陳 宇,羅天正,孫梟坤

一、引 言

基層治理是政府回應(yīng)民眾訴求、解決社會問題的核心機(jī)制,也是民眾感知政府服務(wù)效能的有效途徑和 “神經(jīng)末梢”。2021年中共中央和國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)的 ?關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見?指出,“基層治理是國家治理的基石,是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程,要進(jìn)一步推進(jìn)基層治理創(chuàng)新”。進(jìn)入新時期以來,各地方政府積極開展創(chuàng)新實(shí)踐,一時間,基層治理創(chuàng)新呈現(xiàn) “星火燎原”之勢,地方政府的創(chuàng)新舉措推動了基層治理方式的轉(zhuǎn)變,提升了基層治理績效,成為將國家制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理績效的重要機(jī)制。然而,在基層治理創(chuàng)新長足發(fā)展和繁榮的背后,在一些局部地區(qū)、領(lǐng)域卻出現(xiàn)了眾多 “為創(chuàng)新而創(chuàng)新”的 “偽創(chuàng)新”現(xiàn)象。例如忽視實(shí)質(zhì)行動的 “造詞式”創(chuàng)新,忽視基層實(shí)際和民眾訴求的 “復(fù)制式”創(chuàng)新,追求政績邀功的“亮點(diǎn)式”創(chuàng)新,等等。根據(jù)人民智庫的調(diào)查,超過六成的基層干部表示基層治理中頻發(fā) “偽創(chuàng)新”現(xiàn)象[1]。“偽創(chuàng)新”的出現(xiàn)不僅造成公共資源的浪費(fèi),加劇基層治理的內(nèi)卷化,而且降低政府的公信力,抑制民眾參與基層治理的積極性。因而對基層治理 “偽創(chuàng)新”進(jìn)行深入研究,對基層治理的有效性、持續(xù)性具有重要意義。

在學(xué)界掀起的對基層治理創(chuàng)新的研究熱潮中,部分學(xué)者也注意到基層創(chuàng)新實(shí)踐中的偏差行為。通過對實(shí)踐的觀察提出 “偽創(chuàng)新”問題,并圍繞 “偽創(chuàng)新”的概念、特征、表現(xiàn)和動機(jī)等展開討論。從概念界定上來看,學(xué)者們多采用經(jīng)驗(yàn)歸納的方式對 “偽創(chuàng)新”進(jìn)行總結(jié),將其視為基層治理內(nèi)卷化或基層形式主義的具體表現(xiàn),如范逢春認(rèn)為所謂的 “偽創(chuàng)新”就是以創(chuàng)新之名行非創(chuàng)新之實(shí)的形式主義,其類型主要有 “有面子無里子的創(chuàng)新、有想法無行動的創(chuàng)新、有開頭無結(jié)尾的創(chuàng)新、有盆景無風(fēng)景的創(chuàng)新”四類[2]。也有學(xué)者將基層治理 “偽創(chuàng)新”視為與 “實(shí)質(zhì)創(chuàng)新”相對應(yīng)的概念,其核心內(nèi)涵是基層政府在政績目標(biāo)的驅(qū)動下,利用政策模糊的彈性空間,以創(chuàng)新之名實(shí)施偏離基層治理創(chuàng)新價(jià)值目標(biāo)的偏差行為[3][4]。從特征屬性來看,學(xué)者們認(rèn)為 “偽創(chuàng)新”主要具有失范性、破壞性、隱匿性和過程性的特點(diǎn)[5]。在具體實(shí)踐中 “偽創(chuàng)新”表現(xiàn)為以下幾個方面:創(chuàng)新目的與創(chuàng)新手段的倒置[6]、注重政策制定而輕具體落實(shí)[7]、追求名詞標(biāo)新立異而忽視實(shí)際行動[8]。從產(chǎn)生動機(jī)來看,學(xué)者們從宏觀制度結(jié)構(gòu)、中觀治理環(huán)境和微觀個體動機(jī)等方面展開了分析。因循宏觀制度結(jié)構(gòu)路徑的學(xué)者認(rèn)為,制度結(jié)構(gòu)緊張和管理制度脫耦是誘發(fā)基層治理創(chuàng)新的主要誘因[9][10],如彭勃等認(rèn)為,由于地方創(chuàng)新任務(wù)的膨化和自主探索空間收縮導(dǎo)致了制度結(jié)構(gòu)緊張,從而誘發(fā)基層治理 “偽創(chuàng)新”。從中觀治理環(huán)境層面出發(fā)的學(xué)者認(rèn)為,復(fù)雜的治理環(huán)境是基層治理 “偽創(chuàng)新”的“催化劑”。如有學(xué)者認(rèn)為,社會問題的復(fù)雜性、冗長的協(xié)商溝通提高了創(chuàng)新的成本,從而催化部分基層干部選擇 “偽創(chuàng)新”[11]。在微觀個體層面,學(xué)者們分析了基層干部在偽創(chuàng)新過程中 “趨利避害”的復(fù)合動機(jī)。一方面,趨利動機(jī)誘發(fā)部分基層干部在晉升錦標(biāo)賽中對實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新進(jìn)行過濾篩選,采取標(biāo)簽化、簡單化的創(chuàng)新舉措謀取政績紅利[4],另一方面,避害動機(jī)誘發(fā)部分干部由競爭謀利向責(zé)任規(guī)避轉(zhuǎn)向,視 “偽創(chuàng)新”為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的屏障[12]。

