吳東平 彭其勇 程宗華

(中國石油集團安全環(huán)保技術(shù)研究院有限公司)

0 引 言

2021年6月10日，國家主席習(xí)近平簽發(fā)了第八十八號主席令，新修訂的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》(以下簡稱新《安全生產(chǎn)法》)于2021年9月1日起施行。

2016年，國務(wù)院安委會辦公室印發(fā)了《標(biāo)本兼治遏制重特大事故工作指南》《關(guān)于實施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機制的意見》，從行政上要求企業(yè)構(gòu)建安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機制(以下簡稱雙重預(yù)防機制)。經(jīng)過5年的試點、推廣和總結(jié)，將其納入新《安全生產(chǎn)法》中，從“工作要求”變成“法定義務(wù)”，自此，雙重預(yù)防機制建設(shè)成為企業(yè)安全生產(chǎn)體系化管理的“必修課”之一，為企業(yè)事故預(yù)防提供了行之有效的方法。

1 雙重預(yù)防及其機制概述

1.1 雙重預(yù)防機制的由來

2013—2016年，國內(nèi)企業(yè)連續(xù)發(fā)生了幾起特別重大生產(chǎn)安全事故。如：2013年發(fā)生了導(dǎo)致62人死亡的“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故；2014年發(fā)生了導(dǎo)致146人死亡的蘇州昆山中榮金屬制品有限公司“8·2”特別重大爆炸事故；2015年發(fā)生了導(dǎo)致165人死亡的天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故。針對這些重特大事故暴露出的突出問題，國家相關(guān)部門也開始對當(dāng)時企業(yè)的安全監(jiān)管模式與事故預(yù)防的系列問題進行重新思考和定位。

2016年1月6日，習(xí)近平總書記在中央政治局常委會上提出：要堅決遏制重特大事故頻發(fā)勢頭，對易發(fā)重特大事故的行業(yè)領(lǐng)域采取風(fēng)險分級管控、隱患排查治理雙重預(yù)防性工作機制。這是從國家層面第一次提出雙重預(yù)防機制。2016年4月和10月，國務(wù)院安委會辦公室相繼印發(fā)了《標(biāo)本兼治遏制重特大事故工作指南》《關(guān)于實施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機制的意見》，提出了雙重預(yù)防機制建設(shè)“把安全風(fēng)險管控挺在隱患前面，把隱患排查治理挺在事故前面”的指導(dǎo)思想和“到2018年，構(gòu)建形成點、線、面有機結(jié)合，無縫對接的雙重預(yù)防建設(shè)的工作目標(biāo)”，以及企業(yè)構(gòu)建雙重預(yù)防機制的具體實施意見。自此，構(gòu)建雙重預(yù)防機制工作在各地企業(yè)全面鋪開。

1.2 雙重預(yù)防概念與雙重預(yù)防機制的內(nèi)涵

雙重預(yù)防就是把安全風(fēng)險管控好，不讓安全風(fēng)險管控措施出現(xiàn)隱患，是第一重預(yù)防；對風(fēng)險管控措施出現(xiàn)的隱患及時發(fā)現(xiàn)、及時治理，預(yù)防事故的發(fā)生，是第二重預(yù)防。

第一重預(yù)防要求企業(yè)始終堅持以風(fēng)險管控為核心，精準(zhǔn)把握企業(yè)自身的安全生產(chǎn)特點和規(guī)律，從風(fēng)險辨識入手，以風(fēng)險管控為手段，將關(guān)口前移，提前防范，把風(fēng)險控制在隱患形成之前。第二重預(yù)防是要求企業(yè)務(wù)必及時準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)風(fēng)險管控過程中的缺失和漏洞，把隱患消滅在事故發(fā)生之前[1]。

安全風(fēng)險分級管控是對日常生產(chǎn)作業(yè)過程中的安全風(fēng)險按照風(fēng)險管理的標(biāo)準(zhǔn)流程進行評估定級，即辨識有哪些危險物質(zhì)與可能意外釋放的能量等危害因素，在什么情況下可能發(fā)生安全事故，全面評估現(xiàn)有風(fēng)險管控措施是否有效，結(jié)合風(fēng)險復(fù)雜性和風(fēng)險管控難易程度，運用風(fēng)險評價準(zhǔn)則對風(fēng)險進行評價分級，然后結(jié)合不同管理層級的崗位人員制定對應(yīng)風(fēng)險級別的管控措施，確保各級風(fēng)險受控。隱患排查治理是通過隱患排查等方式，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險管控措施潛在的隱患，及時治理并消除隱患。

