肖 君，張 雁

2022 年4 月，廣西自然資源廳、廣西農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳和廣西林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)《實施意見》，明確全面實行耕地年度“進出平衡”，采取“長牙齒”的硬措施，嚴格耕地用途管制，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、嚴格管控耕地“非糧化”，牢牢守住耕地保護紅線。

一、背 景

近年來，廣西通過嚴格開展耕地保護責任目標考核、劃定永久基本農(nóng)田及永久基本農(nóng)田儲備區(qū)、積極推進實施補充耕地項目、規(guī)范和引導社會資本參與土地整治和耕地提質(zhì)改造、建立健全補充耕地指標交易機制等一系列措施，認真貫徹落實最嚴格的耕地保護制度。但是，由于城鎮(zhèn)化快速推進、城市農(nóng)村建設“兩頭擠占”、糧食生產(chǎn)效益低、現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展等因素的影響，廣西一些地方違法建設占用耕地、耕地“非糧化”、耕地撂荒現(xiàn)象尚未得到有效遏制。采取有效措施對耕地嚴格實行用途管制勢在必行。按照國家的相關要求，結(jié)合全區(qū)實際，廣西自然資源廳會同廣西農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、廣西林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《實施意見》。

二、核心內(nèi)容

（一）總體目標

《實施意見》提出，要堅持最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，全面推行耕地保護“田長制”，采取“長牙齒”的硬措施，嚴格耕地用途管制，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、嚴格管控耕地“非糧化”，牢牢守住耕地保護紅線。

（二）嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為建設用地

一是嚴格永久基本農(nóng)田占用與補劃。已劃定的永久基本農(nóng)田，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。非農(nóng)業(yè)建設不得“未批先建”?！秾嵤┮庖姟穼{入國家規(guī)定范疇的重大建設項目，選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田的補劃提出了要求，明確土地整理復墾開發(fā)、高標準農(nóng)田建設和全域土地綜合整治中開展必要的配套建設涉及永久基本農(nóng)田的調(diào)整要求。

二是改進和規(guī)范耕地占補平衡。非農(nóng)業(yè)建設占用耕地，必須補充可以長期穩(wěn)定利用的耕地?！秾嵤┮庖姟芳毣私Y(jié)合高標準農(nóng)田建設組織實施的補充耕地項目納入耕地占補平衡管理的具體流程，明確了對違法違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)業(yè)建設的懲處措施，同時進一步拓寬了補充耕地途徑。

（三）嚴格管控耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設施建設用地

《實施意見》明確了耕地和永久基本農(nóng)田利用優(yōu)先順序，建立了永久基本農(nóng)田利用負面清單，提出各地各有關部門要結(jié)合遙感監(jiān)測和國土變更調(diào)查，全面掌握職責區(qū)域內(nèi)永久基本農(nóng)田利用狀況?！秾嵤┮庖姟愤€提出全面實行耕地年度“進出平衡”，明確了需落實耕地年度“進出平衡”的5 種情形、具體落實方式和程序。

（四）規(guī)范臨時用地和設施農(nóng)業(yè)用地涉及耕地、永久基本農(nóng)田的管理

一是建設項目臨時用地原則上不得占用永久基本農(nóng)田，確需占用的，必須確保能夠恢復原種植條件，復原后的土地能夠符合土壤剝離、復墾驗收等相關規(guī)定。制梁場、拌合站等難以恢復原種植條件的項目用地，不得以臨時用地方式占用耕地和永久基本農(nóng)田。

二是新增設施農(nóng)業(yè)用地應在符合生態(tài)、防疫等要求的情況下，盡量利用荒山、荒坡、灘涂、坑塘水面以及閑置建設用地，確需占用一般耕地的，須符合自治區(qū)用地規(guī)模要求，并納入縣級年度耕地“進出平衡”總體方案，按規(guī)定批準后方可實施。《實施意見》強調(diào)，未按要求“上圖入庫”的設施農(nóng)業(yè)用地，在管理中不予認可。

（五）保障措施

《實施意見》提出加強組織領導、引導空間合理置換、強化監(jiān)管與考核、嚴肅處置違法違規(guī)占用耕地問題4 個方面的保障措施。

三、特色亮點

（一）以“田長制”為抓手，全面貫徹落實國家嚴格耕地用途管制的工作要求

為積極落實嚴格耕地用途管制的新要求，廣西依托耕地保護“田長制”，主動采取措施，層層壓實責任。對于重大建設項目涉及永久基本農(nóng)田補劃的，實行縣域平衡為主；涉及采取跨縣域異地代保的，同步調(diào)整“田長”的永久基本農(nóng)田保護任務，將各市耕地“進出平衡”落實情況納入“田長制”考核，并全面實行耕地年度“進出平衡”。