上述研究深化了對基層治理 “偽創(chuàng)新”的認(rèn)識,但現(xiàn)有研究對 “偽創(chuàng)新”生成邏輯缺乏系統(tǒng)和深入的分析,宏觀制度、中觀治理環(huán)境和微觀個體誘因的分析視角,均無法揭示基層治理 “偽創(chuàng)新”產(chǎn)生的深層機(jī)制。本研究以注意力為視角,構(gòu)建分析框架,通過對X區(qū)治理實(shí)踐的深入剖析,探究基層治理 “偽創(chuàng)新”的生成邏輯,為地方政府制定反偽舉措提供借鑒。

二、分析框架:注意力分配—競爭—持續(xù)的三維框架

(一)注意力與政府行為

“注意力”一詞最早在心理學(xué)領(lǐng)域得以運(yùn)用,用來描述人們對特定對象的指向和集中能力,忽略其他感知信息的認(rèn)知和行為過程[13](P24)。此后注意力逐漸被引入到經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)和政策科學(xué)等不同學(xué)科。在企業(yè)管理領(lǐng)域,學(xué)者主要從認(rèn)知科學(xué)的角度探究了管理者的注意力如何影響企業(yè)行為,如奧卡西奧 (Ocasio W.)認(rèn)為,管理者的注意力分配是影響企業(yè)戰(zhàn)略選擇和發(fā)展變革的核心因素,注意力的聚焦性、注意力的情景性和注意力的結(jié)構(gòu)分布是理解企業(yè)行為的重要因素[14]。在公共管理領(lǐng)域,西蒙 (Herbert A.Simon)和馬奇 (James G.March)是對注意力進(jìn)行系統(tǒng)研究的拓荒者,他們認(rèn)為管理者在決策時要面對紛繁復(fù)雜的信息,注意力難以關(guān)注所有的信息。因而,管理者的注意力是一種重要的稀缺資源,在決策過程中會有選擇地關(guān)注某些因素,忽略其他因素[15]。據(jù)此西蒙提出了有限理性假設(shè)。鮑姆加特納 (Frank R.Baumgartner)和瓊斯 (Bry-an D.Jones)在西蒙的基礎(chǔ)上將注意力引入到政策議程的研究中,探討注意力如何影響政策議程的轉(zhuǎn)換。他們通過對美國政策議題的長期觀察,發(fā)現(xiàn)政策議程呈現(xiàn)出明顯的間斷-均衡特征,并基于西蒙的有限理性決策理論構(gòu)建了一個政策議程選擇模型。該模型主張?jiān)谡咦h程變化過程中政府注意力的轉(zhuǎn)換是決定性因素[16],因此,領(lǐng)導(dǎo)者注意力驅(qū)動了政府的決策。近年來,基于中國情景的注意力研究受到了眾多學(xué)者的關(guān)注,他們亦認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)者注意力和政府行為選擇之間存在邏輯關(guān)系,領(lǐng)導(dǎo)者的注意力對政府行為選擇起到了重要的作用[17]。政府行為選擇的不同很大程度上是由于領(lǐng)導(dǎo)者注意力分配不同導(dǎo)致的。例如,劉志鵬等[18]認(rèn)為,在治理實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的 “運(yùn)動式治理”,便是領(lǐng)導(dǎo)者在短時間內(nèi)將注意力聚集于某一方面的工作,以促使治理績效提升。楊宏山等[19]認(rèn)為,“中國式”政策實(shí)驗(yàn)的效果亦是由決策者注意力的調(diào)整分配造成。陳思丞等[20]認(rèn)為,領(lǐng)導(dǎo)批示作為我國政府運(yùn)作和決策的重要方式,其背后的基本邏輯正是領(lǐng)導(dǎo)人注意力的變動。孫柏英等[21]甚至提出了 “注意力分配＋本土化現(xiàn)象”的注意力研究議題。

(二)分析框架構(gòu)建

注意力作為一種如同財(cái)政資源、信息資源、人力資源的重要稀缺資源,對政府決策具有重要影響。因而,近年來注意力被眾多學(xué)者視為研究政府行為的新視角[22]。基層治理 “偽創(chuàng)新”作為一種政府行為無疑受到政府注意力轉(zhuǎn)換的影響,本文結(jié)合前人的研究構(gòu)建以注意力為核心解釋變量的分析框架。同時,需要明確的是在治理實(shí)踐中 “偽創(chuàng)新”依然披著創(chuàng)新的合法外衣,因而在從政府角度構(gòu)建分析框架的過程中,必然會涉及 “偽創(chuàng)新”與創(chuàng)新之間的轉(zhuǎn)換。

