□文/劉子旸

（黑龍江科技大學(xué)管理學(xué)院 黑龍江·哈爾濱）

［提要］隨著全球氣候問題的加劇，世界各國對(duì)節(jié)能低碳發(fā)展也越來越重視。我國低碳政策經(jīng)歷依附性的萌芽期、法制管控的發(fā)展期、完善政策體系的戰(zhàn)略規(guī)劃期，現(xiàn)已進(jìn)入政策不斷加碼的決策落實(shí)期。借助政策網(wǎng)絡(luò)理論，理清在低碳政策變遷過程中政策制定的內(nèi)在邏輯和可能問題，促進(jìn)政策協(xié)商幅度、“政策共同體”范圍、網(wǎng)絡(luò)間合作聯(lián)結(jié)、政策工具綜合運(yùn)用等因素的良性互動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)低碳政策制定高效、科學(xué)、民主的重要路徑。

全球性的氣候變化問題受到世界各國的普遍關(guān)注，我國積極承擔(dān)大國責(zé)任，履行節(jié)能減排的國際義務(wù)，近20年來我國陸續(xù)出臺(tái)低碳、節(jié)能、可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)政策以應(yīng)對(duì)氣候變化問題。截至2020年，我國在經(jīng)濟(jì)綠色、低碳生活、生態(tài)碳匯、產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展、能源轉(zhuǎn)型等方面取得了不錯(cuò)的成就。在這種情況下，我國進(jìn)一步提出了“碳達(dá)峰”“碳中和”的戰(zhàn)略決策，為進(jìn)一步解決全球氣候問題做出努力，為全球環(huán)境治理貢獻(xiàn)中國智慧。

政策網(wǎng)絡(luò)理論的發(fā)展至今已有很長的歷史，被國內(nèi)外學(xué)者應(yīng)用于政策過程的分析研究中。對(duì)以往低碳政策的梳理，并以政策網(wǎng)絡(luò)理論視角進(jìn)行研究，有助于了解相關(guān)政策發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)政策演進(jìn)中的不充分、不平衡等不足之處，是之后制定符合時(shí)代發(fā)展政策的重要前提。

一、政策網(wǎng)絡(luò)理論發(fā)展及運(yùn)用

20世紀(jì)80年代之后，對(duì)于政策網(wǎng)絡(luò)理論的研究進(jìn)入發(fā)展和豐富階段。美國和英國學(xué)者分別對(duì)“鐵三角”和“政策共同體”展開研究，雖然二者在網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成形態(tài)上存在差異，但都逃不開網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部利益博弈、資源依賴、交互關(guān)系、共同話語等特征。隨后，進(jìn)入對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的反思、批判期。Thatcher認(rèn)為需要大量的模型和假設(shè)，來填補(bǔ)政策網(wǎng)絡(luò)理論目標(biāo)與成果之間的缺口。羅茨、維克斯、阿特金森等學(xué)者根據(jù)自身觀點(diǎn)，提出不同的政策網(wǎng)絡(luò)模型?！傲_茨模型”最為經(jīng)典，羅茨根據(jù)利益關(guān)系、成員構(gòu)成、依賴關(guān)系、資源分配等因素，對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行了五種類型劃分，分別為政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)。進(jìn)入21世紀(jì)，國內(nèi)外研究者們開始將政策網(wǎng)絡(luò)理論應(yīng)用于政策運(yùn)行過程中，如政策制定、政策執(zhí)行、政策變遷等的研究，使政策網(wǎng)絡(luò)理論的適用性得到擴(kuò)展。Van Buuren等對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的制度設(shè)計(jì)展開研究，并建立起關(guān)于制度變遷和制度設(shè)計(jì)策略的解釋框架。Haitao Zheng等通過政策網(wǎng)絡(luò)理論，對(duì)中國醫(yī)療保險(xiǎn)政策的制定展開討論。譚羚雁等基于政策網(wǎng)絡(luò)理論，分析了我國保障性住房政策制定、執(zhí)行過程中各方參與者之間的互動(dòng)關(guān)系。馮貴霞對(duì)大氣污染防治政策變遷的研究中，構(gòu)建了關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)的解釋框架，并通過對(duì)以往學(xué)者觀點(diǎn)的總結(jié)，對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行了重新定義，即政策網(wǎng)絡(luò)是政策主體間互動(dòng)關(guān)系模式的形象借喻，通過對(duì)互動(dòng)關(guān)系的解釋和分析來獲得對(duì)政策過程的認(rèn)知。