1.3 雙重預(yù)防機制與安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化等管理體系的關(guān)系

安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化是新《安全生產(chǎn)法》中要求從“推進”到“加強”的一項重要內(nèi)容。雙重預(yù)防機制建設(shè)包含于安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化，是對安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化體系、職業(yè)健康安全體系(OHASA)及石油行業(yè)普遍推行的HSE管理體系的進一步完善，是安全管理制度體系實用性、針對性、系統(tǒng)性的提升過程[2]。

安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于風(fēng)險管理及隱患排查治理有明確的要求。GB/T 33000—2016《企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化基本規(guī)范》中第5個核心要求“5.5安全風(fēng)險管控及隱患排查治理”涵蓋了雙重預(yù)防機制的主要內(nèi)容。AQ 3013—2008《危險化學(xué)品從業(yè)單位安全標(biāo)準(zhǔn)化通用規(guī)范》的“5.2 風(fēng)險管理”中有“5.2.1 范圍與評價方法”“5.2.2 風(fēng)險評價”“5.2.3 風(fēng)險控制”等風(fēng)險管理要求；“5.2.4 隱患治理”“5.10.1 安全檢查”“5.10.2 安全檢查形式與內(nèi)容”“5.10.3 整改”，即為隱患排查治理的要求。從這兩個標(biāo)準(zhǔn)可以看出，風(fēng)險管理(即安全風(fēng)險分級管控)與隱患排查治理是安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的兩個重要或核心要素。安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化是做好企業(yè)安全生產(chǎn)工作的基礎(chǔ)性工具，雙重預(yù)防機制強調(diào)要做好安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化中的兩個核心要素，由此可見，雙重預(yù)防機制建設(shè)本是安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的重要組成部分，是對風(fēng)險分級管控和隱患排查治理兩個要素的進一步細化。

2 新《安全生產(chǎn)法》為企業(yè)構(gòu)建雙重預(yù)防機制和政府強化安全監(jiān)管提供了法律遵循

2021年9月1日，新《安全生產(chǎn)法》正式實施，其中有三個法條的內(nèi)容為企業(yè)構(gòu)建雙重預(yù)防機制提供了法律遵循：一是明確了構(gòu)建雙重預(yù)防機制，健全風(fēng)險防范化解機制的總體要求；二是要求企業(yè)主要負責(zé)人應(yīng)負責(zé)組織建立本單位的雙重預(yù)防機制，企業(yè)也應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險分級管控制度、建立健全并落實生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度；三是規(guī)定了對未建立安全風(fēng)險分級管控和事故隱患排查治理制度、未按照安全風(fēng)險分級采取相應(yīng)管控措施、未采取措施消除事故隱患的處罰要求，為各級政府安全監(jiān)管與執(zhí)法提供了法律依據(jù)。

自2016年以來，國家安全生產(chǎn)監(jiān)管部門高度重視雙重預(yù)防機制建設(shè)的推進，出臺了一系列的政策性指導(dǎo)文件，各省市明確試點單位，通過培訓(xùn)、專題研討等多種方式進行深入探討，并且很多地方政府將其納入安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法檢查推動落實。隱患排查治理是原《安全生產(chǎn)法》已經(jīng)確立的重要安全制度，新《安全生產(chǎn)法》在其基礎(chǔ)上又補充增加了重大事故隱患排查治理情況要及時向有關(guān)部門報告的規(guī)定，主要目的是使生產(chǎn)經(jīng)營單位在本單位職工和監(jiān)管部門的雙重監(jiān)督之下，確保隱患排查治理到位。推行安全風(fēng)險管理是國外企業(yè)安全管理的成熟經(jīng)驗和普遍做法，將雙重預(yù)防機制建設(shè)寫入新《安全生產(chǎn)法》，從過去的“工作要求”變成現(xiàn)在的“法定義務(wù)”，是將事故事后管理向事前防范與管控推動的跨越式理念突破，是推進本質(zhì)安全的根本保障，是國內(nèi)安全生產(chǎn)理論的一次重要創(chuàng)新，也是對國際風(fēng)險管理理論的有益補充與完善。