注意力作為一種資源存在于各級政府之中,它既可以投入到本級政府事務(wù)之中,也可以投入到自己轄區(qū)范圍內(nèi)的下級政府之中。顯然,這就使得注意力具有了分配性和競爭性的雙向作用機(jī)制。注意力的分配性強(qiáng)調(diào)的是注意力在同級政府間的橫向流動以及在不同層級政府間自上而下的流動;競爭性則強(qiáng)調(diào)下級政府領(lǐng)導(dǎo)者為獲取上級政府領(lǐng)導(dǎo)者的注意力而主動采取的行為舉措。練宏[23]認(rèn)為,注意力分配本質(zhì)上是領(lǐng)導(dǎo)者對公共事務(wù)關(guān)注而產(chǎn)生的注意力效應(yīng),而注意力競爭則是為爭取產(chǎn)生注意力效應(yīng)而采取的策略,無論是注意力分配還是注意力競爭其目標(biāo)是一致的,都是為了最大化注意力效應(yīng)。那么,究竟什么是注意力效應(yīng)呢?在中國的政治體制中,領(lǐng)導(dǎo)者在官僚體系中具有特殊的地位,領(lǐng)導(dǎo)者的注意力變動直接影響著中國的治理實(shí)踐和政策過程?！邦I(lǐng)導(dǎo)重視”成為推動中國社會改革和政策進(jìn)程的核心動力,即領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注成為政府對社會議題的反饋,以及政策制定和執(zhí)行的主要推動力[24]。一旦一項(xiàng)工作受到領(lǐng)導(dǎo)重視便會成為政府工作的 “當(dāng)務(wù)之急”,從而得到大量的政治和行政資源,這種由于領(lǐng)導(dǎo)重視而引發(fā)政府行為變化的效應(yīng)便是注意力效應(yīng),領(lǐng)導(dǎo)的層級越高注意力效應(yīng)就越發(fā)顯著。因而,在基層治理過程中,如果一項(xiàng)工作、一個部門甚至一級政府受到領(lǐng)導(dǎo)重視,便會吸引到大量的資源分配,產(chǎn)生明顯的注意力效應(yīng)。更為重要的是,對于下級政府領(lǐng)導(dǎo)者而言,如果受到上級政府領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和注意力分配,則意味著自己有了政治晉升的可能。因而,作為理性的下級政府領(lǐng)導(dǎo)者,便會為了爭奪有限的資源和可能的晉升機(jī)會而展開注意力的競爭。

如果說注意力分配和注意力競爭是注意力在時間維度上的橫向配置,那么注意力持續(xù)則是其在時間維度上的縱向配置。劉易斯 (Lewis J.David)等[25]認(rèn)為,注意力在時間維度上的橫向配置只能解釋政府注意力集中的問題,是議程選擇的聚焦過程,無法解釋政府決策執(zhí)行的差異。例如,某項(xiàng)工作在進(jìn)入政府議程之后,在一段時間后發(fā)生偏移、中斷、閑置甚至消失。在此過程中,領(lǐng)導(dǎo)者的注意力能否隨著治理實(shí)踐和政策執(zhí)行同步跟進(jìn),保持持續(xù)性至關(guān)重要。瓊斯[16](P101)亦認(rèn)為,注意力持續(xù)性與政府執(zhí)行效果之間存在密切關(guān)聯(lián)。因此,探究注意力對基層治理創(chuàng)新的影響不僅涉及注意力的分配和競爭,還涉及注意力的持續(xù)性?；诖?本研究構(gòu)建了 “注意力分配—注意力競爭—注意力持續(xù)”的三維分析框架。如圖1所示。那么注意力的不同維度究竟如何導(dǎo)致了基層治理 “偽創(chuàng)新”的產(chǎn)生,則需結(jié)合具體的基層治理實(shí)踐進(jìn)行剖析。

圖1 基層治理 “偽創(chuàng)新”生成的初步分析框架

三、研究方法

(一)案例選擇

本研究采用案例研究方法,通過對本土案例的深入、細(xì)致描述,獲取基層治理 “偽創(chuàng)新”的清晰圖景,提煉、總結(jié)基層治理 “偽創(chuàng)新”的生成過程及邏輯,進(jìn)而使得從注意力視角構(gòu)建的分析框架得以解構(gòu)和呈現(xiàn)。在具體案例選擇上,本研究選取了X區(qū)區(qū)政府辦和X區(qū)Z鎮(zhèn)黨政辦兩級政府部門作為研究對象,同時,筆者在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行了為期兩個多月的田野調(diào)查。X區(qū)位于我國中部內(nèi)陸省份,于2014年撤縣改區(qū),下轄1個街道、6個鎮(zhèn)、8個鄉(xiāng)。Z鎮(zhèn)位于X區(qū)西南方向,其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會治理能力在X區(qū)內(nèi)均處于中等水平。將X區(qū)區(qū)鎮(zhèn)兩級政府部門作為分析樣本主要是基于如下考量:首先,區(qū)政府辦和鎮(zhèn)黨政辦在基層治理過程中均扮演著重要角色,對這兩個部門進(jìn)行深入觀察,可以清晰地看到區(qū)各政府部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府圍繞上級任務(wù)和社會問題所采取的各種治理行動和回應(yīng)策略;其次,在中國的基層治理體制和治理實(shí)踐中,各級政府部門并非獨(dú)立運(yùn)作的,事實(shí)上,基層治理活動往往是在各層級政府互動的過程中得以實(shí)現(xiàn)的,因而只有將基層治理實(shí)踐放在層級互動過程中進(jìn)行考察,才能管窺基層治理 “偽創(chuàng)新”生成邏輯的完整鏈條;最后,本研究是從政府內(nèi)部注意力的視角分析基層治理 “偽創(chuàng)新”的生成,而X區(qū)區(qū)鎮(zhèn) (街道、鄉(xiāng))兩級政府部門無論是在行政職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置等方面與全國絕大多數(shù)區(qū)縣并無二致,因而樣本與分析視角具有契合性、代表性。

