莫司琪，惠卉，Andrey Tarapov，王曉娜

（1.中聯(lián)煤層氣國家工程研究中心有限責(zé)任公司；2.中石油煤層氣有限責(zé)任公司；3.Dentons大成律師事務(wù)所莫斯科辦公室；4.北京大成律師事務(wù)所）

1 俄羅斯聯(lián)邦與立法

俄羅斯屬于大陸法系，有完善的民法典和刑法典。俄羅斯是聯(lián)邦制國家，有85個地區(qū)，每個地區(qū)權(quán)利平等，都遵守俄羅斯1993年以國家公投形式通過的憲法[1]。俄羅斯聯(lián)邦立法機關(guān)須在憲法和聯(lián)邦法律規(guī)定的領(lǐng)域內(nèi)立法。在實踐中，俄羅斯政治環(huán)境復(fù)雜，社會經(jīng)濟條件持續(xù)變動，使得地方立法機關(guān)難以在出現(xiàn)法律空白的情況下，仍嚴(yán)格遵守上位法的立法限制，導(dǎo)致很多領(lǐng)域出現(xiàn)了地方先占式立法的現(xiàn)象[2]。然而在油氣領(lǐng)域，法律法規(guī)基本不存在地方立法，油氣領(lǐng)域的法律體系主要由聯(lián)邦立法創(chuàng)立，地方只能在地方稅收優(yōu)惠、環(huán)境保護監(jiān)督執(zhí)行等有限的領(lǐng)域出臺實施措施。

本法律研究中的法律信息截至2022年1月1日。本文的研究不涉及2022年烏克蘭危機引發(fā)的制裁等法律演變。

2 俄羅斯油氣領(lǐng)域適用礦稅制，產(chǎn)品分成協(xié)議（PSA）不再適用

在油氣監(jiān)管法律領(lǐng)域，俄羅斯實行的是典型的礦稅制。根據(jù)《地下資源法》①《地下資源法》指1992年2月21日頒布以來不時修訂的第2395-I號聯(lián)邦法律，迄今已修改60多次。，俄羅斯國家是地下資源（包括地表以下空間內(nèi)的所有資源）的唯一所有者，并且地下資源所有權(quán)是不可剝奪的②《地下資源法》第1.2條。。因此，參與使用地下資源的實體只能獲得“使用”給定資源區(qū)塊的權(quán)利（而不是該區(qū)塊內(nèi)資源的所有權(quán)）。然而，開采出的產(chǎn)品（例如烴類化合物）的產(chǎn)權(quán)通常從其到達地表時就轉(zhuǎn)移給地下資源使用者③《地下資源法》第1.2條。。地下資源的任何使用都需要相應(yīng)的許可證。地下資源許可證④“地下資源許可”即中國法下所指的礦權(quán)許可，本文尊重俄羅斯用語習(xí)慣，仍主要使用“地下資源使用權(quán)”的譯法。是聯(lián)邦政府按照特定條款，授予持證人使用地下資源的權(quán)利的行政行為。政府規(guī)定了油氣領(lǐng)域的專項稅收，政府通過專項稅收和授予許可的行政行為，實現(xiàn)對地下資源的所有權(quán)的國家收益。

盡管在俄羅斯仍有三個基于產(chǎn)品分成原則的項目，但產(chǎn)品分成不再作為地下資源使用的基礎(chǔ)⑤這些項目包括“薩哈林-1”“薩哈林-2”和“哈里亞加”（Kharyaga，位于俄羅斯最北部的亞馬爾－涅涅茨自治區(qū))，這些地區(qū)的產(chǎn)品分成協(xié)議可以追溯到20世紀(jì)90年代。。1995年12月30日頒布的聯(lián)邦法律第225-FZ號“關(guān)于產(chǎn)品分成協(xié)議”為上世紀(jì)90年代許多基于產(chǎn)品分成協(xié)議的項目“開了綠燈”，此后經(jīng)歷了重要的修訂。這些修訂的效果是排除了在盡可能大的范圍內(nèi)締結(jié)產(chǎn)品分成協(xié)議的可能性，將產(chǎn)品分成協(xié)議限制在不能通過競標(biāo)授予地下資源使用權(quán)的特殊情況下使用（例如沒有潛在投資者對某一特定區(qū)塊感興趣，因此流標(biāo)），并終止現(xiàn)有的產(chǎn)品分成協(xié)議。

法律的上述發(fā)展是受一定政治因素影響的。在過去15年里，俄羅斯政府一直在加強對地下資源和能源部門的控制，最好的資源區(qū)塊主要由俄羅斯國有或國有控股的石油和天然氣巨頭共享，這些巨頭在政府監(jiān)管下控制著烴類化合物的出口。外國或俄羅斯獨立投資者通常處于次要地位。產(chǎn)品分成協(xié)議與俄羅斯石油和天然氣領(lǐng)域的這種作業(yè)模式格格不入⑥如需了解更多信息，參見《來自另一個時代的協(xié)議——普京時代俄羅斯的生產(chǎn)分享協(xié)議》，作者Timothy Fenton Krysiek，牛津能源研究所，2007。（https://www.oxfordenergy.org/wpcms/wp-content/uploads/2007/11/WPM34-AgreementsFromAnotherEraProductionSharingAgreementsinPut insRussia2000-2007-TimothyFentonKrysiek-20071.pdf）。。