政策網(wǎng)絡(luò)理論被普遍認(rèn)可的分析路徑主要是利益調(diào)停路徑和網(wǎng)絡(luò)治理路徑。羅茨的網(wǎng)絡(luò)類型劃分即屬于利益調(diào)停路徑的研究范疇，該路徑凸顯政策領(lǐng)域內(nèi)相對(duì)權(quán)力、利益劃分，以及各網(wǎng)絡(luò)成員在政策過程中的互動(dòng)關(guān)系。但在現(xiàn)實(shí)政策過程的政策網(wǎng)絡(luò)分析中卻很難完全地將兩種分析路徑相剝離。比如，在低碳政策問題中全社會(huì)的各類行動(dòng)者眾多，對(duì)各種價(jià)值觀念的整合，結(jié)合各方需求進(jìn)行的漸進(jìn)政策制定，都是政策運(yùn)行過程走向科學(xué)民主所不可或缺的，這些恰恰是治理路徑對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的界定。由此可見，在利用政策網(wǎng)絡(luò)理論進(jìn)行問題分析時(shí)，對(duì)兩種分析路徑的綜合考慮是不可或缺，也是不可避免的。

二、低碳政策變遷歷程

（一）第一階段：大氣污染防治的依附萌芽期（2005年前）。2005年之前，低碳概念并未深入人心，我國在碳排方面的政策也發(fā)布甚少，對(duì)工業(yè)企業(yè)在碳排放方面的約束更多的是依附于大氣污染防治的政策上。《工業(yè)企業(yè)設(shè)計(jì)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》于1956年制定，并在1962年、1979年經(jīng)過兩次修訂。在此之后還有《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國節(jié)約能源法》等法律文件的頒布。上述法律法規(guī)雖然未對(duì)二氧化碳的排放采取標(biāo)準(zhǔn)要求，但各法律的實(shí)施在一定程度上有助于減少碳排放，這無疑符合低碳發(fā)展的基本要求。

1992年是低碳政策萌芽的一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，聯(lián)合國大會(huì)通過了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，同年11月我國通過了“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的決定”；1997年發(fā)布“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的決定”。1998年我國簽署《京都議定書》，2002年核準(zhǔn)，2005年2月16日正式生效，這標(biāo)志著我國的碳排放政策進(jìn)入到新的發(fā)展階段。2005年2月28日，通過了《中華人民共和國可再生能源法》，對(duì)促進(jìn)可再生能源的開發(fā)利用，改善能源結(jié)構(gòu)，降低碳排放，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展有著深遠(yuǎn)意義。

（二）第二階段：法制管控的快速發(fā)展期（2006～2010年）。2006～2010年是我國第十一個(gè)五年計(jì)劃期間，有關(guān)低碳政策密集發(fā)布，在《“十一五”規(guī)劃綱要》中“節(jié)能減排”被重點(diǎn)提及，隨后的低碳發(fā)展政策也圍繞能源的節(jié)約、開發(fā)利用，以及增加碳匯、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等展開。

國家法律文件及各部委政策文件相繼出臺(tái)。2006年《中華人民共和國可再生能源法》正式實(shí)施，2009年進(jìn)行了修正；2007年《中華人民共和國節(jié)約能源法》進(jìn)行了第一次修訂，將節(jié)約能源的激勵(lì)措施獨(dú)立成章，并對(duì)能源消費(fèi)、節(jié)能技術(shù)開發(fā)、淘汰落后產(chǎn)能提高能源利用率等方面做了進(jìn)一步闡述，上述二法的頒布實(shí)施，成為我國能源發(fā)展的基本國策。國家稅務(wù)局、農(nóng)業(yè)部等各部委根據(jù)“節(jié)能減排”的工作要求，制訂了實(shí)施方案。

在節(jié)約能源、科技、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、碳匯等方面做出低碳努力。如，在節(jié)約能源方面，2006年出臺(tái)了《千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)實(shí)施方案》，2007年發(fā)布了《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委、能源辦關(guān)于加快關(guān)停小火電機(jī)組若干意見的通知》等；新能源方面，2006年《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，2008年《秸稈能源化利用補(bǔ)助資金管理暫行辦法》《太陽能光電建筑應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》，2007年《國家核電中長期發(fā)展規(guī)劃（2005～2020年）》等。

這一階段，我國的低碳政策井噴式發(fā)布，政策多樣性明顯，政策框架基本建立。政府部門牽頭，具有一定的法制強(qiáng)制性。錢潔等認(rèn)為，這一時(shí)期我國的低碳政策工具除強(qiáng)制性政策外，自愿性和混合性政策工具運(yùn)用的環(huán)境條件是滯后的。

