郭杰

(普洱學(xué)院 云南普洱 665000)

0 引言

2021年6月10日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議審議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國安全生產(chǎn)法〉的決定》，對《安全生產(chǎn)法》進(jìn)行了修訂[1]，這是自2002年《安全生產(chǎn)法》制定后，對《安全生產(chǎn)法》的第三次修訂，新《安全生產(chǎn)法》于2021年9月1日起正式施行，新《安全生產(chǎn)法》修訂的必要性在哪，修訂的重點和亮點是什么，對企業(yè)在安全生產(chǎn)方面的影響有哪些，值得進(jìn)一步探討。

1 修訂必要性

(1)新形勢、新要求?！秴问洗呵铩ど鞔笥[·察今》記載“治國無法則亂,守法而弗變則悖,悖亂不可以持國”，隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和工業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的極速擴(kuò)大，安全生產(chǎn)事故作為伴生品不時發(fā)生，安全生產(chǎn)事故最嚴(yán)重的2001、2002年，發(fā)生安全生產(chǎn)事故起數(shù)都在100萬起以上，每年約有14萬人因安全生產(chǎn)事故死亡，為此，我國第一部《安全生產(chǎn)法》應(yīng)時而生。《安全生產(chǎn)法》制定后，安全生產(chǎn)事故起數(shù)和死亡人數(shù)逐年下降，雖然《安全生產(chǎn)法》經(jīng)過2009、2014年兩次及時修訂，但2015年濱海新區(qū)危險品倉庫爆炸致165人遇難、798人受傷，2019江蘇響水化工園區(qū)爆炸致78人死亡、76人重傷等重特大安全事故，再次說明我國安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻，《安全生產(chǎn)法》中仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié)和立法空白，迫切需要填補，加之新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟(jì)的興起，如農(nóng)家樂、網(wǎng)絡(luò)平臺等經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，新的安全生產(chǎn)隱患正在不斷形成，也迫切需要進(jìn)行法律規(guī)制。

(2)貫徹新思想、新理念和黨中央決策部署。2013年6月，針對接連發(fā)生的多起重特大事故，習(xí)近平總書記就做好安全生產(chǎn)工作作出重要指示“人命關(guān)天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線”；2017年黨的十九大報告“樹立安全發(fā)展理念，弘揚生命至上，安全第一的思想”[2]；2020年5月22日，習(xí)近平總書記在十三屆全國人大三次會議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時講“人民至上、生命至上，保護(hù)人民生命安全和身體健康可以不惜一切代價”；2016年《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》，第一次以黨中央的名義，對安全生產(chǎn)的指導(dǎo)思想、基本原則、制度措施作了重大部署，如“人民至上、生命至上”“三管三必須”、安全生產(chǎn)責(zé)任保險、安全生產(chǎn)公益訴訟等，這些新的安全生產(chǎn)指導(dǎo)思想、制度機制也迫切需要寫入法律，以法律的強制力、執(zhí)行力貫徹實施。

2 修改重點和亮點

本次修法，修改內(nèi)容很多，有42條，占2014年《安全生產(chǎn)法》的1/3，最重要的莫過于安全生產(chǎn)指導(dǎo)原則的變化、安全生產(chǎn)責(zé)任體系和機制的完善、安全生產(chǎn)制度和措施的創(chuàng)新、懲罰力度加大四大方面，如果簡要概括，就是安全生產(chǎn)主體、安全生產(chǎn)措施、安全生產(chǎn)責(zé)任的完善。

2.1 安全生產(chǎn)指導(dǎo)原則變化

(1)本次修法，安全生產(chǎn)指導(dǎo)原則中增加了“安全生產(chǎn)工作堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一根本性原則。進(jìn)入新時代以來，依法治國被放置在“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局之中?？茖W(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的各方面工作有了明確定調(diào)和全面部署。以習(xí)近平同志為核心的黨中央適應(yīng)時代變化和實踐要求，提出了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治的根本要求、建設(shè)中國特色社會主義法治體系等一系列新論斷和新觀點，開創(chuàng)了中國特色社會主義法治的新時代[3]。安全生產(chǎn)工作堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是不言而喻的，這次修法明確指出“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”是安全生產(chǎn)領(lǐng)域立法進(jìn)一步貫徹習(xí)近平法治思想的體現(xiàn)，充分說明了黨對安全生產(chǎn)工作的重視和總攬全局的作用，實際的安全生產(chǎn)工作中，黨在安全機構(gòu)的設(shè)立、安全人員的任命、重大安全資金的投入等方面都發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)和決策作用。