3 俄羅斯的油氣管理法律體系

俄羅斯的地下資源使用制度在許多法規(guī)中都有規(guī)定，其中包括聯(lián)邦法律，在某些情況下還包括地區(qū)法律。除此類法規(guī)外，俄羅斯聯(lián)邦政府、聯(lián)邦及地區(qū)部委和機構(gòu)的許多決議也適用于地下資源和相關(guān)作業(yè)的使用。俄羅斯境內(nèi)管理地下資源使用的主要政府機構(gòu)是俄羅斯聯(lián)邦自然資源和生態(tài)部下屬的聯(lián)邦地下資源管理局（下文簡稱“地下資源管理局”）。俄羅斯管轄地下資源使用的主要聯(lián)邦法律是1992年2月21日頒布及其后不時修訂的第2395-I號聯(lián)邦《地下資源法》?！兜叵沦Y源法》規(guī)定了所有地下資源（包括所有類型的烴類化合物、金屬礦石和任何其他類型的固體、液體或氣體礦物以及地下資源水）的地質(zhì)調(diào)查、勘探和開發(fā)的基本原則，并界定了監(jiān)管框架。這些框架和原則適用于俄羅斯內(nèi)陸領(lǐng)土以及俄羅斯大陸架和領(lǐng)海。

俄羅斯關(guān)于大陸架和領(lǐng)海的一些具體法律和《地下資源法》一起適用于這些地區(qū)地下資源的使用。與內(nèi)陸資源區(qū)塊相比，這些法規(guī)的聯(lián)合應(yīng)用使得大陸架和近海區(qū)塊的使用受到更復(fù)雜的監(jiān)管。某些類型的俄羅斯大陸架和海上作業(yè)目前受到美國和歐盟的制裁。本文不涉及對大陸架或近海區(qū)塊使用相關(guān)的特殊性的研究。

1999年3月31日頒布的俄羅斯聯(lián)邦法第69-FZ號《俄羅斯聯(lián)邦天然氣采購法》（下文簡稱“《天然氣采購法》”）規(guī)定了俄羅斯聯(lián)邦政府授出重大天然氣礦床的地下資源使用權(quán)的某些主要原則。

地區(qū)性法律法規(guī)不適用于地質(zhì)調(diào)查、勘探或開發(fā)任何類型的烴類化合物或金屬等地下資源。例如，克麥羅沃州地區(qū)的法律法規(guī)僅限于對在某些較小區(qū)塊含有的常見礦物（例如砂或粘土）的使用作出規(guī)定。

地區(qū)法律法規(guī)對地下資源使用的影響僅限于稅收和環(huán)境監(jiān)管。俄羅斯關(guān)于外國投資、公司成立、公司治理、許可證和監(jiān)管規(guī)則、稅收、海關(guān)和石油天然氣運營等方面的法律制度是由聯(lián)邦層面制定的，一般來說，各地區(qū)之間沒有差別。地方法律法規(guī)基本上只包括地方稅收激勵或優(yōu)惠，這種激勵和優(yōu)惠可能因地區(qū)而異。地區(qū)當(dāng)局還可以監(jiān)督法律實體對環(huán)境法的遵守情況（盡管適用于商業(yè)實體的此類環(huán)境立法規(guī)則是在聯(lián)邦而非地區(qū)立法層面通過的）。

地區(qū)性法律法規(guī)關(guān)系到企業(yè)在當(dāng)?shù)剡\營所必然涉及的社會和經(jīng)濟關(guān)系。地下資源使用者通常需要與地區(qū)和/或市政管理機構(gòu)簽訂投資、合作或某些其他協(xié)議，并且應(yīng)當(dāng)重視地下資源使用者與地區(qū)和市政管理機構(gòu)之間的良好工作關(guān)系。

4 關(guān)于地下資源使用權(quán)（礦權(quán)）的法律規(guī)定和具體適用

4.1 地下資源許可（礦權(quán)許可）的類型、授予期限

俄羅斯的地下資源使用權(quán)許可證主要有4種類型：1）地質(zhì)調(diào)查許可證⑦國家層面無發(fā)現(xiàn)或登記的“綠地”區(qū)塊在進行試驗鉆井時，地質(zhì)調(diào)查工作包括地面地質(zhì)研究工作（主要是地震研究工作）。；2）開發(fā)許可證；3）地質(zhì)調(diào)查、勘探和開發(fā)許可證⑧根據(jù)地質(zhì)調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)礦床后，在國家儲備余量上已經(jīng)記錄了一定的儲量?？碧降哪康氖沁M一步研究這些儲量，以便為開發(fā)（開采）做準(zhǔn)備。；4）地質(zhì)調(diào)查和開發(fā)許可證。最后兩種類型的地下資源許可證常被稱為“聯(lián)合許可證”，即綜合了地質(zhì)調(diào)查許可和開發(fā)許可。還有若干輔助類型的地下資源許可證，即技術(shù)性質(zhì)許可證，例如建造地下設(shè)施、試驗新技術(shù)、使用或處理廢物或非傳統(tǒng)原材料的許可證。油氣公司獲得開發(fā)或聯(lián)合許可證，只能通過招標(biāo)形式（基本上是以拍賣形式，而不是邀請投標(biāo)形式）⑨《天然氣采購法》第12條。。