3 中國石油構(gòu)建雙重預(yù)防機制現(xiàn)狀與存在問題分析

2013年以來，中國石油在推進HSE管理體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，提出安全風(fēng)險分級防控機制建設(shè)的工作思路和政策要求，制定和發(fā)布了《生產(chǎn)安全風(fēng)險防控管理辦法》《安全環(huán)保事故隱患管理辦法》《生產(chǎn)安全風(fēng)險防控導(dǎo)則》等管理制度和標(biāo)準(zhǔn)，組織覆蓋石油石化主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域12個專業(yè)的10家企業(yè)開展風(fēng)險分級防控機制建設(shè)的試點工作，在此基礎(chǔ)上形成油田、煉化、管道、銷售、工程技術(shù)等專業(yè)領(lǐng)域生產(chǎn)安全風(fēng)險防控系列指南，創(chuàng)新形成以生產(chǎn)作業(yè)活動和生產(chǎn)管理活動兩條主線開展風(fēng)險防控工作的具有中國石油特色的風(fēng)險防控模式。從2016年起，中國石油認真吸取天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫爆炸事故等暴露出的安全生產(chǎn)領(lǐng)域“認不清、想不到、管不好”的教訓(xùn)[3]，圍繞開展雙重預(yù)防機制建設(shè)的國家政策要求，出臺了一系列相關(guān)規(guī)章制度，明確了雙重預(yù)防機制建設(shè)是HSE體系的核心內(nèi)容，是對體系建設(shè)的深化和細化，將前期開展的風(fēng)險分級防控與雙重預(yù)防機制建設(shè)工作并軌，修訂標(biāo)準(zhǔn)、持續(xù)開展宣貫培訓(xùn)及企業(yè)工作指導(dǎo)，加強了生產(chǎn)過程中重點領(lǐng)域、關(guān)鍵裝置、要害部位的安全監(jiān)管，雙重預(yù)防機制建設(shè)工作取得了一定成績，也積累了許多經(jīng)驗。但總結(jié)分析近年來中國石油構(gòu)建雙重預(yù)防機制建設(shè)工作，仍存在薄弱環(huán)節(jié)和不足，主要表現(xiàn)為：

1)構(gòu)建雙重預(yù)防機制的認識不深刻。在安全監(jiān)督檢查和體系審核中發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)負責(zé)生產(chǎn)、設(shè)備、工藝等業(yè)務(wù)的中層領(lǐng)導(dǎo)干部不了解國家構(gòu)建雙重預(yù)防機制的要求，不掌握風(fēng)險管控方法；風(fēng)險分級不清楚，對重大生產(chǎn)安全風(fēng)險判定結(jié)果千差萬別，部分油田企業(yè)甚至沒有將中國石油重點管控的井噴失控風(fēng)險列入企業(yè)重點防控風(fēng)險之內(nèi)，部分企業(yè)將二級單位管控風(fēng)險全部納入企業(yè)重點風(fēng)險來管控；安全風(fēng)險管控流程和管理界面不清晰，安全風(fēng)險管控措施不明確、安全風(fēng)險管控職責(zé)不到位；未建立熟悉業(yè)務(wù)、掌握政策并能有效開展風(fēng)險防控工作的專業(yè)人才隊伍，不能有效落實國家和中國石油分級管控風(fēng)險的目的和要求。

2)管理制度和標(biāo)準(zhǔn)要求不完善。中國石油《生產(chǎn)安全風(fēng)險防控管理辦法》《安全環(huán)保事故隱患管理辦法》等管理制度均在2015年之前發(fā)布，相關(guān)制度要求與新《安全生產(chǎn)法》存在差距。2020年組織起草完成的中國石油Q/SY 08805—2021《安全風(fēng)險分級防控和隱患排查治理雙重預(yù)防機制建設(shè)導(dǎo)則》已于近期發(fā)布，標(biāo)準(zhǔn)宣貫尚未啟動。

3)運行機制不健全。安全風(fēng)險防控和隱患排查治理在實際工作中是按照兩項獨立工作開展的，沒有建立相互關(guān)聯(lián)、相互協(xié)調(diào)、相互支撐的有機整體。近年來企業(yè)不斷發(fā)生的安全事故，HSE管理體系審核以及安全監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的許多問題，反映了企業(yè)存在業(yè)務(wù)流程與安全風(fēng)險管控和隱患排查治理相脫節(jié)，風(fēng)險控制能力和手段在深度和廣度上均相對落后，隱患治理效果不能完全達到預(yù)期目標(biāo)。尤其是高危和非常規(guī)作業(yè)施工、作業(yè)環(huán)節(jié)事故事件高發(fā)，反映出危險作業(yè)和承包商作業(yè)在風(fēng)險管控執(zhí)行方面存在較多問題。另外，一些企業(yè)實行扁平化和專業(yè)化管理，配備的安全監(jiān)管力量遠不能滿足實際需求，未達到有效管控風(fēng)險的目的[4]。

4 建 議

根據(jù)新《安全生產(chǎn)法》要求，結(jié)合安全監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的主要問題，對中國石油進一步推進雙重預(yù)防長效機制建設(shè)提出以下建議。

