田雙雙

摘要：增量配電業(yè)務改革作為電力體制改革的重要組成部分，自改革始就受到電力領域投資者的廣泛關注，經(jīng)過多年不斷探索，增量配電業(yè)務改革已然取得了一定的成果，對配電網(wǎng)建設和運營效率的提高具有重要的促進意義。本文對增量配電業(yè)務改革的歷史發(fā)展進行了梳理，對改革中存在的問題及原因進行了分析，并圍繞增量配電業(yè)務改革的發(fā)展趨勢提出淺見和建議，以期增量配電業(yè)務的發(fā)展能夠取得更進一步的突破。

關鍵詞：增量配電業(yè)務;電力體制改革;市場化運營

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平不斷地提高，用戶用電需求也隨之快速增長，社會對配電網(wǎng)建設的及時性、配電網(wǎng)結構的完善性以及供電能力的提升提出了更高的要求，傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)未能及時滿足多樣化的用電需求，而社會資本規(guī)模龐大，對電力投資憧憬無限，放開社會資本進入增量配電網(wǎng)領域能夠為配電網(wǎng)的建設提供充足資金，也能夠為電力體制改革帶來新的思想和活力，是促進配電網(wǎng)建設和運營效率提升的重要手段。增量配電業(yè)務改革從2016年開始試點，發(fā)展至今已有7個年頭，但總體來看進度較為緩慢，不及改革預期，有必要梳理增量配電業(yè)務改革中的主要問題，為改革的進一步平穩(wěn)推進找準發(fā)力點。

一、增量配電業(yè)務改革背景及意義

2015年3月15日，中共中央、國務院在《關于進一步深化電力體制改革的若干意見（中發(fā)〔2015〕9號）》（以下簡稱“中發(fā)9號文”）中提出，“鼓勵社會資本投資配電業(yè)務。按照有利于促進配電網(wǎng)建設發(fā)展和提高配電運營效率的要求，探索社會資本投資配電業(yè)務的有效途徑。逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務，鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務”，增量配電業(yè)務改革開始逐步進入研究議程。2016年10月8日，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務管理辦法》（發(fā)改經(jīng)體〔2016〕2120號），對增量配電業(yè)務的放開和項目管理運營給出了具體的管理辦法，增量配電業(yè)務改革由此拉開序幕。2017年11月30日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導意見》（發(fā)改價格〔2017〕2269號，以下簡稱“指導意見”），對地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的定價辦法、調(diào)整機制和結算制度等作出詳細說明，為增量配電業(yè)務改革發(fā)展中最為關切的問題提供了開創(chuàng)性的解決辦法。2019年1月15日，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《關于進一步推進增量配電業(yè)務改革的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2019〕27號），進一步對增量配電業(yè)務中項目業(yè)主確定、增量和存量范圍、配電網(wǎng)規(guī)劃以及投資建設運營作出明確規(guī)定，進一步促進增量配電網(wǎng)項目的平穩(wěn)落地和快速發(fā)展。

作為電力體制改革的深化和延續(xù)，增量配電業(yè)務改革極大地吸引了社會資本的積極參與，投資者對增量配電業(yè)務的發(fā)展預期甚高，投資熱情十分高漲，期望通過“跑馬圈地”和供電業(yè)務的局部壟斷特點來獲得高額且穩(wěn)定的經(jīng)濟利益。回顧改革初衷，增量配電業(yè)務改革的意義主要有三個：一是引導社會資本廣泛參與配電網(wǎng)的投資和運營，促進配電網(wǎng)的快速建設發(fā)展，滿足社會快速增長和種類繁多的用電需求;二是在配電網(wǎng)運營領域引入競爭者，以專業(yè)化管理措施盤活大量沉淀的配電網(wǎng)資產(chǎn)，并通過市場競爭方式提高全社會配電網(wǎng)運營效率;三是鼓勵社會資本對增量配電業(yè)務進行拓展創(chuàng)新，豐富增值服務內(nèi)容，提高終端用戶能源管理水平。