根據(jù)法律規(guī)定，地質(zhì)調(diào)查許可證的有效期限為規(guī)定期限。標(biāo)準(zhǔn)期限為5年，某些北部或遠東地區(qū)的許可期限為7年，海上地質(zhì)調(diào)查的許可期限為10年⑩《地下資源法》第10條。。

對于勘探和開發(fā)許可證的有效期限也有明確規(guī)定。該期限應(yīng)由地下資源管理局根據(jù)與特定礦床開發(fā)相關(guān)的可行性研究具體確定，并考慮地下資源使用情況而定（例如確保剩余儲量最小等）。

4.2 地下資源許可取得的程序

根據(jù)一般規(guī)則，地質(zhì)調(diào)查許可證無需投標(biāo)便可發(fā)放，除非有一個以上的潛在地下資源使用者在同一地區(qū)申請了此類許可證，在這種情況下，必須進行投標(biāo)?《地下資源法》第10.1條、第13.1條。。對俄羅斯內(nèi)水或領(lǐng)海的地質(zhì)調(diào)查，只能根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦政府的決定頒發(fā)適用的地質(zhì)調(diào)查許可證。

與開發(fā)或聯(lián)合許可證不同，地質(zhì)調(diào)查許可證并未賦予地下資源使用者開發(fā)資源區(qū)塊的直接權(quán)利。根據(jù)《地下資源法》，如果根據(jù)地質(zhì)調(diào)查許可證進行的地質(zhì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)地下資源礦床，則持有地質(zhì)調(diào)查許可證的公司有權(quán)在不參與競標(biāo)或招標(biāo)的情況下獲得地下資源許可證，用于勘探和開發(fā)地質(zhì)勘測過程中發(fā)現(xiàn)的礦床?《地下資源法》第10.1條、第13.1條。。此類發(fā)現(xiàn)必須符合某些標(biāo)準(zhǔn)，例如符合礦床規(guī)模和其開發(fā)經(jīng)濟可行性的標(biāo)準(zhǔn)，必須由某些國營研發(fā)機構(gòu)和地下資源主管部門確認是否符合這些標(biāo)準(zhǔn)。如果發(fā)現(xiàn)的儲量滿足有關(guān)俄羅斯主管機構(gòu)確定的發(fā)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，所發(fā)現(xiàn)的儲量必須由相關(guān)主管機構(gòu)登記注冊?2004年11月11日自然資源部頒布及修訂的第689號令“關(guān)于批準(zhǔn)礦床發(fā)現(xiàn)認證程序”。。對該發(fā)現(xiàn)是否符合礦床發(fā)現(xiàn)條件的評估在一定程度上可能是不確定的。根據(jù)俄羅斯法律，“發(fā)現(xiàn)”是否被認可存在風(fēng)險，至少存在理論上的風(fēng)險，管理機構(gòu)可以拒絕承認該礦床為“發(fā)現(xiàn)”。

地下資源許可證由地下資源管理局頒發(fā)，通過其位于莫斯科的總部或地區(qū)分支機構(gòu)頒發(fā)。地下資源管理局關(guān)于頒發(fā)許可證的正式?jīng)Q定始終基于招標(biāo)委員會的基本決定（地下資源使用權(quán)通過競標(biāo)或招標(biāo)授予）或許可委員會的決定（地下資源使用權(quán)未經(jīng)競標(biāo)或招標(biāo)授予的，例如僅用于地質(zhì)調(diào)查或基于先前發(fā)現(xiàn)的勘探和開發(fā)）?2020年3月19日聯(lián)邦地下資源局頒布及修訂的第110號令，批準(zhǔn)提供與地下資源使用權(quán)招標(biāo)或競標(biāo)組織有關(guān)的服務(wù)行政程序。。

盡管資源區(qū)塊所在相關(guān)地區(qū)的代表是招標(biāo)或許可委員會的成員以及地下資源管理局的代表，但許可決策過程中的地區(qū)代表參與只是形式，委員會內(nèi)的決策通常由地下資源管理局主導(dǎo)。

4.3 外國企業(yè)可以取得地下資源許可

任何在俄羅斯注冊的法律實體或私營企業(yè)都可以取得地下資源許可證。《地下資源法》規(guī)定，俄羅斯主體、非俄羅斯人士的實體或個人都被允許獲得地下資源許可證（除戰(zhàn)略地下資源區(qū)塊外）。實際上，基本上所有地下資源許可證均被授予在俄羅斯注冊成立的法律實體。與其他一些國家司法管轄區(qū)不同，俄羅斯通常不會將地下資源許可證授予不具備俄羅斯法律實體資格的聯(lián)合體?《地下資源法》第9條。。因此，作業(yè)聯(lián)合體由于不是法律實體，無法獲得地下資源（礦權(quán)）許可。

4.4 地下資源許可條款以及延期

4.4.1 地下資源使用權(quán)許可條款

獲得地下資源許可證，持證人須承諾按照規(guī)定的許可規(guī)則，在規(guī)定地區(qū)和規(guī)定時間段內(nèi)，進行一定數(shù)量的礦產(chǎn)調(diào)查、勘探、開發(fā)和生產(chǎn)，并支付各種財政款項。