(二)資料來源

案例研究遵循的基本邏輯是從事實(shí)證據(jù)出發(fā),通過一定的方法和邏輯,提煉出解釋人類行為和現(xiàn)象的理論[26],因而有關(guān)案例的事實(shí)材料就顯得至關(guān)重要。為加強(qiáng)研究數(shù)據(jù)的信度,依據(jù)三角印證原則,本研究采用了多樣化的資料來源,具體而言主要包括以下四個方面:一是深入訪談獲得的資料。通過對區(qū)政府辦相關(guān)副職領(lǐng)導(dǎo)、工作人員和鎮(zhèn)黨政辦相關(guān)工作人員進(jìn)行正式與非正式的半結(jié)構(gòu)化訪談,獲得了大量一手資料,有助理解基層治理實(shí)踐的制度邏輯和行為邏輯;二是從區(qū)政府辦和鎮(zhèn)黨政辦OA系統(tǒng)獲得的2020年全年的區(qū)常委會議紀(jì)要和區(qū)委書記專題會議紀(jì)要等,雖然OA系統(tǒng)無法提供全部的治理實(shí)踐材料,但這些材料能在很大程度上體現(xiàn)出基層治理的實(shí)踐過程、領(lǐng)導(dǎo)的個人偏好等信息,有助于分析領(lǐng)導(dǎo)注意力的變化;三是田野觀察日志。在田野調(diào)查期間的觀察日志能夠較為客觀地還原事件發(fā)生的場景、過程,以及在治理實(shí)踐中各行為主體的互動方式;四是多元途經(jīng)獲得的二手資料。主要包括政府網(wǎng)站、新聞媒體對X區(qū)治理實(shí)踐的相關(guān)宣傳和報(bào)道,微博、微信公眾號和自媒體等發(fā)布的相關(guān)信息等以及學(xué)者的專著等。

(三)資料分析

本研究屬于歸納式案例研究,遵循典型的歸納邏輯,通過歸類并分析浮現(xiàn)出的概念和思想[27]。在資料分析之前刪除了重復(fù)和缺乏多元驗(yàn)證的二手資料,從而保障資料分析的信度。在此基礎(chǔ)上,本研究采用3名成員分別對資料進(jìn)行分析的方式,具體步驟如下:首先,成員從質(zhì)性資料中分析出與研究主題相關(guān)的資料,對原始資料進(jìn)行提煉概括,歸納出與注意力相關(guān)的概念;其次,在概念分析結(jié)束后,選取第三方專家 (相關(guān)領(lǐng)域的教授、副教授)對3人的相關(guān)爭議進(jìn)行總結(jié)梳理,并反饋給3人,不斷進(jìn)行比對從而達(dá)成共識;最后,將概念表述理論化,并將其與初步的分析框架進(jìn)行比對,形成最終的理論模型。

四、案例分析

(一)“創(chuàng)新”泛濫:基層治理實(shí)踐中的不良現(xiàn)象

創(chuàng)新工作方式、方法是提升基層治理績效的重要機(jī)制,然而在X區(qū)調(diào)研的過程中,承擔(dān)具體事務(wù)的工作人員對上級要求的創(chuàng)新都比較抵觸,包括工作內(nèi)容、工作形式甚至包裝材料等方面的創(chuàng)新。一旦向上級匯報(bào)工作時就要絞盡腦汁總結(jié)現(xiàn)有工作與之前工作的不同,提煉創(chuàng)新之處。而如果沒有創(chuàng)新,就只能通過 “寫”的方式體現(xiàn)創(chuàng)新。一位工作人員表示,“基層工作本身任務(wù)瑣碎并且十分繁重,常規(guī)工作都已經(jīng)夠多了,哪有時間、哪有精力進(jìn)行創(chuàng)新”(訪談記錄-CY20210701)。然而,在具體開展工作向下級傳遞和布置任務(wù)時,他們也往往只給原則、方法,要求下級創(chuàng)新性地開展工作。以區(qū)政府辦給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦下達(dá)的任務(wù)為例,其主要工作分為兩類:一類是基礎(chǔ)性工作,包括規(guī)定開展的日常工作,如提高部門工作效率的 “六比六看,結(jié)對競賽”活動、提升農(nóng)村年輕黨員比例的 “三會一課”活動、關(guān)愛農(nóng)村留守兒童的 “愛心媽媽”活動等;另一類則是創(chuàng)新工作,區(qū)政府辦列出了十大重點(diǎn)、難點(diǎn)工作,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況選擇其中的兩到三項(xiàng)完成。而在具體執(zhí)行的過程中,區(qū)政府辦要求的創(chuàng)新工作,到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級就變成了基礎(chǔ)工作、規(guī)定工作,并且還要提煉出自己的創(chuàng)新點(diǎn)。實(shí)際上,無論是基礎(chǔ)工作還是創(chuàng)新工作,區(qū)域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間在具體做法上并無本質(zhì)差異,只是提煉方式上存在差異,提煉到位的就是創(chuàng)新。

