楊 青，楊德明，劉永平

（1.深圳市軌道交通建設指揮部辦公室，廣東深圳 518035；2.深圳市城市交通規(guī)劃設計研究中心股份有限公司，廣東深圳 518035）

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，城市軌道交通憑借其大運量、快速度、高安全性、低碳環(huán)保等優(yōu)點成為我國城市居民日常出行的重要交通方式。為引導其良性、有序發(fā)展，國家及時出臺相關(guān)政策，對其建設規(guī)劃進行嚴格審批，從頂層制度設計層面進行把關(guān)，確保選出并實施優(yōu)質(zhì)項目。但隨著城市軌道交通建設速度的加快，其建設規(guī)劃審批政策的局限性逐漸凸顯，難以較好地順應城市發(fā)展趨勢和訴求。因此，總結(jié)城市軌道交通建設規(guī)劃存在的問題及相關(guān)實踐經(jīng)驗，不斷探索完善審批機制，以適應新時期城市軌道交通高質(zhì)量發(fā)展要求，成為當務之急。

1 城市軌道交通建設規(guī)劃審批政策概述

為引導城市軌道交通良性、有序發(fā)展，國家先后出臺了若干城市軌道交通建設管理、審批相關(guān)政策，主要包括以下3 個文件。

（1） 國辦發(fā)[2003]81 號《國務院辦公廳關(guān)于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（以下簡稱“81 號文”）。從20世紀末至21世紀初期，城市軌道交通在我國得到較快發(fā)展，對發(fā)揮城市功能、改善環(huán)境、促進經(jīng)濟和社會發(fā)展起到了重要作用。但與此同時，一些地方也出現(xiàn)了項目論證不充分，盲目追求大規(guī)模建設的現(xiàn)象。為合理控制城市軌道交通建設規(guī)模和發(fā)展速度，國務院辦公廳于2003年印發(fā)81 號文，對申報建設軌道交通城市的地方財政收入、人口規(guī)模和客流指標等進行了明確規(guī)定，要求申報城市的地方財政一般預算收入在100 億元以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）達到1 000 億元以上，城區(qū)人口在300 萬人以上，規(guī)劃線路客流規(guī)模達到單向高峰小時3 萬人次以上[1]。該文件的出臺在很大程度上對不理性建設城市軌道交通的現(xiàn)象起到了約束作用，保障了城市軌道交通的有序、合理發(fā)展。

（2）發(fā)改基礎[2015]49 號《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的通知》（以下簡稱“49號文”）。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，越來越多的城市達到了81 號文所規(guī)定的申報建設城市軌道交通的標準要求。為進一步加強監(jiān)管，國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱“國家發(fā)改委”）于2015年出臺49 號文，在81 號文基礎上增加了對城市軌道交通項目政府資本金比例的規(guī)定，要求政府資本金不低于40%，政府的相關(guān)資金投入在當年財政預算中的占比不應超過5%[2]，不僅提高了申報城市的相關(guān)經(jīng)濟指標，并且對資金落實情況做出嚴格要求，建立了清晰的風險防范機制。

（3）國辦發(fā)[2018]52 號《國務院辦公廳關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的意見》（以下簡稱“52號文”）。2017年以來，個別城市發(fā)生了地鐵停工事件。國家發(fā)改委對地方的城市軌道交通建設按下了暫停鍵，對當時在國內(nèi)城市掀起的“大躍進”風潮進行了反思，認為存在貪大求多、規(guī)模過大、資金落實不到位、重建設輕運營等問題[3]。為貫徹中央金融會議、經(jīng)濟會議提出的防范地方系統(tǒng)性債務風險指導意見，國務院辦公廳于2018年印發(fā)52 號文，將城市軌道交通建設申報門檻進一步大幅提高。