地下資源許可證由許可證書（形式為蓋章證書，基本信息包括許可證編號、許可日期、有效期限、頒發(fā)機構(gòu)名稱、被許可人的名稱等）和若干附件組成。地下資源許可證的主要附件是許可使用條款。這是一份長達數(shù)頁的文件，列出了持證人在許可證下業(yè)務(wù)的基本條款和條件?《地下資源法 》第12條。。主要條款包括資源區(qū)塊的一般介紹、地質(zhì)歷史、簽發(fā)許可證理由、持證人項目預(yù)期的關(guān)鍵細節(jié)、關(guān)鍵地下資源工作階段、地下資源使用可能被暫?；蛟S可被撤銷以致提前終止、重要環(huán)境方面和可能發(fā)生的其他要求，例如地下資源使用者有義務(wù)與居住在各自地區(qū)的“極北第一民族”（Far-North first nations）締結(jié)社會經(jīng)濟援助協(xié)定。

地下資源作業(yè)的詳細條款和要求在單獨的項目設(shè)計文件（與地質(zhì)調(diào)查、勘探和/或開發(fā)有關(guān)，視情況而定）中規(guī)定，該文件必須由許可證持有人準(zhǔn)備，由監(jiān)管機構(gòu)批準(zhǔn)?《地下資源法 》第3條、第12條。。一般情況下，地下資源許可證指的是此類工程設(shè)計文件。通常情況下，地下資源使用者沒有遵循項目設(shè)計進度的工作安排，被認為是重大違約，可能導(dǎo)致地下資源許可證被撤回、撤銷。

4.4.2 許可證延期

當(dāng)持證人未違反許可條款時，《地下資源法》允許根據(jù)持證人的申請，將勘探和開發(fā)許可證延長至礦床的整個經(jīng)濟壽命周期，便于完成礦床開發(fā)?《地下資源法》第10條。?！兜叵沦Y源法》并未直接規(guī)定，如果地下資源使用者未違反規(guī)定，管理機構(gòu)必須無條件延長許可證，但暗含此義。俄羅斯各地的地下資源許可實際操作也證實了這一點。有時即使存在某些無關(guān)緊要的違規(guī)行為，管理機構(gòu)通常也會滿足此類延期要求。原因之一是放棄油氣田，特別是當(dāng)產(chǎn)量變得更低、成本更高時，再加上大量的關(guān)閉成本和環(huán)境、清理義務(wù)，如果要繼續(xù)生產(chǎn)，找到一個新的地下資源使用者可能是一項相當(dāng)困難的工作。外國投資者是不是地下資源使用者的股東或是不是完全擁有地下資源的使用者，并不是決定是否可以延長地下資源許可證期限方面的重要法律因素。

4.5 取得地下資源使用權(quán)的資格和資質(zhì)

有資格獲得地下資源許可證并參與投標(biāo)或競標(biāo)的實體必須滿足一定條件，包括良好的財務(wù)狀況、工程和技術(shù)能力，以及合格人員。這些條件因許可證類型而異，但通常要求很高?《地下資源法》第9條、第14條。。特別是實體必須證明其在各種類型的地下資源作業(yè)中擁有豐富經(jīng)驗和專業(yè)知識，有足夠的、訓(xùn)練有素的地質(zhì)學(xué)家和油氣工程師，有充裕的注冊資本、銀行賬戶資金，或從信譽良好的銀行可獲得信用貸款，有所需作業(yè)運營許可證，例如危險工業(yè)設(shè)施的作業(yè)許可證，擁有足夠數(shù)量的油田設(shè)備（例如推土機、起重機等），或與擁有此類技術(shù)資源的服務(wù)商簽訂合同。就獲得特定類型的許可證所需要具備的具體條件（例如銀行賬戶資金量、人員數(shù)量）而言，法律沒有具體規(guī)定。一般是由地下資源管理機構(gòu)酌情針對具體的地下資源區(qū)塊（通過拍賣、招標(biāo)或者法律允許不經(jīng)拍賣或招標(biāo)而授予）提出特定要求。因此，取得不同類型的許可證，申請人需要滿足的具體標(biāo)準(zhǔn)須依據(jù)個案判斷。

4.6 允許“作業(yè)者”模式

俄羅斯法律沒有直接規(guī)定地下資源工程可采取“作業(yè)者”模式，即持證人將工作職責(zé)分配給第三方作業(yè)者?！兜叵沦Y源法》確實允許持證人聘請合格的第三方承包商，該第三方承包商可以在礦區(qū)完成全部工作，也可以僅完成部分工作，例如鉆井、施工、維修工作等。持證人仍將對油田作業(yè)負責(zé)，并對任何違反地下資源許可證或地下資源有關(guān)環(huán)境法規(guī)的行為向主管機關(guān)負責(zé)。在這種情況下，持證人的救濟措施通常限于對其承包商的追索?《地下資源法》第49條。。

5 戰(zhàn)略資源區(qū)塊

5.1 戰(zhàn)略資源區(qū)塊的定義

根據(jù)《地下資源法》，特定資源區(qū)塊符合“聯(lián)邦重要”的條件即為“戰(zhàn)略資源區(qū)塊”。包括以下條件：（一）含有鈾、鉆石，特別是純石英砂、鈷、鉭、鉑和某些其他金屬的礦床，且列入國家儲量登記注冊，無論此類儲量的數(shù)量如何；或（二）包含以下在國家（聯(lián)邦）層面登記注冊儲量：1）超過7000萬噸的石油，或2）超過5000億立方米的天然氣，或3）50噸或以上的脈金，或4）50萬噸或以上的銅（該金額針對每個區(qū)塊單獨計算）；或（三）位于內(nèi)海、領(lǐng)?；虼箨懠軆?nèi)；或（四）無論礦床的性質(zhì)如何，涉及使用國防或安全的用地。