二、增量配電業(yè)務改革現(xiàn)狀及問題

從2016年國家啟動增量配電業(yè)務試點改革以來，經(jīng)過近6年多的努力發(fā)展，國家發(fā)改委和國家能源局先后完成五批次共483個試點項目的批復，其中因規(guī)劃沖突等原因而被取消試點24個，實際公布試點項目459個（第五批之后的審批權限已下放至地方）。各批次試點數(shù)量分別為：第一批94個，第二批88個，第三批114個，第四批84個，第五批79個，基本覆蓋了所有地級以上的城市。截至2022年11月，取得電力業(yè)務許可證（供電類）的試點項目有204個，其中第一批74個，第二批40個，第三批52個，第四批30個，第五批8個，取證率大致呈下降趨勢。從發(fā)展趨勢上看，隨著增量配電改革相關制度的不斷完善和投資者對增量配電業(yè)務的不斷深入了解，盲目參與的現(xiàn)象得到了一定程度的糾正，市場開始逐漸回歸理性。增量配電業(yè)務改革作為一項新生事物，極具創(chuàng)新性和挑戰(zhàn)性，根本沒有現(xiàn)成的模式可照搬復制，只能在各方的不斷探索中前進。目前增量配電網(wǎng)企業(yè)主要分為三種類型，即存量配電網(wǎng)資產(chǎn)轉制形成企業(yè)、新建增量配電網(wǎng)資產(chǎn)的企業(yè)以及兩者混合形成的增量配電網(wǎng)企業(yè)，規(guī)模較大的主要集中于各地的大礦區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，實行配售一體化經(jīng)營。增量配電業(yè)務包括傳統(tǒng)的配售電業(yè)務和新興增值服務兩大類，其中配售電業(yè)務包括配電線路及設備的安裝和維護、電力銷售，通過參與市場交易購買電力資源，先由省級大電網(wǎng)輸送到增量配電網(wǎng)企業(yè)，增量配電網(wǎng)企業(yè)再通過自身配電網(wǎng)提供給終端用戶，根據(jù)政府制定的輸配電價和與用戶協(xié)商確定的用電價格分別與省級電網(wǎng)企業(yè)、終端用戶進行電費結算;增值服務的內(nèi)容則較為豐富，包括用戶用電設備維護、設備節(jié)能改造、用電策略咨詢、綜合能源服務等，是增量配電網(wǎng)企業(yè)未來的主要發(fā)展空間，前景十分廣闊。雖然批準的試點項目數(shù)量足夠多，覆蓋范圍足夠廣，但成功建成投運的項目畢竟占少數(shù)，其中因規(guī)劃沖突等原因而被國家取消的試點24個，剩下459個試點項目，成功拿到電力業(yè)務許可證的有204個，占比44.44%，相當一部分試點項目尚未成功取得配電網(wǎng)運營資格，已運營項目也有相當部分舉步維艱，增量配電業(yè)務改革從總體上來看并不順利。

當前增量配電業(yè)務改革帶來的問題和爭議不斷，當前急需總結已有試點項目的經(jīng)驗和教訓，客觀理性分析發(fā)展瓶頸，尋找推進改革的突破點，為增量配電業(yè)務改革事業(yè)的平穩(wěn)健康發(fā)展指明前進道路。目前增量配電業(yè)務改革困難重重，矛盾主要來自試點項目選取、配電價格和市場定位三個方面。