3 個文件所規(guī)定的城市軌道交通申報條件差異如表1所示。

表1 城市軌道交通申報條件差異性比較

對城市軌道交通建設申報條件做出逐步調(diào)整是適應我國經(jīng)濟、社會和城市軌道交通發(fā)展新形勢的必然要求。國家陸續(xù)出臺的上述各項城市軌道交通建設管理、審批政策均較好地適應了各個階段城市發(fā)展的要求，總體呈現(xiàn)出不斷提高審批門檻的趨勢，尤其是2018年出臺的52 號文較2003年大幅提高申報條件，并增加政府債務率指標，對科學規(guī)劃建設城市軌道交通、防范政府財務風險具有重要指導作用，充分體現(xiàn)了建設規(guī)劃的剛性控制手段。

2 存在問題分析

城市軌道交通建設規(guī)劃審批政策雖然對盲目建設起到了一定的抑制作用，但從運營效果來看并不盡如人意。表2、表3分別展示了我國部分城市軌道交通運營效益及線網(wǎng)客流強度情況。由表2可知，2020年，政府給予城市軌道交通補貼每年超過10 億元的城市達10 座，北京、成都每年補貼費用高達100 億元左右[4-6]。由表3可知，2021年，線網(wǎng)客流強度在1 萬人次/（天·km）以上的城市才6 個（占比不到14%），部分城市的客流強度不足0.3 萬人次/（天·km）。這從另一個層面反映了即使審批條件日益嚴格，但后續(xù)運營效益較好的項目并不多。

表2 我國部分城市軌道交通運營效益情況（2020年）億元

表3 我國部分城市軌道交通線網(wǎng)客流強度情況（2021年）萬人次/（天·km）

造成以上問題的原因有諸多層面，從建設規(guī)劃審批角度分析，主要原因如下。

（1）重“門檻”輕“考核”。國家出臺的城市軌道交通建設規(guī)劃審批政策都無一例外地強調(diào)“建設門檻”，對人口規(guī)模、財政能力、客流效益等提出了申報基本要求，但普遍忽略了對線路建成運營以后的評估和考核，即對線路開通后的客流量、運營效益、投入產(chǎn)出及社會效益等評估較少，無法評判建設前審批的城市軌道交通的建設規(guī)模、線路選擇及建設時序等是否符合城市發(fā)展要求。因此，需要在城市軌道交通建設規(guī)劃審批階段明確后續(xù)考核評估的具體指引，以便于不斷總結(jié)存在問題和經(jīng)驗，反過來指導審批政策的及時調(diào)整，從而引導城市軌道交通有序、健康地發(fā)展。

（2）重“控制”輕“扶持”。城市軌道交通是重要的民生工程，投入大且關(guān)聯(lián)城市發(fā)展的方方面面，但經(jīng)濟效益產(chǎn)出較小，需要國家層面的支持。為確保城市與軌道交通協(xié)調(diào)發(fā)展、良性互動，國家應在嚴格制定并執(zhí)行建設規(guī)劃審批政策的同時，兼顧各地有序發(fā)展城市軌道交通的訴求，在投融資、土地開發(fā)、運營補貼、票價調(diào)整機制等方面適時給予政策扶持，通過具體舉措引導城市軌道交通良性、可持續(xù)發(fā)展。

（3）重“建設”輕“運營”。城市軌道交通屬于百年工程，前期工程投資巨大，而從發(fā)展全生命周期的角度看，其后續(xù)運營投入（包括設備更新、運營維護以及改造追加投資等）更大，將是前期工程建設投資的3～5 倍，如圖1所示。當前各地城市軌道交通普遍面臨運營虧損情況，給政府財政造成了巨大負擔。因此，在建設規(guī)劃審批時，不但要從建設投資層面加強審查，更應該考慮其后期的持續(xù)良性運營和發(fā)展，出臺相應機制和辦法，包括從土地開發(fā)、票制票價及公共交通一體化等方面出臺具體措施加以支持和引導。