5.2 戰(zhàn)略資源區(qū)塊的礦權(quán)取得程序

戰(zhàn)略資源區(qū)塊可以通過競標(biāo)的方式授予，但在下列情況下，可以不經(jīng)招標(biāo)，由政府批準(zhǔn)，并通過許可委員會作出決定授予。

1）位于大陸架任何礦床或戰(zhàn)略資源區(qū)塊并含天然氣礦床的開發(fā)或聯(lián)合許可證，由俄羅斯聯(lián)邦政府決定，可以不經(jīng)競標(biāo)授予，也可以通過競標(biāo)的方式授予?《地下資源法》第10.1條。。

2）被俄羅斯聯(lián)邦政府列入特別清單且被認定為戰(zhàn)略資源區(qū)塊的氣田的開發(fā)和聯(lián)合許可證，由俄羅斯聯(lián)邦政府決定，可以不經(jīng)招標(biāo)，授予俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司（Gazprom）或其地區(qū)子公司。

戰(zhàn)略資源區(qū)塊清單（包括其任何修訂）由地下資源管理局批準(zhǔn)，并在俄羅斯聯(lián)邦官方媒體《俄羅斯日報》（Rossiyskaya Gazeta）上公布?《地下資源法》第2.1條，俄羅斯聯(lián)邦政府2008年11月7日第823號決議。。俄羅斯聯(lián)邦最著名的法律數(shù)據(jù)庫Garant中也有關(guān)于最新的戰(zhàn)略資源區(qū)塊匯總列表?該數(shù)據(jù)庫網(wǎng)址是https://internet.garant.ru/#/document/12163291/paragraph/1:12。。

戰(zhàn)略資源區(qū)塊的礦權(quán)取得，如同其他普通區(qū)塊的礦權(quán)取得的程序，地下資源管理局需要依據(jù)許可或招標(biāo)委員會的決定作出批準(zhǔn)，還需要獲得聯(lián)邦政府的單獨批準(zhǔn)?《地下資源法》第2.1條、第13.1條。。

5.3 對外商投資的限制

外商投資不屬于戰(zhàn)略資源區(qū)塊的礦區(qū)，通常無需任何政府特別批準(zhǔn)，但仍需適用外商投資的法律以及可能會觸發(fā)的俄羅斯反壟斷審查。根據(jù)1999年7月9日修訂及頒布的第160-FZ號《關(guān)于外商投資法案》（下文簡稱“《外商投資法》”）的規(guī)定，外國政府、國際組織或其控制下的組織進行的交易，符合下列情況的：1）直接或間接處置俄羅斯商業(yè)公司（任何類型，不僅是戰(zhàn)略公司）注冊資本中超過25%的有表決權(quán)股份的權(quán)利，或2）以其他方式控制商業(yè)公司管理機構(gòu)決策的能力?《戰(zhàn)略投資法》將“控制戰(zhàn)略實體管理機構(gòu)決策的能力”定義為外國投資者或團體直接或通過第三方在俄羅斯聯(lián)邦法律法規(guī)和/或公司章程有多數(shù)投票通過決定的情況下，阻止公司管理機構(gòu)的決定。，須根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦法第57-FZ號《關(guān)于外商投資于對國防和國家安全具有戰(zhàn)略意義的商業(yè)實體的程序》（下文簡稱“《戰(zhàn)略投資法》”）規(guī)定的程序，向反壟斷局提交外商投資備案申請，并須獲得反壟斷局的初步批準(zhǔn)。

對在戰(zhàn)略資源區(qū)塊上作業(yè)的實體（即“戰(zhàn)略資源使用者”）的外商投資存在某些限制和要求。這些限制在2008年4月29日修訂的《地下資源法》和《戰(zhàn)略投資法》中有所規(guī)定。

根據(jù)《戰(zhàn)略投資法》，一項交易如果導(dǎo)致某一外國投資者或若干外國投資者獲得戰(zhàn)略地下資源使用者的控制權(quán)，則該交易必須事先獲得俄羅斯聯(lián)邦政府外商投資監(jiān)督委員會（下文簡稱“政府委員會”）的批準(zhǔn)，如果交易屬于集團內(nèi)部交易且屬法律法規(guī)可豁免審批的情況除外?《戰(zhàn)略投資法》第4條、第11條和第12條。。符合下列條件即視為獲得對戰(zhàn)略資源使用者的控制，須事先獲得批準(zhǔn)：1）直接或間接持有戰(zhàn)略資源使用者25%或以上的有表決權(quán)股份；2）任命其唯一執(zhí)行機構(gòu)和/或其執(zhí)行董事會25%或以上的成員；3）選任25%或以上董事會成員；4）取得對公司的管理權(quán)；5）以其他方式控制公司治理機構(gòu)的決定，包括控制業(yè)務(wù)經(jīng)營的權(quán)利?《戰(zhàn)略投資法》第3條。。

