共財力不足（少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)除外），而且農(nóng)業(yè)屬于薄利產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村居民支付能力有限且缺乏治理付費的意愿，因此導(dǎo)致農(nóng)村污染治理長期處于投資不足、分散且不系統(tǒng)持續(xù)的尷尬局面?！笆濉逼陂g探索實施開展的縣（區(qū)）農(nóng)村環(huán)境整治政府和社會資本合作（PPP）項目模式，普遍成效不佳。

2.2 農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治的技術(shù)基礎(chǔ)薄弱、技術(shù)儲備少，建設(shè)、運行、監(jiān)管機制缺失明顯

農(nóng)村環(huán)境問題的特點在于點多面廣、總量巨大而分散、區(qū)域社會經(jīng)濟總體落后、污染特征和技術(shù)要求差別較大。農(nóng)村環(huán)境問題的這一特點與現(xiàn)有環(huán)保產(chǎn)業(yè)主業(yè)的背景條件（社會經(jīng)濟基礎(chǔ)相對較好，具有大型化、集約化、標準化特征）有顯著差別，農(nóng)業(yè)農(nóng)村治污技術(shù)不可能照搬城市或工業(yè)化的已有技術(shù)。要想在社會經(jīng)濟技術(shù)制約條件較多的情況下做好農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作，就需要做到精準治污、系統(tǒng)治污、科學(xué)治污。目前農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治的技術(shù)體系尚未形成，普遍存在建設(shè)標準不清晰、處理工藝選擇欠合理、驗收監(jiān)管標準爭議不斷等問題。例如，在畜禽養(yǎng)殖污染防治問題上，雖然我國畜禽糞污綜合利用率達到75%，但仍有部分畜禽糞污沒有得到有效的處理和利用，是農(nóng)村環(huán)境治理的一大難題，畜禽糞污資源化利用是畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治最為經(jīng)濟有效的途徑，然而由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范要求，各地在推進資源化利用過程中執(zhí)行標準不一、資源化利用不當導(dǎo)致環(huán)境污染的現(xiàn)象時有發(fā)生。此外，農(nóng)村污水處理工藝技術(shù)和設(shè)備多種多樣，缺乏統(tǒng)一的評估認證標準和最佳適用技術(shù)指引，導(dǎo)致地方政府經(jīng)常陷入“工藝技術(shù)選擇難、工程方案確定難”的困境。農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理工程也在建設(shè)、運行、監(jiān)督管理方面存在問題。污水處理設(shè)施的有效運行率低，設(shè)施建成后便成了擺設(shè)，“零管理”“曬太陽”的情況屢見不鮮，長期缺乏有效維護將加快設(shè)施老化與報廢，極大浪費農(nóng)村污染治理資金?？傊壳芭c農(nóng)村治污相關(guān)的環(huán)保工程在建設(shè)、裝備制造、運行管理方面難以形成規(guī)模效應(yīng)，不利于降低投資與運行費用，也制約了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

3 如何發(fā)揮環(huán)保產(chǎn)業(yè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)中的重要作用

國家層面要制定并實施持續(xù)可行的財政保障制度，出臺相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶植政策。財政資金保證、收益穩(wěn)定是產(chǎn)業(yè)賴以生存、做大做強的基礎(chǔ)。政府應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)專項財政的投入力度，充分發(fā)揮中央農(nóng)村環(huán)境整治資金等政策的引導(dǎo)作用；鼓勵多元化融資，拓寬資金籌措途徑，確定不同區(qū)域的資金籌措模式，加強治污資金保障，提高投資效率效益；進一步加強政策層面對涉農(nóng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)支持、引導(dǎo)和吸引；加大財稅政策扶持力度，落實國家和地方已出臺的稅費減免政策。

地方政府作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)的直接責(zé)任主體，應(yīng)盡快提升環(huán)境治理能力、管理能力，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)落地、本地化。例如，針對農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染，地方政府需引導(dǎo)養(yǎng)殖戶擔(dān)起生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任，實施規(guī)范化處理，還要監(jiān)督整改，提供糞污處理設(shè)施規(guī)范建設(shè)培訓(xùn)等。此外，還應(yīng)制定相關(guān)政策，推進第三方環(huán)境綜合治理托管服務(wù)等，積極開展環(huán)境服務(wù)模式創(chuàng)新，做好管理服務(wù)和監(jiān)督等工作。

環(huán)保產(chǎn)業(yè)要主動適應(yīng)新形勢，面向農(nóng)村市場，發(fā)揮自身優(yōu)勢，聚焦重點問題，加強相關(guān)科技創(chuàng)新，破解農(nóng)村污染防控難題，助力深入打好農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)。環(huán)保產(chǎn)業(yè)要想立足農(nóng)村，不僅要發(fā)揮出技術(shù)、人才優(yōu)勢，還要具有很強的融資能力、運營能力、增值能力。環(huán)保企業(yè)需聯(lián)合當?shù)卣剿?、?chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展雙贏的模式；聚焦農(nóng)村治污技術(shù)需求，創(chuàng)新環(huán)保產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)，推廣先進適用的新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料；實現(xiàn)低成本生態(tài)環(huán)保技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化、裝備化、智能化，例如污水處理一體化設(shè)備應(yīng)對標日本凈化槽技術(shù)產(chǎn)業(yè)化進程，突破應(yīng)用瓶頸，系統(tǒng)解決生產(chǎn)、運行、維護各環(huán)節(jié)的問題；創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境整體服務(wù)“提質(zhì)增效”運管模式并推廣應(yīng)用。