1.試點項目缺乏深入調(diào)研

根據(jù)《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務管理辦法》（發(fā)改經(jīng)體〔2016〕2120號），增量配電業(yè)務項目管理流程主要分為8個步驟，即項目規(guī)劃、業(yè)主確定、項目核準、項目建設、公網(wǎng)接入、價格核定、業(yè)務許可申請、配電運營，地方政府能源管理部門負責增量配電網(wǎng)項目管理，制定增量配電網(wǎng)項目管理的相關規(guī)章制度，做好項目建設過程中的指導和協(xié)調(diào)，根據(jù)需要開展項目驗收和后評價。改革之初的社會資本投資熱情高漲，對配電網(wǎng)項目的建設較為重視，普遍認為改革就是政策紅利的釋放，只要前期“跑馬圈地”建設配電網(wǎng)，后期便可借助局域壟斷地位開展售電等其他業(yè)務，實現(xiàn)“坐地圈錢”的穩(wěn)贏局面。在盲目樂觀的情緒下，可行性分析、市場環(huán)境分析、用戶需求調(diào)研等重要的前期基礎項目研究基本流于形式，缺乏長期運營策略，項目風險評估也不夠充分，最終因為試點項目質量參差不齊，導致很多項目收益率不及預期而陷入困境，只能黯然退場。在試點工作的推進過程中，部分項目由于前期負荷預測脫離實際、未與地方電網(wǎng)規(guī)劃有效銜接、受電主體項目沒有落地等原因，不再具備試點條件，已取消試點資格24個。一些試點項目僅有產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，沒有存量優(yōu)質的大用戶，后期的用電規(guī)模和用電結構十分不確定，投資風險很大，前期盲目投資導致投資成本無法收回。

2.配電價格缺乏廣泛共識

配電價格是增量配電業(yè)務開展的核心問題，也是改革中爭議最大的問題。根據(jù)《關于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導意見》（發(fā)改價格〔2017〕2269號，以下簡稱“指導意見”），配電網(wǎng)企業(yè)電力用戶的用電價格，由上網(wǎng)電價或市場交易電價、上一級電網(wǎng)輸配電價、配電網(wǎng)配電價格、政府性基金及附加組成，而輸配電價改革下的省級電網(wǎng)企業(yè)電力用戶的用電價格，由上網(wǎng)電價或市場交易電價、相應電壓等級的輸配電價、政府性基金及附加組成，對比可發(fā)現(xiàn)，上網(wǎng)電價或市場交易電價、政府性基金及附加是兩類電網(wǎng)企業(yè)電力用戶用電價格的相同部分，配電網(wǎng)企業(yè)則將省級電網(wǎng)企業(yè)輸配電價進一步分解為上一級電網(wǎng)輸配電價和配電網(wǎng)配電價格。由于上網(wǎng)電價或市場交易電價、政府性基金及附加相對獨立清晰，沒有太多爭議，矛盾主要集中在上一級輸配電價、配電網(wǎng)配電價格和電網(wǎng)企業(yè)相應電壓等級的輸配電價。一方面，作為輸配電價改革的補充和深化，現(xiàn)行增量配電網(wǎng)的配電價格在核定時必然充分考慮省級電網(wǎng)輸配電價?！吨笇б庖姟访鞔_要求“配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)之間的結算電價，按現(xiàn)行省級電網(wǎng)相應電壓等級輸配電價執(zhí)行”“用戶承擔的配電網(wǎng)配電價格與上一級電網(wǎng)輸配電價之和不得高于其直接接入相同電壓等級對應的現(xiàn)行省級電網(wǎng)輸配電價”，這意味著配電網(wǎng)企業(yè)配電價格不得高于省級電網(wǎng)企業(yè)相應電壓等級之間的輸配電價差?！吨笇б庖姟穼ε潆妰r格的約束是明顯為了保障配電網(wǎng)企業(yè)電力用戶的利益不受損，促進配電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)化生產(chǎn)經(jīng)營管理，為電力用戶降低用電成本。如果配電網(wǎng)企業(yè)的電力用戶用電價格會高于省級電網(wǎng)企業(yè)的電力用戶的用電價格，說明配電網(wǎng)企業(yè)并未給電力用戶帶來實際經(jīng)濟利益，增量配電改革的意義將受到嚴重質疑。另一方面，在連續(xù)降低一般工商業(yè)電價和多輪輸配電價成本監(jiān)審的背景下，相應電壓等級之間的輸配電價差已經(jīng)逐步縮小，增量配電企業(yè)的配電價格制定空間被大大壓縮，甚至彌補不了一些增量配電網(wǎng)企業(yè)轉供電的成本，導致很多增量配網(wǎng)企業(yè)的生存發(fā)展舉步維艱。也有觀點認為交叉補貼等定價參數(shù)的處理導致省級電網(wǎng)企業(yè)相應電壓等級之間的輸配電價差并不能反映真實的配電成本，直接將其作為增量配電網(wǎng)企業(yè)配電價格上限的方法很不合理，會導致增量配電網(wǎng)企業(yè)的配電價格缺乏足夠的定價空間，盈利能力受到極大壓縮，制約增量配電網(wǎng)的快速發(fā)展。