值得注意的是，外國政府或國際組織控制的投資者通常不被允許取得戰(zhàn)略公司（包括戰(zhàn)略資源使用者）的控制權(quán)（參見《戰(zhàn)略投資法》）。這一規(guī)則的唯一例外是，俄羅斯聯(lián)邦政府對戰(zhàn)略公司擁有超過50%的表決權(quán)股份的直接或間接權(quán)利，并在外國政府或國際組織控制的外國投資者投資后，其控制權(quán)不受影響?《戰(zhàn)略投資法》第2.7條。。這實際上意味著，外國政府或國際組織控制的投資者理論上可以獲得俄羅斯聯(lián)邦直接或間接擁有的戰(zhàn)略資源使用者49.9%的股份，但須事先獲得政府委員會的批準(zhǔn)。

根據(jù)《地下資源法》，如果原來外商投資時并沒有涉及戰(zhàn)略資源區(qū)塊，但后來企業(yè)在地質(zhì)調(diào)查期間發(fā)現(xiàn)的資源滿足戰(zhàn)略資源區(qū)塊的條件，在這種情況下，需要獲得聯(lián)邦政府批準(zhǔn)該外國投資的企業(yè)獲得此類勘探和開發(fā)戰(zhàn)略資源區(qū)塊的聯(lián)合許可證。需要注意的是，俄羅斯聯(lián)邦政府可拒絕該外國投資的企業(yè)獲得許可，甚至在外商投資低于控制門檻25%的情況下，拒絕發(fā)放許可證，前提是“國防和國家安全受到威脅”?《戰(zhàn)略投資法》第2.7條。。《地下資源法》規(guī)定，如果地下資源使用權(quán)因此而被撤銷，則地下資源使用者（而非投資者）所承擔(dān)的費用將從聯(lián)邦預(yù)算中得到補償。這種補償?shù)臋C制尚不明確，并且尚未在實際操作中得到檢驗?《戰(zhàn)略投資法》第2.7條。2009年3月10日頒布及修訂的俄羅斯聯(lián)邦政府第209號決議“關(guān)于發(fā)現(xiàn)礦藏的地質(zhì)調(diào)查和評估費用報銷審批程序，以及拒絕向其授予戰(zhàn)略資源區(qū)塊勘探和開發(fā)權(quán)的實體給予一次性支付地下資源補償費的程序”。。很可能支付償還的金額是不公平的，且不包括利潤損失、股息損失、機會損失或任何未按照俄羅斯會計慣例記錄的成本。

6 中國投資者在俄羅斯投資的風(fēng)險與建議

中國企業(yè)到俄羅斯投資須先了解當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境和法律風(fēng)險。下文論證分析在俄羅斯投資的風(fēng)險，并給出應(yīng)對建議。

6.1 投資環(huán)境風(fēng)險

6.1.1 俄羅斯的投資營商環(huán)境不太穩(wěn)定，法律體系不夠透明

美國國務(wù)院政府網(wǎng)站發(fā)布了《2021年俄羅斯投資環(huán)境報告》[3]，該報告認為俄羅斯的經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)存在根本性系統(tǒng)問題，不利于外商投資，尤其是俄羅斯的司法體系嚴(yán)重受政府控制，基本上投資者無法在與政府公權(quán)力的利益沖突中獲得任何有效救濟，加之高層政府官員腐敗，進一步增加了外國投資者的風(fēng)險。例如一位美國知名投資者因2019年2月的一起商事糾紛而被軟禁，軟禁時間持續(xù)一整年。根據(jù)一份對日本投資者在俄羅斯的投資報告的分析[4]，在俄羅斯遭受竊聽、腐敗、官僚侵害比較普遍，日本投資者認為這嚴(yán)重損害了俄羅斯的投資環(huán)境。

俄羅斯作為歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟（EAEU）的成員，授予聯(lián)盟層面的執(zhí)行機構(gòu)即歐亞經(jīng)濟委員會（EEC）一定決策權(quán)，尤其是在與第三國簽訂貿(mào)易協(xié)議、進口關(guān)稅和技術(shù)規(guī)范方面具有主導(dǎo)權(quán)，歐亞經(jīng)濟委員會建立基本原則并由成員國在國內(nèi)通過立法予以實施。歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟協(xié)定優(yōu)先適用世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則，但是衛(wèi)生檢測和植物檢疫的標(biāo)準(zhǔn)由各國自己設(shè)立。對外國企業(yè)來說，獲得俄羅斯檢測檢疫認證的機會特別受限，例如出口工業(yè)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品到俄羅斯就比較困難。出口電信設(shè)備、醫(yī)療設(shè)備以及油氣設(shè)備、建設(shè)工程材料和設(shè)備到俄羅斯獲得批準(zhǔn)非常困難。

俄羅斯的法律體系變化較大，令投資者頭痛的是法律的更改帶來的額外的法律成本和損失，尤其是涉及油氣資源以及稅務(wù)優(yōu)惠政策的領(lǐng)域。遵守法律和違法的界限也比較模糊，執(zhí)法機構(gòu)例如油氣的主管部門自然資源部批準(zhǔn)或吊銷礦權(quán)許可、環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)在確定是否行為人實質(zhì)違反環(huán)境法等存在諸多不確定性。

6.1.2 司法保障的獨立公正性較不理想，易將民事案件刑事化

美國政府發(fā)布的《2021年俄羅斯投資環(huán)境報告》主要是美國政府對美國到俄羅斯投資的人提出的建議。根據(jù)該報告，在俄羅斯投資的美國投資者應(yīng)確保有充分的律師協(xié)助，并做好警察會突然檢查和襲擊的預(yù)防措施，同時提醒美國投資者俄羅斯政府機構(gòu)有將民事案件轉(zhuǎn)變?yōu)樾淌掳讣牧?xí)慣做法。該報告也指出，俄羅斯法院常被批評沒有獨立權(quán)威，且在民事案件中，容易演變成刑事案件。根據(jù)統(tǒng)計，俄羅斯法院不傾向于無罪推定的理論，只有不到1.5%的刑事案件作出無罪判決，對第一審法院作出無罪判決的案件進行上訴的，上訴法院受理的案件中有37%做出了有罪的判決。