圖1 城市軌道交通全生命周期成本構(gòu)成

（4）存在“一刀切”問題。城市軌道交通建設規(guī)劃審批之所以設立門檻，是因為各城市發(fā)展條件（如人口、財政、交通需求等）有差異，需根據(jù)具體情況選擇不同的城市軌道交通制式。因此，對于滿足基本建設條件的城市，應根據(jù)其自身發(fā)展水平進行差異化審批，即根據(jù)城市規(guī)模、財政狀況、人口發(fā)展、產(chǎn)業(yè)集聚以及交通需求等實際情況進行分級審批，不搞“一刀切”，以較好地契合城市發(fā)展特點，體現(xiàn)審批政策的“人性化”。

3 深圳市軌道交通審批建設經(jīng)驗及問題

深圳市從20世紀90年代起開始推進城市軌道交通研究和建設，目前已完成四期城市軌道交通建設規(guī)劃編制及報批工作，正在開展第五期建設規(guī)劃編制工作。截至2022年6月，深圳市軌道交通已開通線路12 條，運營里程達420 km，客流量突破600 萬人次/天，客流強度達1.39 萬人次/（天·km），居于全國首位；城市軌道交通出行分擔率占公共交通的60%，在綜合交通運輸體系中發(fā)揮著骨干作用。其發(fā)展歷程如圖2所示。

圖2 深圳市軌道交通規(guī)劃建設歷程

3.1 經(jīng)驗總結(jié)

3.1.1 完善城市軌道交通規(guī)劃設計體系

2003年9月，國務院出臺81 號文，要求擬建城市軌道交通城市必須制定城市軌道交通建設規(guī)劃。深圳市按照要求，率先組織編制了全國第一個城市軌道交通建設規(guī)劃，并分別通過國家發(fā)改委、國家住房和城鄉(xiāng)建設部組織的2 次評審，成為全國第一個編制城市軌道交通建設規(guī)劃并完成報批的城市。

為更好地支撐城市軌道交通的規(guī)劃建設，深圳市進一步完善了軌道交通規(guī)劃設計體系（含城市軌道交通），向上探索線網(wǎng)規(guī)劃與建設規(guī)劃之間的關(guān)系，向下延伸建設規(guī)劃與線路詳細規(guī)劃、工程可行性研究及初步設計之間的層層遞進關(guān)系，建立了將城市軌道交通與重大基礎設施、土地開發(fā)等有機結(jié)合的機制[6-9]，明確了各層次規(guī)劃的組織實施部門、編制目的及編制內(nèi)容等，并形成流程及指引，為行業(yè)提供了一個可供參考借鑒的模板，如圖3所示。

圖3 軌道交通規(guī)劃設計體系

該體系的建立從源頭上保證了優(yōu)質(zhì)項目的落地，實現(xiàn)了土地集約化開發(fā)利用以及與城市發(fā)展相協(xié)調(diào)的目的。

3.1.2 大力推進車站及車輛段上蓋開發(fā)

深圳市軌道交通自二期規(guī)劃建設工程開始，借鑒香港鐵路有限公司（以下簡稱“港鐵”）的“軌道+物業(yè)”發(fā)展模式，通過推進以公共交通為導向的開發(fā)（TOD），在保障城市軌道交通客流、緩解投融資壓力的同時，促進了城市區(qū)域的發(fā)展[9-10]。目前，深圳市軌道交通通過實施前海、蛇口西、橫崗、塘朗、龍華5 個車輛段和深大站等車站的上蓋物業(yè)開發(fā)，共新增開發(fā)面積約359 萬m2，實現(xiàn)了土地再造和集約化利用[11-12]，并“用修4 條地鐵的資金建設了5 條地鐵”，較好地緩解了城市軌道交通建設資金壓力，如圖4所示。

圖4 深圳市軌道交通車站及車輛段上蓋物業(yè)開發(fā)情況

3.1.3 探索實施BOT、PPP等多元化投融資模式

從二期規(guī)劃建設工程開始，深圳市軌道交通就開始探索建設-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓（BOT）投融資模式，并成功引入港鐵，順利完成4 號線建設，極大緩解了政府財政壓力。為進一步優(yōu)化城市軌道交通投融資結(jié)構(gòu)，其還引入政府和社會資本合作（PPP）投融資模式，應用于12 號、13 號線，為全國PPP 建設模式的探索提供了借鑒范例。通過引入港鐵等具備豐富運營經(jīng)驗的運營商[13]，也可發(fā)揮“鯰魚效應”，進一步增強運營企業(yè)活力，提升城市軌道交通的運營管理水平。