(2)從“安全第一”到“人民至上、生命至上”。以前的安全生產(chǎn)立法，一直強調(diào)“安全第一”原則，并未在法律上和理念上真正厘清安全與發(fā)展的辯證關(guān)系，本次修法，在安全第一的基礎(chǔ)上，增加“人民至上、生命至上”的表述，表明法律上或理念上已經(jīng)對安全與發(fā)展的辯證關(guān)系有了明晰的認(rèn)識，即安全永遠(yuǎn)優(yōu)先于發(fā)展，這是我國立法在安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)茖W(xué)發(fā)展觀的繼承和完善，充分表明黨和國家對人民生命財產(chǎn)的重視，在立法上對安全與發(fā)展這一辯證關(guān)系中誰更重要有了終極結(jié)論。

2.2 安全生產(chǎn)責(zé)任體系和機制的完善

安全生產(chǎn)責(zé)任體系和機制方面簡單點說，就是誰有安全生產(chǎn)義務(wù)和責(zé)任，本次修法在安全生產(chǎn)責(zé)任總體原則、政府監(jiān)管責(zé)任、企業(yè)主體責(zé)任方面都有諸多新規(guī)定，安全生產(chǎn)責(zé)任體系和機制進(jìn)一步完善。

(1)“三管三必須”這一總體安全生產(chǎn)責(zé)任機制入法。習(xí)近平總書記在2013年考察中石化黃島經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)輸油管線泄漏引發(fā)爆燃事故搶險工作時首先提出“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)必須管安全”[4]，后來制定的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》中也有規(guī)定這一新原則。這一原則可以分兩個層次理解，第一層次“管行業(yè)必須管安全”，主要針對的是政府各行業(yè)主管部門，如交通、住建、水利、民航、國資等，在主管行業(yè)里必須管安全，以前也一直被強調(diào)。第二層次“管業(yè)務(wù)必須管安全”“管生產(chǎn)必須管安全”主要針對的是企業(yè)主體安全生產(chǎn)責(zé)任，即企業(yè)的人事、財務(wù)、資產(chǎn)、后勤等業(yè)務(wù)部門在管業(yè)務(wù)同時，必須在主管業(yè)務(wù)方面盡到安全生產(chǎn)責(zé)任，生產(chǎn)崗位的領(lǐng)導(dǎo)、職工在管理生產(chǎn)時，也有安全生產(chǎn)責(zé)任，這意味著在企業(yè)里，幾乎每個人都有安全生產(chǎn)責(zé)任制，這與本次修法確定的“全員安全生產(chǎn)責(zé)任制”是一脈相承的。

(2)在政府監(jiān)管責(zé)任方面，也可以從三個方面去理解。第一，本次修法明確了應(yīng)急管理機關(guān)與其他業(yè)務(wù)主管部門在安全生產(chǎn)監(jiān)管方面的關(guān)系，即綜合監(jiān)督管理和行業(yè)監(jiān)督管理結(jié)合，應(yīng)急管理機關(guān)對安全生產(chǎn)進(jìn)行綜合監(jiān)管，其他業(yè)務(wù)主管部門對各主管行業(yè)進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管，當(dāng)然需要注意的是，應(yīng)急管理部在2021年6月11日的新聞發(fā)布會上也明確，應(yīng)急管理部門也有直接的行業(yè)監(jiān)管責(zé)任，即對冶金、有色、建材、輕工、紡織、機械、煙草、商貿(mào)和?；?、煙花爆竹行業(yè)進(jìn)行直接監(jiān)管。第二，明確了新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)的監(jiān)管部門確定的原則，即縣級以上政府按照業(yè)務(wù)相近原則確定監(jiān)督管理部門，防止因職責(zé)、職能出現(xiàn)誰都有責(zé)任管，誰也不管的現(xiàn)象，如農(nóng)家樂涉及旅游、餐飲、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等，網(wǎng)絡(luò)平臺經(jīng)濟(jì)可能涉及工信、金融、公安、交通等，都需要縣級以上人民政府按照業(yè)務(wù)相近原則確定監(jiān)管部門。第三，針對實踐中，某些港區(qū)、風(fēng)景區(qū)的管理部門及人員設(shè)置簡單，沒有設(shè)置負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)的機構(gòu)和人員，致使安全監(jiān)管處于空白，本次修法在以往規(guī)定開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)上，又新增港區(qū)、風(fēng)景區(qū)應(yīng)確定負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門和職責(zé)。