1)加強構(gòu)建雙重預(yù)防機制的宣貫、培訓(xùn)和交流。進一步加強中國石油及所屬企業(yè)全員的宣貫、培訓(xùn)與交流工作，分專業(yè)、分類別制定并落實與生產(chǎn)、設(shè)備、工藝技術(shù)相關(guān)人員以及安全監(jiān)管人員的培訓(xùn)計劃，采取多種形式有效開展雙重預(yù)防機制建設(shè)主題培訓(xùn)工作，明確培訓(xùn)要求和考核標(biāo)準(zhǔn)，加深雙重預(yù)防機制建設(shè)工作的思想認識，熟悉和掌握雙重預(yù)防機制建設(shè)工作的方式方法，并通過開展實訓(xùn)檢驗培訓(xùn)效果，培養(yǎng)懂業(yè)務(wù)、識風(fēng)險的專業(yè)人才隊伍，提高全員風(fēng)險管控能力。

2)進一步完善中國石油構(gòu)建雙重預(yù)防機制的管理制度和標(biāo)準(zhǔn)。以新《安全生產(chǎn)法》對構(gòu)建雙重預(yù)防機制要求為指導(dǎo)，在中國石油《生產(chǎn)安全風(fēng)險防控管理辦法》《安全環(huán)保事故隱患管理辦法》等管理制度的基礎(chǔ)上，進一步推進中國石油生產(chǎn)安全風(fēng)險分級防控已有成果的應(yīng)用，完善中國石油雙重預(yù)防機制建設(shè)的相關(guān)管理制度，對已發(fā)布的中國石油標(biāo)準(zhǔn)Q/SY 08805—2021《安全風(fēng)險分級防控和隱患排查治理雙重預(yù)防機制建設(shè)導(dǎo)則》做好宣貫培訓(xùn)，規(guī)范企業(yè)雙重預(yù)防機制建設(shè)工作。同時，申請開展石油行業(yè)和國家標(biāo)準(zhǔn)的制定。抓住籌建全國安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會石油天然氣安全分技術(shù)委員會的契機，總結(jié)中國石油雙重預(yù)防機制建設(shè)的經(jīng)驗、做法、模式，申請雙重預(yù)防機制建設(shè)石油行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和國家標(biāo)準(zhǔn)的立項與制定工作，爭取更大范圍推廣應(yīng)用，提高中國石油在石油行業(yè)和國家政策制定范圍內(nèi)的影響力與話語權(quán)。

3)進一步優(yōu)化安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理流程與方法。充分考慮企業(yè)組織機構(gòu)和管理層級，全面梳理安全風(fēng)險管控和隱患排查治理流程，厘清管理界面，研究危害因素辯識、風(fēng)險分析與評估工作常態(tài)化機制，明確各管理層級重點防控風(fēng)險，推行重點風(fēng)險領(lǐng)結(jié)圖分析(Bow-Tie)方法[5]等，按照“業(yè)務(wù)管理部門主導(dǎo)、相關(guān)職能部門參與、安全監(jiān)管部門指導(dǎo)協(xié)調(diào)和監(jiān)督落實”的原則持續(xù)完善企業(yè)重大風(fēng)險防控方案，研究安全監(jiān)管新機制、新途徑，運用現(xiàn)代信息科技手段探索安全風(fēng)險全面監(jiān)測與精準(zhǔn)預(yù)警，明確各級業(yè)務(wù)風(fēng)險管控措施和隱患排查治理閉環(huán)管理，推動安全監(jiān)管工作從傳統(tǒng)經(jīng)驗管理方式向科學(xué)管理轉(zhuǎn)化，提升監(jiān)管精準(zhǔn)化、智能化能力與水平，有效推進雙重預(yù)防機制建設(shè)工作。

4)進一步完善安全生產(chǎn)責(zé)任制落實的手段與方法。雙重預(yù)防機制建設(shè)是梳理從崗位操作到各層級崗位管理的安全風(fēng)險，研究和明確風(fēng)險管控措施，通過安全生產(chǎn)責(zé)任清單的工作任務(wù)、工作標(biāo)準(zhǔn)和工作結(jié)果，將各層級的安全生產(chǎn)責(zé)任有形化，成為可操作、可執(zhí)行、可考核的具體內(nèi)容，對過去的事故事后處理與責(zé)任追究進行前置，變成落實業(yè)務(wù)風(fēng)險管控措施所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與任務(wù)，真正起到落實安全生產(chǎn)責(zé)任制、預(yù)防事故發(fā)生的根本目的。