3.1.4 開展城市軌道交通運營發(fā)展政策研究

自實現(xiàn)網(wǎng)絡化運營以來，深圳市軌道交通發(fā)展進入“建運并重”階段。為實現(xiàn)其良性發(fā)展，城市軌道交通主管部門按照“單線封閉核算”的運營管理思路，組織開展了網(wǎng)絡化運營、票價政策和補貼機制、PPP 線路績效考核評估等相關(guān)課題研究，探索票價彈性調(diào)整機制（圖5），并從城市軌道交通全生命周期考慮，研究制定相關(guān)政策和措施，以支持城市軌道交通建設和運營一體化良性發(fā)展。

圖5 彈性票價調(diào)整機制探索示意圖

3.2 問題分析

（1）當前建設規(guī)劃審批規(guī)模、報批時序等政策規(guī)定難以滿足深圳城市發(fā)展的需要。深圳市軌道交通建設規(guī)劃的總體特點是期數(shù)較多、單次報批規(guī)模小且修編次數(shù)較多。根據(jù)國家的城市軌道交通建設規(guī)劃審批政策，需重點對申報城市的人口、財政收入和客流3 個主要因素進行審批，深圳市的人口和財政收入遠遠超過建設審批標準，因此下面重點對客流指標情況進行分析評估，分析結(jié)果如表4所示。由表可知，深圳市目前開通運營的城市軌道交通線路在客流量、客流強度和單向高峰小時斷面客流量方面均滿足建設規(guī)劃審批要求。從單向高峰小時斷面客流量看，二期建設的1 號～5 號線（剛到近期，即開通后10年），三期建設的10 號、11 號線（剛到開通初期，即開通后3年）均已超過3 萬人次/h 的審批標準，三期剩余的6 號、7 號、9 號線（開通僅6年，尚未到近期）隨著客流的增長也將超過該標準。從客流強度看，深圳市軌道交通已開通的所有線路均超過了初期0.7 萬人次/（天·km）的審批要求。綜上所述，深圳市規(guī)劃建設城市軌道交通的基礎條件遠超建設規(guī)劃審批要求，發(fā)展需求也強于一般城市。按照當前的建設規(guī)劃審批規(guī)模、報批時序等規(guī)定，城市軌道交通的建設難以滿足深圳市快速發(fā)展要求。

表4 深圳市軌道交通各線路客流情況（2021年12月）

（2）受限于國家審批政策約束，深圳市頻繁對城市軌道交通建設規(guī)劃進行修編調(diào)整，未能較好適應城市發(fā)展需要。從深圳市軌道交通建設規(guī)劃編制及報批過程看，基本上每一期都進行了修編，究其原因在于：其一，深圳市處于高速發(fā)展時期，城市規(guī)劃、土地開發(fā)以及交通等需求增長較快；其二，城市軌道交通審批程序未能與城市特點、發(fā)展訴求相契合。頻繁修編不僅會導致建設規(guī)劃報批延期，而且還將對城市的發(fā)展、城市軌道交通的規(guī)劃布局乃至后續(xù)運營造成影響。

（3）對于城市軌道交通審批、建設的扶持政策力度不足，不利于其健康發(fā)展。為從多渠道緩解融資難問題，深圳市不斷創(chuàng)新投融資模式，雖然取得了一定成效，但仍存在以下問題：其一，深圳市探索土地作價出資政策、支持“軌道+物業(yè)”發(fā)展模式的嘗試未得到國家的持續(xù)支持，導致上蓋開發(fā)的扶持政策未能有效延續(xù)；其二，投融資改革力度仍然有限，深圳市軌道交通目前投入運營的線路共計12 條，僅4 號、12 號、13 號線采用了新投融資模式，規(guī)模偏??；其三，未建立和采用靈活的票價調(diào)整機制。