（三）第三階段：低碳政策體系進(jìn)一步構(gòu)建、戰(zhàn)略規(guī)劃期（2011～2020年）。這一時(shí)期，在國家低碳戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)下，我國各地區(qū)、各部委、各領(lǐng)域、各行業(yè)、社會(huì)各方紛紛制訂相關(guān)政策方案，使得低碳政策體系得到進(jìn)一步完善，碳排放交易試點(diǎn)、低碳城市試點(diǎn)開展，各項(xiàng)節(jié)能減排工作穩(wěn)步推進(jìn)。

2011年我國進(jìn)入“十二五”時(shí)期，國務(wù)院分別于2011年、2016年相繼發(fā)布《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》《“十三五”節(jié)能減排綜合性工作方案》，設(shè)置減排目標(biāo)和基本要求，對(duì)全國節(jié)能減排工作進(jìn)行戰(zhàn)略引導(dǎo)。2011年，組織編制《國家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2011-2020年）》，用以指導(dǎo)十年的應(yīng)對(duì)氣候變化工作；國家林業(yè)局發(fā)布《林業(yè)適應(yīng)氣候變化行動(dòng)方案（2016-2020年）》。2014年，國務(wù)院發(fā)布《國家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014-2020年）》《煤炭清潔高效利用行動(dòng)計(jì)劃（2015-2020年）》等一系列中長期規(guī)劃。

為緩解氣候變化，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，2011年發(fā)布《工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)計(jì)劃（2011-2015年）》等文件，2012年國務(wù)院印發(fā)《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《服務(wù)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，2016年財(cái)政部等發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，2018年印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)的意見》。另外，在能源、節(jié)能、非能源活動(dòng)溫室、碳匯等方面也有政策安排，碳排放交易和低碳城市也開始試點(diǎn)，如2011年印發(fā)的《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》以及《關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作的通知》首批低碳試點(diǎn)城市誕生，并在2012年、2017年確立了第二批和第三批低碳試點(diǎn)。

（四）第四階段：政策加碼，落實(shí)戰(zhàn)略決策期（2020年至今）。《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》開篇便提出了關(guān)于“碳達(dá)峰、碳中和的重大戰(zhàn)略決策，扎實(shí)推進(jìn)碳達(dá)峰行動(dòng)”的基本思想。

2020年9月，習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)上首次提到2030年前實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”、2060年前實(shí)現(xiàn)“碳中和”，由此定下了2020年后的低碳發(fā)展的整體基調(diào)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2020年9月份到2021年10月底，我國在國內(nèi)外重要會(huì)議及相關(guān)政策文件中提及“碳達(dá)峰”“碳中和”的次數(shù)多達(dá)30余次。相關(guān)政策文件有《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》等。

三、我國低碳政策變遷中的政策網(wǎng)絡(luò)

（一）政策變遷過程中低碳政策制定的解釋框架。從我國幾十年低碳政策的變遷實(shí)踐來看，中央政府對(duì)于低碳綠色發(fā)展的推動(dòng)占據(jù)著絕對(duì)的主導(dǎo)地位，但在國務(wù)院發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、生態(tài)環(huán)境部、科學(xué)技術(shù)部等下發(fā)的政策文件規(guī)則內(nèi)，又給予了地方政府一定的政策自主性。同時(shí)，本著政策制定科學(xué)性、民主性的現(xiàn)實(shí)需要，以及各方主體的利益驅(qū)使，使得我國低碳政策的制定和變遷過程表現(xiàn)為“一主導(dǎo)、多支干、發(fā)散狀”“雙向溝通，循環(huán)修正”的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。通過“羅茨模型”的政策網(wǎng)絡(luò)類型劃分，對(duì)低碳政策制定的解釋框架如圖1所示。中央政府作為政策運(yùn)行中的政策社群，對(duì)政策制定起著主導(dǎo)作用；元政策下多分支的基本政策或具體政策則是由國務(wù)院下屬部門，以及各地方政府制定，議題網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)等多元政策主體共同參與其中，進(jìn)而構(gòu)建起具有政策傳達(dá)、意見征詢、信息反饋、修正漸進(jìn)等特點(diǎn)的多元、多層的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。以此促進(jìn)新老政策更替、政策體系完善，推動(dòng)政策變遷。（圖1）