6.1.3 俄羅斯2014年因克里米亞事件受美國和歐盟制裁對營商環(huán)境的影響

俄羅斯因2014年克里米亞的事件受到美國和歐盟的制裁，俄羅斯國內(nèi)經(jīng)濟受挫陷入危機，這進一步限制了外國投資者的投資和加大了投資風(fēng)險，除了盧布貶值和外匯兌換的風(fēng)險，還有對進口原材料和零配件限制、對參與全球交易的支付能力的限制、額外的貿(mào)易壁壘、無法獲取外國貸款和融資等風(fēng)險，加劇了外商投資的困難。

6.1.4 俄羅斯的勞工市場流動性大，且缺乏有技術(shù)能力的雇員

根據(jù)一份對日本投資者在俄羅斯投資的報告[4]分析，日本投資者普遍認為俄羅斯缺乏有技能的勞動力是他們投資和運營的最大困難。日本投資者在俄羅斯投資的產(chǎn)業(yè)集中在制造業(yè)（主要是汽車制造）和技術(shù)服務(wù)業(yè)。根據(jù)日本企業(yè)的文化，日本的員工一般是長期服務(wù)于一家企業(yè)（從初級逐步到高級的終身職業(yè)），一般需要將入職員工送到日本總廠培訓(xùn)，且以后每個階段的培訓(xùn)都是員工成長的一部分，日本投資者對員工的培訓(xùn)投入很大。俄羅斯的勞動力并不認同日本的這種企業(yè)文化，在俄羅斯采取同樣的培訓(xùn)方式，并不能換取俄羅斯員工對企業(yè)的認同。員工一旦流失，再找到有技術(shù)能力的雇員很難，這也給投資者帶來很大的培訓(xùn)和人事管理方面的損失。

6.1.5 俄羅斯的基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈并不完備，歐盟和美國的制裁加劇了這種困難

即使沒有美國和歐盟的制裁，俄羅斯的基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)發(fā)展也遠達不到發(fā)達國家投資者在當(dāng)?shù)剡\營所需要的配套的供應(yīng)設(shè)備和體系能力。例如日本的投資者反映，在工廠建設(shè)階段，常會遭遇由于缺乏基礎(chǔ)設(shè)施而長期耽擱商業(yè)計劃的實施，與建設(shè)有關(guān)的登記或?qū)徟牧鞒踢h超過預(yù)期[4]。

根據(jù)美國政府發(fā)布的《2021年俄羅斯投資環(huán)境報告》以及日本投資者在俄羅斯的投資報告，俄羅斯的法律規(guī)定了外商投資企業(yè)本地化生產(chǎn)的比例。日本的生產(chǎn)商通常不太信任由俄羅斯生產(chǎn)和供應(yīng)的材料和配件，他們會從日本采購，為了符合當(dāng)?shù)胤梢蟮谋镜鼗a(chǎn)，他們希望說服在日本的供應(yīng)商來俄羅斯投資，然而這些供應(yīng)商通常會因為俄羅斯的本地生產(chǎn)無利可圖而放棄，因此對于汽車生產(chǎn)等制造型企業(yè)，在俄羅斯生產(chǎn)會面臨依賴外國進口零部件的常態(tài)。自從俄羅斯因為2014年的克里米亞事件受到美國和歐盟的制裁后，這種進口交易又遭到進一步的阻礙。

6.1.6 中國對俄羅斯投資較少，鮮有案例可借鑒

根據(jù)俄羅斯中央銀行2021年發(fā)布的對外投資統(tǒng)計數(shù)據(jù)，俄羅斯外商投資來源國或地區(qū)的前五名依次為：塞浦路斯、百慕大、荷蘭、英國、盧森堡；俄羅斯對外投資目的國前五名依次為塞浦路斯、荷蘭、奧地利、英國和瑞士。可以看出，俄羅斯最大投資來源國和目的國幾乎分布一致，即歐洲是其最大的外資來源地，也是其境內(nèi)企業(yè)最大的海外投資目的地。俄羅斯來自亞洲（包括中國）的投資不到來自歐洲投資的10%。

根據(jù)中國的對外投資統(tǒng)計數(shù)據(jù)[5]，截至2020年，中國對外投資逆勢增長，流量達到1537.1億美元，首次躍居世界第一，占全球份額的20.2%。流向歐洲的投資為126.9億美元，占當(dāng)年對外直接投資流量的8.3%，但其中對俄羅斯的投資僅占中國對歐洲投資總額的約4%。

6.2 投資風(fēng)險應(yīng)對建議

建議中國企業(yè)在俄羅斯投資油氣領(lǐng)域時充分考慮上述法律環(huán)境的復(fù)雜綜合影響，在作出投資決策前須聘請有經(jīng)驗有能力的俄羅斯當(dāng)?shù)芈蓭焾F隊提供服務(wù)，并聯(lián)合技術(shù)專家、財務(wù)專家等專業(yè)團隊，對投資方案精心設(shè)計和研究。在眾多的綜合考慮因素中，本文從法律風(fēng)險方面給出如下建議。