創(chuàng)新對于領(lǐng)導(dǎo)而言就是 “亮點(diǎn)”,而領(lǐng)導(dǎo)恰恰抓的就是亮點(diǎn)。創(chuàng)新能夠使得領(lǐng)導(dǎo)獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的注意力,一方面能夠?yàn)楸据爡^(qū)內(nèi)爭取一定的資源,另一方面,也是領(lǐng)導(dǎo)展示自己的機(jī)會,從而為自己獲取政治上晉升的可能。述職是領(lǐng)導(dǎo)獲取資源和展示自己的重要方式,在X區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記述職采取的現(xiàn)場觀摩方式,由區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)分片區(qū)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)場觀摩,觀察鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實(shí)踐是否與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相結(jié)合,此時鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)必須拿出創(chuàng)新性的 “亮點(diǎn)”才能給區(qū)領(lǐng)導(dǎo)留下深刻印象。同樣,區(qū)領(lǐng)導(dǎo)也要向市級領(lǐng)導(dǎo)述職,從而獲取市級領(lǐng)導(dǎo)的注意力。于是乎,在基層治理實(shí)踐中,區(qū)領(lǐng)導(dǎo)希望區(qū)各政府部門都能夠有亮點(diǎn),區(qū)各政府部門希望各鄉(xiāng)鎮(zhèn)有創(chuàng)新,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)則希望村一級創(chuàng)新。反過來,從下往上看,基層各級政府、各部門都在想方設(shè)法制造亮點(diǎn),以吸引上級領(lǐng)導(dǎo)的注意力,形成“創(chuàng)新”在基層泛濫的現(xiàn)象。

(二)注意力轉(zhuǎn)變的邏輯起點(diǎn):過程管理取代結(jié)果管理

那么為何現(xiàn)在各領(lǐng)導(dǎo)都需要 “亮點(diǎn)”,而過去不需要呢?這與縣域內(nèi)治理方式由結(jié)果管理向過程管理有很大關(guān)系。十八大之前縣域的治理方式主要采用結(jié)果管理,縣級黨委政府或部門在制定治理目標(biāo)后,下級政府部門只需根據(jù)工作性質(zhì)對目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行拆解,以轉(zhuǎn)變?yōu)橄录墕挝豢刹僮餍缘哪繕?biāo),并根據(jù)目標(biāo)的完成情況對這些單位進(jìn)行考核、評價(jià)和獎懲[28]。這一治理方式賦予了執(zhí)行部門很大的自主性,但有可能導(dǎo)致過程中的偏差行為,進(jìn)而無法取得預(yù)期結(jié)果。為防止偏差行為的產(chǎn)生,近年來縣域治理過程管理的特點(diǎn)日益凸顯。其基本邏輯是在制定目標(biāo)之后,加強(qiáng)對過程的監(jiān)管和控制,使得治理中各主體和資源要素互相配合,自然就可以輸出設(shè)定的結(jié)果,過程管理實(shí)現(xiàn)的重要前提和基礎(chǔ)是考核方式細(xì)化和轉(zhuǎn)變[29](P141),通過強(qiáng)化考核實(shí)現(xiàn)對過程的監(jiān)管。

以X區(qū)為例,年終綜合考核是主要的考核方式。綜合考核根據(jù)工作內(nèi)容的不同分成了若干大類,每個大類下面有若干小項(xiàng),每個項(xiàng)目都賦予了不同的分值,根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)的差異,可以將其大致分為加分項(xiàng)和扣分項(xiàng)兩類。加分項(xiàng)是在固定的分值下,對標(biāo)得分,達(dá)到了某一類的標(biāo)準(zhǔn)就得某一檔的分?jǐn)?shù),若超過一定的標(biāo)準(zhǔn)則會有一定的浮動加分。比如說GDP增量,若某鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到了區(qū)里制定的最低標(biāo)準(zhǔn)就得分,超過就適當(dāng)加分?？鄯猪?xiàng)不是達(dá)標(biāo)項(xiàng),以是否出現(xiàn)問題作為評分的標(biāo)準(zhǔn),只要日常工作不出現(xiàn)大的紕漏或者在領(lǐng)導(dǎo)檢查時未發(fā)現(xiàn)問題就基本上可以得滿分。比如沒有出現(xiàn)安全生產(chǎn)事故,沒有出現(xiàn)重大的負(fù)面網(wǎng)絡(luò)輿情等。過往的治理實(shí)踐在這種既定的考核結(jié)構(gòu)下,加分項(xiàng)就成為了各級領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)的重點(diǎn)工作、中心工作,而與加分項(xiàng)無關(guān)的工作,領(lǐng)導(dǎo)則關(guān)注的較少,成為邊緣部門。近年來隨著治理方式的轉(zhuǎn)變,過程管理特征的凸顯,每一項(xiàng)工作都被納入到了綜合考核中,稀釋了加分項(xiàng)的重要性。工作人員表示,“區(qū)里各項(xiàng)考核的分值差距太小了,項(xiàng)目之間拉不開距離,丟掉一分根本不能在其他項(xiàng)目上找補(bǔ),因而沒有一項(xiàng)工作是不重要的,都不能輕易丟分”(訪談記錄,SXK-20210922)。這就導(dǎo)致各部門無法通過綜合考核來凸顯自己的政績,領(lǐng)導(dǎo)也無法通過綜合考核評價(jià)下級部門的工作優(yōu)劣。因而制造 “亮點(diǎn)”就成為了各部門之間凸顯自己差異的主要途徑,過去造 “亮點(diǎn)”是加分項(xiàng)中的 “錦上添花”,現(xiàn)在則是加分項(xiàng)、扣分項(xiàng) “無效”情況下的“雪中送炭”。最終誘發(fā)的結(jié)果就是,各部門為競爭上級領(lǐng)導(dǎo)的注意力要靠 “亮點(diǎn)”,而 “亮點(diǎn)”不再是過去加分項(xiàng)上的 “亮點(diǎn)”,各部門、各崗位都可以創(chuàng)造 “亮點(diǎn)”,“亮點(diǎn)”肯定是越多越好,恨不得所有的工作都是 “亮點(diǎn)”,要有 “亮點(diǎn)”工作就必須得有創(chuàng)新。