圖1 政策變遷過程中政策制定解釋框架圖

（二）低碳政策制定中可能存在的問題

1、地方政府與企業(yè)間的共謀現(xiàn)象。地方政府與企業(yè)、行業(yè)組成政策共同體的必要性。工業(yè)、企業(yè)作為溫室氣體的主要排放者，是低碳政策管制的主要對(duì)象；地方政府則是地區(qū)低碳政策的制定者、實(shí)施者，降碳排和綠色發(fā)展的責(zé)任主體。二者在低碳政策產(chǎn)出和執(zhí)行的利益博弈中存在三種可能性：第一，地方政府與企業(yè)在減排改制問題上達(dá)成一致，“政策制定-政策執(zhí)行-政策再制定”實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，形成政策共同體的理想狀態(tài)。第二，兩者都對(duì)中央規(guī)劃文件的地區(qū)落實(shí)產(chǎn)生顧慮，這種顧慮可能來自經(jīng)濟(jì)效益、地區(qū)財(cái)政壓力與低碳、綠色發(fā)展的環(huán)境壓力無法平衡，從而形成政治“共謀行為”的產(chǎn)生，這種情況下制定的地區(qū)政策可能會(huì)與中央要求相左，也可能在執(zhí)行中出現(xiàn)應(yīng)付、欺瞞上級(jí)政府的現(xiàn)象。第三，工業(yè)、企業(yè)非自愿做出妥協(xié)，這種情況下由于企業(yè)在政策制定中缺乏參與或者利益訴求得不到滿足，會(huì)使政策執(zhí)行發(fā)生偏離，政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

2、知識(shí)分層和知識(shí)專業(yè)化導(dǎo)致的政策參與壁壘。我國在低碳政策中的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成包括：低碳發(fā)展方面的相關(guān)智庫、專家、學(xué)者、技術(shù)聯(lián)盟等。他們?cè)诘吞紗栴}的議題提出、政策制定過程中參與形式多樣，國內(nèi)學(xué)者經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，根據(jù)智庫介入點(diǎn)的不同，其介入政策制定的可能路徑有14條之多。但專業(yè)網(wǎng)絡(luò)在政策科學(xué)認(rèn)定和知識(shí)專業(yè)化上的優(yōu)勢，一定程度上壓榨了公眾在政策過程中的參與程度，使得公眾的這種參與偏向于形式上的權(quán)力慰藉。這種知識(shí)等級(jí)化帶來的公眾參與壁壘，基本成為一種固化現(xiàn)象。一方面如政策分“精英模型”的觀點(diǎn)，精英與公眾信息嚴(yán)重不對(duì)稱，相較于精英的活躍狀態(tài)，公眾稍顯麻木，一定程度上默認(rèn)了精英的權(quán)威性；另一方面當(dāng)公共問題上升到技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)改制等專業(yè)性領(lǐng)域時(shí)，由于專業(yè)知識(shí)的缺乏和認(rèn)知限制，公眾會(huì)忽略或放棄對(duì)政策過程的參與。

3、政府網(wǎng)絡(luò)應(yīng)付公眾參與的虛假協(xié)商和政策工具使用不當(dāng)。府際網(wǎng)絡(luò)對(duì)于議題網(wǎng)絡(luò)中公眾參與政策制定的虛假協(xié)商包括：博弈式協(xié)商、象征式協(xié)商、誘導(dǎo)式協(xié)商。雖然這三種虛假協(xié)商形式多發(fā)生在民生政策制定中，氣候變化和碳排放屬于環(huán)境問題，但是當(dāng)?shù)胤秸非蠼?jīng)濟(jì)效益而縱容高污染、高排放的企業(yè)經(jīng)營時(shí)，公眾利益就會(huì)受到損害，這種情況下博弈式協(xié)商的現(xiàn)象就會(huì)發(fā)生。

政策工具的靈活使用能夠解決很多實(shí)際問題，同時(shí)，不當(dāng)?shù)氖褂靡灿锌赡芗せ鐣?huì)矛盾。Howlett和Ramesh依據(jù)政府提供公共物品和服務(wù)過程中介入程度由強(qiáng)到弱的不同，將政策工具依次分為強(qiáng)制性工具、混合性工具及自愿性工具。在政策制定、執(zhí)行中政策工具的選擇錯(cuò)誤，會(huì)引起不良的社會(huì)反響。

（三）對(duì)策建議

1、政府主導(dǎo)，政策制定時(shí)協(xié)商政治的進(jìn)一步擴(kuò)大。協(xié)商機(jī)制使政策社群在制定政策時(shí)最大限度地匯集各方意見。我國的政策社群包括中國共產(chǎn)黨、全國人大、國務(wù)院及各部委、政協(xié)，其共同組成的政策共同體在我國低碳政策制定中起著主導(dǎo)作用。