(3)進(jìn)一步健全了企業(yè)內(nèi)部安全生產(chǎn)責(zé)任制。本次修法規(guī)定了企業(yè)內(nèi)部四層責(zé)任制，進(jìn)一步健全了企業(yè)內(nèi)部安全生產(chǎn)責(zé)任體系，第一層是主要責(zé)任人的第一責(zé)任人責(zé)任，第二層是在第5條首次提出的其他負(fù)責(zé)人對職責(zé)范圍安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)，第25條首次提出的可以設(shè)置專職安全生產(chǎn)分管負(fù)責(zé)人，第三層是安全生產(chǎn)管理機構(gòu)和管理人員責(zé)任制，第四層是第4、21、22條首次規(guī)定的全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，由此，基本建立了非常完整的企業(yè)內(nèi)部安全責(zé)任體系和機制。

2.3 安全生產(chǎn)制度、措施方面的發(fā)展與創(chuàng)新

本次修法在安全生產(chǎn)制度、措施方面有諸多創(chuàng)新，總的來說可以分為兩個層次，即安全生產(chǎn)事故發(fā)生前和發(fā)生后的制度和措施，前者側(cè)重于防范化解風(fēng)險，后者側(cè)重于危機正確應(yīng)對。

本此修法，安全生產(chǎn)事故前有多項制度和措施創(chuàng)新。第一，建立雙重預(yù)防制度。即第41條規(guī)定的建立風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機制，該制度要求企業(yè)要對安全生產(chǎn)風(fēng)險源進(jìn)行識別、定級、管控、公示。對安全生產(chǎn)風(fēng)險隱患要進(jìn)行排查和治理，且要記錄并通報，重大隱患排查治理情況要向安監(jiān)部門和職工大會或職工代表大會雙報告。第二，規(guī)定了礦山、危險化學(xué)品、煙花爆竹、交通運輸、建筑施工、民用爆炸物品、金屬冶煉、漁業(yè)生產(chǎn)等八大高危行業(yè)必須要投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險。根據(jù)2017年《安全生產(chǎn)責(zé)任保險實施辦法》，安全生產(chǎn)責(zé)任保險的作用一是起到傳統(tǒng)保險功能，二是具有事故預(yù)防功能，保險機構(gòu)須為投保單位提供事故預(yù)防服務(wù)，幫助企業(yè)查找風(fēng)險隱患，提高安全管理水平，如協(xié)助企業(yè)安全生產(chǎn)培訓(xùn)、風(fēng)險識別評估評價、隱患排查、應(yīng)急預(yù)案編制和演練等。第三，增加“關(guān)注從業(yè)人員的生理、心理狀況和行為習(xí)慣，加強對從業(yè)人員的心理疏導(dǎo)、精神慰藉”，實踐中，大部分安全生產(chǎn)事故很多都是因心理和行為習(xí)慣造成的。第四，近期安全事故中暴露出的問題，針對新情況，做出了一些針對性規(guī)定如“使用燃?xì)獾?，?yīng)安裝燃?xì)鈭缶b置”“礦山、生產(chǎn)儲存裝卸危險物品的施工單位禁止倒賣、掛靠、出租、出借資質(zhì)，違法轉(zhuǎn)包、分包”“動火、臨時用電，應(yīng)設(shè)有專門安全人員”“對實習(xí)生的安全生產(chǎn)培訓(xùn)”等。