(三)注意力內(nèi)卷:注意力的三維變化

領(lǐng)導(dǎo)需要治理實(shí)踐有 “亮點(diǎn)”,下級工作就要有創(chuàng)新。在此過程中就涉及領(lǐng)導(dǎo)注意力的分配與競爭,領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配到哪些工作上,哪些工作就會成為重點(diǎn)工作、中心工作,從而產(chǎn)生注意力效應(yīng),帶來更多的資源和更大概率的政治晉升機(jī)會。因而下級就要為爭奪領(lǐng)導(dǎo)的注意力而展開競爭,競爭的策略有很多,比如向領(lǐng)導(dǎo)游說、闡述工作的重要性,以及將工作做好,做出 “亮點(diǎn)”。一旦吸引到領(lǐng)導(dǎo)的注意力就會受到領(lǐng)導(dǎo)的重視,甚至親自推動。通過對X區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn),在加分項(xiàng)主導(dǎo)綜合考核時,領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配是確定的,主要集中在加分項(xiàng)上,領(lǐng)導(dǎo)會緊盯加分項(xiàng)的工作部門和工作,推動資源向其集中從而向上級展示自己的良好政績,而對于這些部門或工作而言,他們也無需去競爭領(lǐng)導(dǎo)的注意力,而只需要做好資源整合推動工作的順利完成即可。而那些未受到領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的部門或工作,由于他們本身不屬于加分項(xiàng),自知無論采取何種策略也無法吸引到領(lǐng)導(dǎo)的注意力,因而也不會去競爭領(lǐng)導(dǎo)的注意力,這就意味在治理實(shí)踐中,當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配是強(qiáng)確定性時,下級各部門對領(lǐng)導(dǎo)注意力呈現(xiàn)弱競爭性的特點(diǎn)。

近年來隨著治理方式由結(jié)果管理向過程管理轉(zhuǎn)變,在綜合考核中加分項(xiàng)和扣分項(xiàng)的工作都成為了基本工作,成為了同等重要的工作。領(lǐng)導(dǎo)的注意力也呈現(xiàn)出平均分配的趨勢,盡管如此,領(lǐng)導(dǎo)為了凸顯自己的政績,其有限的注意力資源依然要有所側(cè)重,但側(cè)重哪些工作卻是不確定的,這就表明領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配由強(qiáng)確定性向弱確定性轉(zhuǎn)變。既然領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配在哪些工作、哪些部門不確定,這就意味著所有的工作和部門都有同等的機(jī)會去競爭領(lǐng)導(dǎo)的注意力。因而,無論以前是重要部門還是邊緣部門都會參與到對領(lǐng)導(dǎo)注意力的競爭中,希望通過制造 “亮點(diǎn)”吸引領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和重視。如一位工作人員所說,“我們部門之前是邊緣部門,所做的工作只要不出現(xiàn)大的紕漏和失誤,領(lǐng)導(dǎo)一般很少會關(guān)注到我們,但是現(xiàn)在只要有亮點(diǎn)、有創(chuàng)新就能夠得到領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注” (訪談資料,SXK-20210828)。也就是說當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)注意力分配是弱確定性時,下級對領(lǐng)導(dǎo)注意力的競爭就變強(qiáng)了,這在一定程度上提升了各部門的競爭意識,激發(fā)了體制活力,但是也加劇了各部門對有限資源的競爭。