由于氣候變化問題全球化的特殊性，我國部分政策的制定也是在國際公約框架之下，如《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《巴黎協(xié)定》等。因此，我國政策社群制定低碳政策時(shí)的協(xié)商包括了國際協(xié)商和國內(nèi)協(xié)商兩部分。國際協(xié)商則包括雙邊協(xié)商（如2014年《中美應(yīng)對(duì)氣候變化聯(lián)合聲明》等）、多邊協(xié)商（如《京都議定書》《哥本哈根議定書》《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》《巴黎協(xié)定》等）；國內(nèi)的政治協(xié)商制度是我國的一項(xiàng)基本政治制度，中國人民協(xié)商會(huì)議又設(shè)置全國委員會(huì)和地方委員會(huì)，在面對(duì)國家或地方重大政策或社會(huì)問題時(shí)的決策和執(zhí)行進(jìn)行協(xié)商，以發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主。此外，中央和地方各部門應(yīng)進(jìn)一步拓展協(xié)商式政策制定的深度和廣度，如開通微博，公開低碳發(fā)展的相關(guān)信息的范圍，發(fā)布應(yīng)對(duì)氣候變化所取得成果的匯總文件等。

2、政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部有效的連接互動(dòng)。將生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)納入政府的政策共同體中，實(shí)現(xiàn)由政策的被動(dòng)響應(yīng)到主動(dòng)參與的轉(zhuǎn)變。無論是從“共謀行為”的角度，還是從非自愿妥協(xié)的角度看，政策制定的決策過程都與執(zhí)行過程發(fā)生了一定程度的偏離。因此，對(duì)于我國的低碳發(fā)展來說，將生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)納入政府從中央到地方的政策共同體中，實(shí)現(xiàn)公平對(duì)話協(xié)商、利益訴求表達(dá)，共同參與政策過程的健康局面。

專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)聯(lián)結(jié)，便于走出虛假協(xié)商，突破參與壁壘。議題網(wǎng)絡(luò)中公眾參與政策制定會(huì)分別受到專業(yè)網(wǎng)絡(luò)及府際網(wǎng)絡(luò)帶來的壓力，三者之間的良性互動(dòng)則能促進(jìn)公眾在政策制定中的有效參與。首先，加強(qiáng)公民自治組織建設(shè)便于底層意見的匯集，并做好專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與自治組織的溝通嵌合工作，使專業(yè)網(wǎng)絡(luò)在議題提出時(shí)將專業(yè)優(yōu)勢和底層意愿相兼顧，淡化知識(shí)分層給公眾參與政治帶來的影響，減輕因公眾話語權(quán)弱而產(chǎn)生的虛假參與。其次，議題網(wǎng)絡(luò)中的主流媒體應(yīng)發(fā)揮自身“雙向溝通”作用，擴(kuò)大公眾政策認(rèn)知，利用“焦點(diǎn)效應(yīng)”促進(jìn)民眾意愿達(dá)成。最后，政府為自治組織的建設(shè)提供機(jī)制保障。

3、政策工具的使用應(yīng)更加靈活多元，且適度恰當(dāng)。強(qiáng)制性工具借助于政府權(quán)威，具有一定的強(qiáng)制力，在低碳政策中的使用以規(guī)制和直接供給為主，使用中參與主體主要包括政治社群、府際網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)。如對(duì)小火電機(jī)組的關(guān)停、制定的節(jié)能減排法規(guī)、對(duì)生態(tài)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)等，都屬于強(qiáng)制性工具的范疇。

混合性工具主要包括信息與規(guī)勸、補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)拍賣、稅收和使用者付費(fèi)。信息與規(guī)勸使用下的受影響者主要是公眾和企業(yè)。其不具有強(qiáng)制性，更多的是政府引導(dǎo)個(gè)人和企業(yè)行為，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)期變化，如“全國低碳日”“美麗中國，我是行動(dòng)者”等活動(dòng)，均是運(yùn)用此工具倡導(dǎo)社會(huì)形成良好低碳習(xí)慣。另外，稅收、補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)拍賣等工具在低碳發(fā)展中也有體現(xiàn)。

自愿性工具主要包括家庭和社區(qū)、志愿者組織、市場，政府干預(yù)極少，由民間力量或市場自主運(yùn)作。如，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、自然之友、高校環(huán)保社團(tuán)聯(lián)合體、中國國際民間組織合作促進(jìn)會(huì)等，都是以自愿性工具的形式拓展了整個(gè)社會(huì)的低碳政策參與面。

可見，面對(duì)不一樣的問題，在政策制定時(shí)所采用的政策工具也不相同。隨著政策民主化、科學(xué)化的推進(jìn)，不同政策工具的適用范圍也隨之?dāng)U大。在這種情況下，靈活、恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ呤褂米兊糜葹橹匾?/p>