（4）城市軌道交通建設規(guī)劃審批缺乏有效的后評估機制。當前，深圳市軌道交通建設規(guī)劃審批更多地關(guān)注建設規(guī)劃規(guī)模、建設速度等指標，缺乏對前一期建設規(guī)劃執(zhí)行情況（如線路運營情況、客流效益、投資效果以及對城市發(fā)展的支撐效果）的分析評估，缺乏審批政策評估機制。

4 對策

為更好地推進城市軌道交通規(guī)劃建設，確保所選項目的良好社會、經(jīng)濟效益，建議從規(guī)劃、設計、建設以及運營全生命周期考慮，制定切實可行的政策以支持城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展。

（1）建立高標準的城市軌道交通規(guī)劃設計指導體系，確保審批項目的優(yōu)質(zhì)性。許多城市由于缺乏科學合理的城市軌道交通規(guī)劃設計體系，在前期未能較好地統(tǒng)籌城市軌道交通與城市發(fā)展、土地開發(fā)、市政設施、交通一體化等之間的關(guān)系，導致后續(xù)城市軌道交通建設出現(xiàn)各種各樣的問題。建立科學的規(guī)劃設計指導體系相當于搭建好城市軌道交通的“四梁八柱”，從線網(wǎng)規(guī)劃、建設規(guī)劃到線路詳細規(guī)劃、工程可行性研究、初步設計、施工圖設計，明確每個階段具體工作的目的和內(nèi)容，成體系地推進城市軌道交通規(guī)劃建設，有利于在審批時挑選出更加優(yōu)質(zhì)的項目，形成從頂層制度設計到規(guī)劃編制、再到審批實施的良性閉環(huán)體系。

（2）考慮城市軌道交通全生命周期發(fā)展要求，建立科學的考核及后評估機制。目前，城市軌道交通建設規(guī)劃審批僅考慮建設階段投融資需求，不利于其可持續(xù)發(fā)展。建議考慮城市軌道交通從規(guī)劃、設計到建設、運營全生命周期的資金發(fā)展需求，進行土地等資源配置，選擇合理的投融資模式。此外，當前城市軌道交通建設規(guī)劃審批僅對線路初期客流強度進行了規(guī)定，未涉及線路建成運營后客流效益的調(diào)查評估。為避免盲目建設，建議在建設規(guī)劃審批時開展對前一期線路實施效果的后評估工作，審查其客流情況、投資效果等，然后據(jù)此出臺具體審批要求，包括對后續(xù)建設規(guī)劃編制的具體要求及說明。

（3）出臺扶持政策及差異化審批細則。城市軌道交通投資大、建設周期長，后期運營虧損嚴重。政府除在審批方面加強監(jiān)管之外，還要從促進其良性發(fā)展層面加強政策扶持，范圍應涵蓋從規(guī)劃、設計至建設、運營的全生命周期，并制定投融資、土地資源配置、上蓋開發(fā)、票價調(diào)整、運營期補貼、財稅返還等方面的具體政策規(guī)定及措施，支持城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展。由于不同城市的城市規(guī)模、政府財力、交通出行需求等各不相同，因此應根據(jù)具體情況制定差異化的建設規(guī)劃審批標準，在建設規(guī)模、客流指標、投融資方案等方面提出差異化的審批要求，以適應不同城市的發(fā)展需求。

5 結(jié)語

城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展支撐著城市體系的高效運轉(zhuǎn)，其建設規(guī)劃審批政策不僅要發(fā)揮“強監(jiān)管”作用，更要起到良好的“軟支撐”作用，以便選出并落實優(yōu)質(zhì)的城市軌道交通項目。城市軌道交通建設規(guī)劃審批制度應進一步細化并根據(jù)城市發(fā)展情況體現(xiàn)差異化。此外，應建立城市軌道交通建設規(guī)劃的“編制-審批-評估”機制，完善其“規(guī)劃-設計-建設-運營”全面閉環(huán)評估體系，以保證其高質(zhì)量發(fā)展。