長期有效的跟進(jìn)和監(jiān)督是杜絕 “偽創(chuàng)新”的重要舉措,然而在實(shí)踐過程中,由于注意力畢竟是一種稀缺資源,領(lǐng)導(dǎo)難以維持對一項(xiàng)已經(jīng)成為 “亮點(diǎn)”的治理機(jī)制長期關(guān)注,而是一直需求新的“亮點(diǎn)”。如Z鎮(zhèn)為解決老年群體數(shù)字融入問題,助推老年群體跨越數(shù)字鴻溝,領(lǐng)導(dǎo)提出了幫助老年群體的 “夕陽慧計(jì)劃”。在執(zhí)行初期由于領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注,重點(diǎn)放在了對老年群體數(shù)字技能的提升上,之后隨著領(lǐng)導(dǎo)注意力的轉(zhuǎn)移,基層人員逐漸將政務(wù)服務(wù)APP的安裝作為重要的考核指標(biāo),不少留守老人由于缺乏智能機(jī)的使用技能,基層工作人員只能輾轉(zhuǎn)求助于老人在外務(wù)工的子女,反而增加了老年人和工作人員的負(fù)擔(dān)。這種看似 “高大上”創(chuàng)新逐漸演變?yōu)橛忻麩o實(shí)的 “偽創(chuàng)新”,但卻依然披著創(chuàng)新的合法外衣存續(xù)了下來。而這恰恰是領(lǐng)導(dǎo)注意力的間斷性特點(diǎn)為 “偽創(chuàng)新”提供了存在的空間。加之我國官員的升遷和流動制度,前任領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的創(chuàng)新領(lǐng)域、創(chuàng)新方法未必符合現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)的偏好,進(jìn)一步加劇了注意力的間斷性特征。最終誘發(fā)的結(jié)果就是領(lǐng)導(dǎo)注意力的轉(zhuǎn)變并未導(dǎo)致治理績效的提升,反而導(dǎo)致許多工作并未做實(shí),領(lǐng)導(dǎo)注意力出現(xiàn)內(nèi)卷。

(四)基層治理 “偽創(chuàng)新”產(chǎn)生:有限的治理資源與注意力轉(zhuǎn)變的張力

在基層治理實(shí)踐過程中,創(chuàng)新是需要創(chuàng)新主體進(jìn)行大量的人力、物力等資源投入的,而基層政府往往資源有限,尤其在各級政府、各部門注意力競爭由弱變強(qiáng)的過程中,有限的治理資源顯得更加捉襟見肘。對于中國的絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言,最重要的治理資源就是工作人員,充分調(diào)動和合理分配其人力資源,是基層政府落實(shí)上級政府任務(wù)、進(jìn)行治理創(chuàng)新的關(guān)鍵[29](P154)。在調(diào)研的過程中,基層工作人員存在 “分工不分家”的特點(diǎn),針對具體的事務(wù)會調(diào)動不同的工作人員,形成靈活的工作機(jī)制。X區(qū)的工作人員基本上都面臨超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的情況。注意力分配的弱確定性和注意力競爭性的增強(qiáng),使得各級政府、各部門的每一項(xiàng)工作都有了創(chuàng)新的需求,都不能怠慢,都要頂格處理并對標(biāo)完成,這無疑成倍增加了基層工作人員的工作量;同時,創(chuàng)新治理的政治色彩加強(qiáng)。工作人員表示,“現(xiàn)在的創(chuàng)新被賦予了很多政治色彩,我們的自主性空間是非常小的,很多事情都要按章程辦事,要走更多的程序、整理更多的材料,做更多的整改,還要保障有足夠的亮點(diǎn)” (訪談資料,LTZ-20210811),這無疑進(jìn)一步消耗了基層有限的人力資源。更為重要的是,創(chuàng)新政治性的增加使得很多工作帶有了 “一票否決”的性質(zhì),如環(huán)保、黨建、扶貧等每一項(xiàng)工作都不能出岔子。這導(dǎo)致基層領(lǐng)導(dǎo)面臨很大的精神壓力,當(dāng) “一票否決”項(xiàng)目少的時候,主管領(lǐng)導(dǎo)還可以通過集中有限的治理資源開展工作,防止事故的發(fā)生,但當(dāng)項(xiàng)目過多時,有限的治理資源就難以支撐,出事的概率就會升高。雖然領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配由強(qiáng)確定性變?yōu)榱巳醮_定,但領(lǐng)導(dǎo)的注意力畢竟是有限的,這樣一來,各級政府和部門就只能通過搞好形式,將形式主義做到極致實(shí)現(xiàn) “創(chuàng)新”,如 “X區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的復(fù)制式創(chuàng)新,由于 ‘河長制’‘林長制’的流行,在X區(qū)轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)了以 ‘長’為榮的現(xiàn)象,治理馬路有 ‘路長’,環(huán)境治理有 ‘環(huán)長’,綜合治理有 ‘綜長’,這種創(chuàng)新只是搞好了形式,而未采取任何實(shí)質(zhì)性的工作舉措”(觀察日志,CY-20210928)。因而,在領(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)變和有限資源鉗制的張力中,基層政府陷入到既要積極推動各項(xiàng)治理創(chuàng)新,又要面臨有限治理資源難以支撐的兩難境地。投入不多、難度不大、社會顯示度高的 “偽創(chuàng)新”自然就不可避免。

五、結(jié)論與討論

基層治理 “偽創(chuàng)新”不僅阻礙治理效能的實(shí)現(xiàn)、破壞基層治理生態(tài),更會消解民眾、社會對政府的信任,阻滯國家制度優(yōu)勢向治理績效轉(zhuǎn)化,因而迫切需要認(rèn)清基層治理 “偽創(chuàng)新”的生成邏輯。本研究以注意力為分析視角,通過對X區(qū)治理實(shí)踐的深入剖析,構(gòu)建出了解釋基層治理 “偽創(chuàng)新”生成邏輯的理論框架 (如圖2所示)。