針對安全生產(chǎn)事故發(fā)生后如何有效應(yīng)對，本次修法進(jìn)行了諸多完善。第一，安全生產(chǎn)事故救援指導(dǎo)思想的完善。以前的《安全生產(chǎn)法》都是規(guī)定發(fā)生安全生產(chǎn)事故后，要及時組織搶救，并沒有明確搶救財產(chǎn)與人員的先后，本次修法增加“應(yīng)當(dāng)及時采取措施救治有關(guān)人員”，明確搶救人員的優(yōu)先性。第二，明確安全生產(chǎn)事故上報時間。以前的《安全生產(chǎn)法》都是規(guī)定要及時上報，本次修法明確規(guī)定單位負(fù)責(zé)人接到安全事故報告后的1 h上報安監(jiān)部門和負(fù)有安監(jiān)職責(zé)的部門。第三，增加安全生產(chǎn)事故整改后的評估工作。規(guī)定“負(fù)責(zé)事故調(diào)查處理的國務(wù)院有關(guān)部門和地方人民政府應(yīng)當(dāng)在批復(fù)事故調(diào)查報告后一年內(nèi)，組織有關(guān)部門對事故整改和防范措施落實情況進(jìn)行評估，并及時向社會公開評估結(jié)果；對不履行職責(zé)導(dǎo)致事故整改和防范措施沒有落實的有關(guān)單位和人員，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任”[5]，這樣有利于督促整改單位扎實整改，取得整改實效。第四，增加安全生產(chǎn)公益訴訟制度。公益訴訟制度自2016年創(chuàng)立，最初規(guī)定在生態(tài)環(huán)境、食藥、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域建立行政、民事公益訴訟，本次修法明確新增安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟，對安全生產(chǎn)領(lǐng)域的法律監(jiān)督將更進(jìn)一步，當(dāng)然，更需要加快制定相關(guān)配套法規(guī)和制度，以使該制度更具操作性。第五，明確“除工傷保險外，還可獲得民事賠償”。2014《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，發(fā)生工傷保險后，可向本單位申請民事賠償，本次修法取消“向本單位”的限定語，意味著除獲得工傷賠償外，還可向本單位、其他人起訴獲得民事賠償，使得受傷職工的求償范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，也更符合民事賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。

2.4 加大懲罰力度

本次修法，除在安全生產(chǎn)責(zé)任主體、安全生產(chǎn)制度和機制等有創(chuàng)新外，還注重對違反安全生產(chǎn)義務(wù)而產(chǎn)生法律后果的完善。第一，對發(fā)生安全事故的處罰金額更高。發(fā)生安全事故后，對單位的罰款從現(xiàn)行的20～1 000萬，提高到30～2 000萬，對情節(jié)特別嚴(yán)重的，可根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)處以5倍以下罰款。對單位主要負(fù)責(zé)人的罰款從現(xiàn)行的上年度收入的30%～80%，提高到40%～100%。第二，違法行為后，責(zé)令改正時，一并罰款。2014年《安全生產(chǎn)法》絕大多數(shù)罰則中都是規(guī)定責(zé)令改正后，拒不改正的，才一并罰款，本次修法，則在大多數(shù)罰則中規(guī)定，責(zé)令改正同時并罰，強化對違法單位和個人的財產(chǎn)處罰。第三，針對新情況，新增了處罰事項。如未按照規(guī)定配備注冊安全工程師、關(guān)閉破壞安全生產(chǎn)設(shè)備、使用燃?xì)馕窗惭b可燃?xì)怏w報警裝置、未建立風(fēng)險預(yù)控和隱患排查制度、高危行業(yè)在施工項目安全管理方面的違法行為、不落實崗位安全責(zé)任、高危行業(yè)未投保安全生產(chǎn)責(zé)任險等。第四，借鑒環(huán)保法規(guī)定，針對拒不改正的，在責(zé)令停產(chǎn)整頓的同時，新增按日計罰規(guī)定。第五，增加聯(lián)合懲戒措施。對發(fā)生安全生產(chǎn)事故負(fù)有責(zé)任的主要負(fù)責(zé)人施行任職資格禁入，對違法行為情節(jié)嚴(yán)重的，安監(jiān)通報行業(yè)主管、投資主管、自然資源主管、環(huán)境主管、證券及金融機構(gòu)，可采取加大執(zhí)法檢查頻次、暫停項目審批、上調(diào)保險費率、行業(yè)或職業(yè)禁入等聯(lián)合懲戒措施，并公示[6]。第六、安全生產(chǎn)法在規(guī)定行政處罰時同時規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依照刑法追究刑事責(zé)任。值得注意的是，在加大安全生產(chǎn)違法行為處罰力度方面，于2021年3月1日實施的《刑法修正案(十一)》中新增了“危險作業(yè)罪”，針對可能造成嚴(yán)重后果的3種安全生產(chǎn)違法行為處以刑罰。同時，新增了“明知有重大隱患不排除，仍冒險作業(yè)，構(gòu)成犯罪”“將安全評價和環(huán)境評價等中介人納入提供虛假證明文件罪、出具證明文件重大失實罪犯罪主體范圍”。