3.市場運營缺乏清晰定位

改革催生的增量配電網(wǎng)企業(yè)到底應該是怎樣的角色定位，這個問題直接關系到增量配電網(wǎng)存在的意義。增量配電業(yè)務改革的初衷主要有三：一是為了吸引社會資本投資從而加速配電網(wǎng)的建設，滿足電力用戶日益增長和種類繁多的用電需求;二是通過引入市場競爭，促進配電網(wǎng)運營效率的提升;三是引入社會資本拓展創(chuàng)新增量配電業(yè)務，豐富增值服務內(nèi)容，提高終端用戶能源管理水平。其中，配電網(wǎng)的建設和運營是基礎業(yè)務，但增量配電網(wǎng)企業(yè)僅僅做到這些遠遠不夠，必須在新業(yè)務方面有所開拓，否則其生存和發(fā)展空間將十分受限，畢竟增值服務等新興業(yè)務是增量配電網(wǎng)企業(yè)生存價值最重要的體現(xiàn)。然而，目前來看，很少有企業(yè)涉及分布式新能源的消納以及節(jié)能降耗等增值業(yè)務，絕大部分增量配電網(wǎng)企業(yè)的主要業(yè)務就是通過擁有的配電網(wǎng)向終端用戶售電，仍僅僅停留于傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)的建設運營配電網(wǎng)等基礎業(yè)務，甚至不少增量配電網(wǎng)企業(yè)并未明顯比傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)更高效率地運營和管理配電網(wǎng)，這難免不讓人重新思考增量配電業(yè)務改革的現(xiàn)實意義。增量配電業(yè)務改革的初衷絕不是為了創(chuàng)造一個個局域壟斷性的傳統(tǒng)供電局，也無意回到以前配電網(wǎng)支離破碎的局面，提高配電網(wǎng)管理運營效率，創(chuàng)新終端用戶能源管理才是增量配電業(yè)務改革的應有之義，增量配電網(wǎng)企業(yè)應當明確自身定位。

三、增量配電業(yè)務改革觀點及建議

作為新生的事物，增量配電業(yè)務改革吸引了大量社會資本的關注和涌入，這將導致利益格局重塑，且改革涉及利益主體眾多，也存在技術和管理上的難題，矛盾必然交錯復雜，需要改革參與者各司其職，通力配合，只有對改革保持信心和耐心，不斷總結經(jīng)驗和教訓，才能凝聚共識，確保增量配電業(yè)務改革平穩(wěn)有序推進，走出一條適合我國國情的增量配電業(yè)務的發(fā)展之路。增量配電業(yè)務改革經(jīng)歷近7年的發(fā)展，國家陸續(xù)出臺了一系列政策文件，大量試點項目已經(jīng)陸續(xù)投入運營，體現(xiàn)出改革在邊摸索邊前進的特點，取得的成績十分不易。通過梳理目前試點項目普遍關注的焦點問題，項目選取、配電價格、市場定位仍然是需要特別注意的幾大問題。