圖2 基層治理 “偽創(chuàng)新”的生成邏輯

首先,基層治理方式的轉(zhuǎn)變誘發(fā)了領(lǐng)導(dǎo)注意的變化。近年來,隨著治理實(shí)踐的復(fù)雜化和治理重心的下沉,基層治理方式發(fā)生轉(zhuǎn)變,結(jié)果管理導(dǎo)向的方式日漸式微,過程管理的方式日益凸顯,考核方式隨之發(fā)生改變,基層治理中各項(xiàng)工作都需要 “亮點(diǎn)”的呈現(xiàn),導(dǎo)致基層治理 “創(chuàng)新”現(xiàn)象泛濫,進(jìn)而誘發(fā)了領(lǐng)導(dǎo)注意力的轉(zhuǎn)變。

其次,領(lǐng)導(dǎo)注意力方式的轉(zhuǎn)變呈現(xiàn)出 “內(nèi)卷化”的趨勢。從注意力的橫向配置來看,領(lǐng)導(dǎo)注意力分配呈現(xiàn)由強(qiáng)確定性向弱確定性轉(zhuǎn)變,在領(lǐng)導(dǎo)注意力強(qiáng)確定性時,各項(xiàng)工作有輕重、緩急、主次,可以通過抓住重點(diǎn)工作推動全局工作的開展?；鶎油ㄟ^資源集中的方式推動社會治理效能的實(shí)現(xiàn),但同時也會導(dǎo)致一些未被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的事情無法得以較好地處理。在領(lǐng)導(dǎo)注意力弱確定時,各項(xiàng)工作都可以通過競爭成為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注和重視的事情,使得創(chuàng)新主體注意力競爭性發(fā)生變化,由弱競爭性變?yōu)閺?qiáng)競爭性。誘使各部門、各崗位都要進(jìn)行創(chuàng)新,這在一定程度上能夠激發(fā)體制的活力,但是創(chuàng)新是需要大量的治理資源投入和領(lǐng)導(dǎo)注意力的持續(xù)跟進(jìn)。然而從注意力的縱向配置來看,領(lǐng)導(dǎo)注意力呈現(xiàn)出間斷性的特點(diǎn),領(lǐng)導(dǎo)難以維持對一項(xiàng)已經(jīng)成為 “亮點(diǎn)”的治理機(jī)制長期關(guān)注,同時在我國官員特殊的流動和升遷制度的疊加效應(yīng)下,即便創(chuàng)新已經(jīng)扭曲變形卻依然能夠披著合法的外衣而存在,領(lǐng)導(dǎo)注意力的間斷性特點(diǎn)對 “偽創(chuàng)新”形成了制度性包容。結(jié)果是,領(lǐng)導(dǎo)注意力作為一種稀缺資源,在總量是既定的情況下,導(dǎo)致其關(guān)注的越多,各項(xiàng)工作的實(shí)際績效越不好,注意力出現(xiàn)內(nèi)卷。

最后,有限的治理資源與注意力轉(zhuǎn)變之間的張力誘發(fā)了 “偽創(chuàng)新”的產(chǎn)生?；鶎又卫韯?chuàng)新需要調(diào)動大量的治理資源,而基層治理資源往往有限,但領(lǐng)導(dǎo)注意力的轉(zhuǎn)變使得各項(xiàng)工作都需要創(chuàng)新,這導(dǎo)致基層政府陷入到既要積極推動各項(xiàng)治理創(chuàng)新,又要面臨有限治理資源難以支撐的兩難境地,最終導(dǎo)致投入不多、難度不大、社會顯示度高的 “偽創(chuàng)新”產(chǎn)生。

本研究的意義在于:

1.豐富了政府 “偽創(chuàng)新”行為的解釋視角,以往研究政府 “偽創(chuàng)新”行為的解釋因素多聚焦于宏觀制度因素或微觀的個體因素,如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、制度安排、治理結(jié)構(gòu)和公務(wù)員個體心理等。注意力為探究政府層級互動提供了新的視角,從領(lǐng)導(dǎo)注意力分配、注意力競爭、注意力持續(xù)的探究政府 “偽創(chuàng)新”行為,為政府 “偽創(chuàng)新”行為研究開辟了新的視角。

2.彌合了宏觀制度范式、中觀環(huán)境范式和微觀個體范式研究路徑的割裂,政府的 “偽創(chuàng)新”行為本身就是微觀個體在宏觀制度和中觀環(huán)境下的行為體現(xiàn),注意力的研究范式關(guān)注個體如何在制度和環(huán)境下做出理性選擇。

3.為警惕、避免 “偽創(chuàng)新”產(chǎn)生,構(gòu)建 “偽創(chuàng)新”的熔斷機(jī)制提供了新視角。領(lǐng)導(dǎo)在基層治理中扮演著重要角色、發(fā)揮著重要作用,從領(lǐng)導(dǎo)的角度出發(fā),建立、完善合理的領(lǐng)導(dǎo)激勵和約束機(jī)制能夠有效避免 “偽創(chuàng)新”的產(chǎn)生。