6.2.1 盡量避免外商獨資形式，尋找當(dāng)?shù)乜煽?、有實力的合作伙伴設(shè)立合資企業(yè)

盡管俄羅斯法律規(guī)定在不涉及戰(zhàn)略資源區(qū)塊的油氣投資領(lǐng)域，外商可以獨資，但具體實施投資時，俄羅斯的投資環(huán)境和法律具有不確定性。例如根據(jù)《地下資源法》，如果原來外商投資時并沒有涉及戰(zhàn)略資源區(qū)塊，但后來企業(yè)在地質(zhì)調(diào)查期間發(fā)現(xiàn)的資源滿足戰(zhàn)略資源區(qū)塊的條件，在這種情況下能否獲得聯(lián)邦政府批準(zhǔn)，以繼續(xù)獲得勘探和開發(fā)戰(zhàn)略資源區(qū)塊的聯(lián)合許可證，很大程度上取決于當(dāng)?shù)睾献骰锇榈膶嵙?。因此，?yīng)盡量尋找俄羅斯當(dāng)?shù)赜袑嵙Φ钠髽I(yè)合作，最好是與俄羅斯的國有企業(yè)合作，它們更具有政治資源和預(yù)判政府行為方式等能力，有助于中資企業(yè)獲得有效的政府資源保障，確保投資穩(wěn)定。

6.2.2 涉及戰(zhàn)略資源區(qū)塊的投資應(yīng)加強與有關(guān)部門的溝通

在涉及戰(zhàn)略資源區(qū)塊的投資和收購中，外商無論采取何種方式投資，都可能存在被俄羅斯的政府審批機構(gòu)否決或限制交易的風(fēng)險。涉及對戰(zhàn)略資源區(qū)塊的投資，根據(jù)法律規(guī)定，外商投資持股比例不得超過25%，如果超過這個比例，除了需要向俄羅斯反壟斷局提交外商投資備案申請以及獲得反壟斷局的初步批準(zhǔn)以外，還需要獲得聯(lián)邦政府委員會對涉及“戰(zhàn)略”因素的投資申請批準(zhǔn)。反壟斷局和政府委員會都有自由裁量權(quán)決定是否批準(zhǔn)交易，或給出附加條件的批準(zhǔn)。因此建議投資者事先與反壟斷局溝通，以獲得擬定投資可獲批準(zhǔn)的初步意見。

6.2.3 中資企業(yè)如何實現(xiàn)對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的實際控制取決于具體的業(yè)務(wù)模式

根據(jù)俄羅斯法律規(guī)定，對不涉及戰(zhàn)略資源區(qū)塊的投資和收購，外商持股比例沒有限制；此外，俄羅斯法律允許作業(yè)者模式，因此理論上中國企業(yè)可以考慮通過在俄羅斯設(shè)立獨資企業(yè)，提供勘探和開發(fā)的服務(wù)，通過與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)簽訂承包合同的方式，進行具體作業(yè)。通過這種方式，中資企業(yè)可以完全取得對當(dāng)?shù)卦O(shè)立實體的全面控制，風(fēng)險在于需要獨立面對陌生和不確定的當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境和法律風(fēng)險。如果通過與俄羅斯企業(yè)合作，設(shè)立合資企業(yè)，或收購部分俄羅斯企業(yè)的股權(quán)，則中資企業(yè)可以通過股東協(xié)議對合資企業(yè)的實際控制作出約定，主要是通過管理層控制條款以及其他業(yè)務(wù)安排條款實現(xiàn)。這種業(yè)務(wù)模式和控制機制的原理同樣適用于對涉及戰(zhàn)略資源區(qū)塊的投資和收購。

6.2.4 投資前應(yīng)進行充分全面的盡職調(diào)查，獲取可靠的當(dāng)?shù)囟砹_斯律師和其他中介機構(gòu)的支持

面臨俄羅斯這樣不確定的投資環(huán)境，機會同時意味著風(fēng)險，在投資之前，中資企業(yè)應(yīng)該做全面的風(fēng)險盡職調(diào)查，包括業(yè)務(wù)、法律、財務(wù)、稅務(wù)方面。中資企業(yè)在這方面的投資成本決不能省，并且應(yīng)當(dāng)聘請當(dāng)?shù)刂托抛u度高的律師事務(wù)所或財務(wù)等中介機構(gòu)提供服務(wù)，高水平的中介機構(gòu)意味著其擁有豐富的資源優(yōu)勢和國際客戶經(jīng)驗，對幫助中國企業(yè)實現(xiàn)風(fēng)險預(yù)防與控制將非常有成效。

6.2.5 企業(yè)高層管理人員需要注意俄羅斯法律的民事責(zé)任刑事化的風(fēng)險

中國企業(yè)通過投資或收購交易對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)實現(xiàn)完全控制，需要注意在俄羅斯法律下，董事長和其他實際負責(zé)人可能會因公司的行為承擔(dān)個人責(zé)任，并且俄羅斯法律有將民事責(zé)任刑事化的風(fēng)險。建議中國企業(yè)為其委派的董事、監(jiān)事和高級管理人員購買商業(yè)保險，并需注意在企業(yè)的投資和收購行為完成后的經(jīng)營中持續(xù)獲得充分、有效、可靠的律師建議。