1.增量配電投資者需理性謹慎

經(jīng)濟要發(fā)展，電力需先行，電力工業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展的能源基礎，電力供應直接關系到企業(yè)可持續(xù)發(fā)展和人民生活水平的提高，增量配電業(yè)務作為局域壟斷性的社會公共事業(yè)，必將受到政府監(jiān)管約束，這也決定了其供電業(yè)務的投資回報率不可能長期保持較高水平，而是被約束在一個合理收益水平，如電網(wǎng)企業(yè)成本監(jiān)審政策中的“準許成本+合理收益”約束方式。如果增量配電網(wǎng)企業(yè)期望在監(jiān)管薄弱的短期內(nèi)套現(xiàn)，則更違背改革初衷，盲目投資擴產(chǎn)可能留下更多風險，反而浪費社會資源。增量配電網(wǎng)的投資者作為改革中最重要的實踐者之一，對改革抱有最大的期望，也面臨實實在在的項目建設和運營壓力，在確定業(yè)主階段就應該明確，只有堅持長期發(fā)展戰(zhàn)略才可能有出路：一是要吃透增量配電改革相關政策，總結試點項目的經(jīng)驗和教訓，對項目規(guī)劃、建設、運營、發(fā)展等方面需有通盤考量，積極與政府、電網(wǎng)、用戶等利益主體進行協(xié)調(diào)溝通，推動增量配電試點項目順利建設驗收并投入運營;二是要堅持增量配電網(wǎng)長期運營戰(zhàn)略，設定合理的投資回報率要求，摒棄急功近利賺快錢的思維，扎實做好試點項目的價值分析和風險評估，尤其關注用戶需求變化、用戶結構、負荷增長等關鍵因素，警惕盲目增資擴產(chǎn)，避免出現(xiàn)成本無法收回的結果。

2.配電價格機制需被廣泛認可

根據(jù)《指導意見》的說明，現(xiàn)行配電價格上限為省級電網(wǎng)企業(yè)相應電壓等級之間的輸配電價差，這一點引來很多爭議，交叉補貼確實掩蓋了真實的配電成本，不少增量配電網(wǎng)業(yè)主普遍認為目前政策規(guī)定的配電價格不夠合理，這是他們企業(yè)運營陷入困難的最根本原因。如果追求制定最合理的配電價格，在最理想情況下，即不存在交叉補貼的情況下，輸配完全分開并獨立核算，從而可以獲取最純粹的輸電價格和配電價格，但這種情況卻非常不現(xiàn)實：一是從電網(wǎng)安全高效穩(wěn)定運行的角度來看，輸電和配電業(yè)務高度相關，輸配一體化管理更能發(fā)揮管理協(xié)同效應，若將原來統(tǒng)一的大電網(wǎng)拆分成一個個更小的輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)，支離破碎的電網(wǎng)體系將帶來管理分散、機構冗余的問題，必將增加交易成本，既降低電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行效率，也增加電網(wǎng)運營管理成本;二是交叉補貼是解決區(qū)域電網(wǎng)發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展不平衡的重要手段，如果立即取消交叉補貼，經(jīng)濟發(fā)展水平較低的區(qū)域及行業(yè)由于用電量較低，單位電量分攤的成本很可能更高，這進一步導致用電量下降和用電成本提高，形成惡性循環(huán)，最終結果很可能是貧富差距越來越大，而這并不是政策決策者和廣大電力用戶希望看到的結果?？紤]到公平競爭等現(xiàn)實情況，目前增量配電網(wǎng)的配電價格可以參考的定價機制其實就是省級電網(wǎng)相應電壓等級之間的輸配電價差，對于增量配電網(wǎng)企業(yè)認為的配電價格不合理問題，應當按照《指導意見》的具體說明處理，“增量配電網(wǎng)企業(yè)與省級電網(wǎng)企業(yè)結算的輸配電價與實際成本差異過大的，可促請省級價格主管部門向國務院價格主管部門申請調(diào)整省級電網(wǎng)輸配電價結構”，價格主管部門需要根據(jù)核實的情況及時進行反饋。一方面，價格主管部門以及政策制定者應該重視各利益主體的合理訴求，加強配電價格制定工作的協(xié)調(diào)力度，尤其要緩解交叉補貼對輸配電價格的扭曲，如探索暗補改為明補的可行路徑等。另一方面，價格主管部門也必須堅持公平公正原則，理性客觀看待改革中出現(xiàn)的問題，不隨意搞特殊政策，防止市場參與者在出現(xiàn)困難時始終抱著“等、靠、要”的態(tài)度處理問題，使增量配電業(yè)務改革走樣變味。