3 對企業(yè)影響

新《安全生產(chǎn)法》進(jìn)一步擴(kuò)大了安全生產(chǎn)責(zé)任主體，進(jìn)一步豐富了安全生產(chǎn)機制、制度、措施，提高了企業(yè)和個人違法成本，對企業(yè)安全生產(chǎn)工作提出了更高要求，尤其現(xiàn)在我國正在開展安全生產(chǎn)三年行動、制定實施“十四五”安全生產(chǎn)規(guī)劃的關(guān)鍵時期，企業(yè)應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變安全生產(chǎn)觀念，嚴(yán)格落實安全生產(chǎn)各項制度，至少應(yīng)從以下做起：第一，必須轉(zhuǎn)變安全生產(chǎn)觀念，不能為發(fā)展而犧牲安全，企業(yè)應(yīng)樹立以人為本的安全發(fā)展理念，堅持人民至上、生命至上，把安全放在優(yōu)先地位。第二，建立全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，根據(jù)企業(yè)自身的特點制定相應(yīng)的安全生產(chǎn)管理制度，明確各崗位的安全生產(chǎn)工作職責(zé)，明確考核標(biāo)準(zhǔn)，并開展考核，落實本單位全員安全生產(chǎn)責(zé)任制。第三，加強安全生產(chǎn)宣傳教育，并做好記錄，定期開展安全培訓(xùn)并進(jìn)行考核。第四，建立雙重預(yù)防機制，并通報和做好記錄。落實安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防工作機制，督促、檢查本單位的安全生產(chǎn)工作，及時消除生產(chǎn)安全事故隱患。第五，制定符合本單位實際情況的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，并定期組織演練[7]。第六，及時投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險，和保險公司談判，讓保險公司盡可能多的為企業(yè)提供事故預(yù)防服務(wù)。第七，審查承包、承租單位安全資質(zhì)，并在協(xié)議中明確安全職責(zé)，并開展檢查、督促。第八，經(jīng)常保養(yǎng)安全生產(chǎn)設(shè)備、設(shè)施，不關(guān)閉、破壞，不隱瞞、篡改相關(guān)數(shù)據(jù)信息。第九，爆破、吊裝、動火、臨時用電，安排專人負(fù)責(zé)現(xiàn)場安全。

4 結(jié)語

新《安全生產(chǎn)法》在新時代背景下，依托新理念對原來的安全監(jiān)督和安全生產(chǎn)的指導(dǎo)思想進(jìn)行了調(diào)整，對具體安全監(jiān)督和安全生產(chǎn)舉措進(jìn)行了細(xì)化和完善，對企業(yè)提出了新要求，輔之以《刑法修正案(十一)》設(shè)置的有關(guān)安全生產(chǎn)方面的罪名，將會極大完善安全生產(chǎn)治理體系和提升安全治理能力現(xiàn)代化，企業(yè)應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變思路，迅速行動，完善措施，強化責(zé)任，將安全生產(chǎn)責(zé)任落實、落地、落細(xì)?？傊?，生命權(quán)是人最基本的權(quán)利，對生命的尊重和敬畏，是現(xiàn)代文明最重要的標(biāo)志之一，作為新時代文明的一份子，每個企業(yè)都應(yīng)扎實做好自己的安全生產(chǎn)事業(yè)。