3.增量配電網(wǎng)企業(yè)需找準定位

增量配電改革之初，投資者“跑馬圈地”的思想較重，但增量配電改革已經(jīng)接近7年，相關政策文件也在不斷完善，增量配電網(wǎng)企業(yè)應該明確自身定位，即怎樣才能證明自己存在的價值。關于增量配電網(wǎng)的長遠發(fā)展，改革的最主要目的是促進配電網(wǎng)建設發(fā)展和提高配電運營效率，這也是對增量配電網(wǎng)企業(yè)最基礎業(yè)務的要求，但增量配電網(wǎng)企業(yè)的生存發(fā)展空間絕不能僅僅是供電服務，做終端用戶能源管理的創(chuàng)新者，向終端用戶提供優(yōu)質增值服務才更能證明增量配電網(wǎng)企業(yè)存在的意義。傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)的特點是資本、人力雄厚，電網(wǎng)管理經(jīng)驗豐富，但其企業(yè)管理制度較為僵硬，受到的約束較多，尤其在輸配電價改革趨勢下，出于成本監(jiān)審的考慮，傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)對新興業(yè)務可能更加保守謹慎，因為與輸配電業(yè)務無關的投資和成本很可能在成本監(jiān)審階段被剔除，導致資金無法回收。相對而言，增量配電網(wǎng)企業(yè)則可以發(fā)揮社會資本在投資建設、制度靈活等方面的優(yōu)勢，創(chuàng)新增量配電業(yè)務盈利模式，拓展增值服務，提升客戶的獲得感，真正為增量配電業(yè)務改革的發(fā)展做出自己的貢獻。如果增量配電網(wǎng)企業(yè)僅僅停留于基礎的配售電業(yè)務，始終不開辟新的增長空間，當傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)建設配電網(wǎng)的速度、運營效率提升后，增量配電網(wǎng)企業(yè)的優(yōu)勢將蕩然無存，生存必定愈發(fā)艱難，因此，拓展終端用戶增值服務以及積極參與國家政策鼓勵的新能源就近消納工作將是增量配電網(wǎng)企業(yè)最可能的發(fā)展空間。通過梳理近年來的政策文件，增量配電網(wǎng)企業(yè)的發(fā)展可以從三個方面進行突破，一是要扎實傳統(tǒng)配電業(yè)務基礎，可以利用新技術、新制度等手段提高建設運營效率，不斷降低配電成本，努力讓自己的客戶用上便宜的電、滿意的電、放心的電，樹立優(yōu)質電力服務供應商的良好形象;二是要提供優(yōu)質的增值服務，以客戶需求為導向，大膽探索和創(chuàng)新能源管理服務，如終端用戶的用電規(guī)劃、節(jié)能降耗、安全用電咨詢、水電氣冷熱等綜合能源服務等，為客戶創(chuàng)造價值的同時增強客戶黏性，真正開辟出一條增量配電網(wǎng)企業(yè)新的發(fā)展之路;三是要助力分布式新能源消納，積極響應國家“雙碳”戰(zhàn)略和新型電力系統(tǒng)建設，在工業(yè)用電負荷大、新能源條件好的條件下，加強分布式電源開發(fā)建設和就近消納，推進源網(wǎng)荷儲一體化綠色供電園區(qū)建設。

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（作者單位：國網(wǎng)湖北省電力有限公司南漳縣供電公司）