（二）提出耕地年度“進出平衡”的具體辦法

一是明確了耕地年度“進出平衡”范圍。范圍包括以下幾種情形：占用一般耕地實施國土綠化（含綠化帶）；占用一般耕地建設達到國土調(diào)查分類標準變更為林地的農(nóng)田防護林；工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營權應將一般耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地的情形；占用一般耕地新增農(nóng)村道路、畜禽養(yǎng)殖設施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設施和破壞耕作層導致耕地地類改變的種植業(yè)設施等農(nóng)業(yè)設施建設用地；新建水利水電工程中水庫淹沒區(qū)形成的水庫水面；其他國家規(guī)定需落實“進出平衡”的情形。

二是明確落實“進出平衡”的方式。通過相關措施，“進出平衡”統(tǒng)籌將其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設施建設用地恢復為耕地，補足同等數(shù)量、質(zhì)量且可以長期穩(wěn)定利用的耕地。“進出平衡”以縣域自行平衡為主，市域或自治區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌落實為輔。

三是明確落實“進出平衡”的程序?！斑M出平衡”分為摸清復耕耕地潛力、開展申報、組織編制、審查批準及組織實施4 個步驟?？h級人民政府是落實“進出平衡”的主體，實施單位或經(jīng)營者向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府進行申報，縣級人民政府組織編制所轄縣（市、區(qū)）耕地年度“進出平衡”總體方案，并按程序和規(guī)定批準后，報設區(qū)市人民政府備案。縣級自然資源主管部門會同同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，按照國土調(diào)查相關規(guī)定和技術規(guī)程對土地進行認定，確定為耕地的要納入年度國土變更調(diào)查。每年末，自然資源主管部門要利用年度國土變更調(diào)查成果進行對比，對各市耕地“進出平衡”落實情況進行全面檢查，并將檢查結(jié)果納入“田長制”考核和市級政府耕地保護責任目標檢查考核內(nèi)容。

（三）改進和規(guī)范了耕地占補平衡

一是細化完善了相關要求。《實施意見》明確，對第二次全國土地調(diào)查和第三次全國國土調(diào)查均為非耕地的（不含可調(diào)整地類），經(jīng)土地整治和高標準農(nóng)田建設所產(chǎn)生的新增耕地，核定入庫后可用于占補平衡，這一措施進一步拓寬了補充耕地途徑。

二是針對結(jié)合高標準農(nóng)田建設組織實施的補充耕地項目，明確了縣級自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的職責，打通了高標準農(nóng)田建設項目產(chǎn)生的新增耕地納入耕地占補平衡管理的“最后一公里”，實現(xiàn)了雙贏。

三是明確了違法、違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)業(yè)建設的懲戒措施。優(yōu)先凍結(jié)違法用地項目所在縣（市、區(qū)）儲備庫中相應面積的補充耕地指標，如縣（市、區(qū)）儲備庫為負值，則凍結(jié)所在市儲備庫指標，拆除復耕后將按復耕相應規(guī)模解除凍結(jié)。經(jīng)依法查處到位且符合報批條件可以補辦用地手續(xù)的，自治區(qū)將直接扣減所凍結(jié)的與建設占用耕地同等數(shù)量、質(zhì)量的補充耕地指標，這些指標將用于占補平衡。儲備庫指標不足以扣減的市縣（市、區(qū)），應通過補充耕地指標的交易方式來落實占補平衡。

（四）明確了耕地和永久基本農(nóng)田利用優(yōu)先順序和負面清單

一是永久基本農(nóng)田重點用于糧食生產(chǎn)，原種植油、糖、菜等非糧食作物的，可以維持不變，也可以結(jié)合國家和地方種糧補貼有關政策引導，向種植糧食作物調(diào)整。

二是建立永久基本農(nóng)田利用負面清單。不得以農(nóng)業(yè)種植結(jié)構調(diào)整等理由改變永久基本農(nóng)田的耕地地類屬性；嚴禁占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚；嚴禁占用永久基本農(nóng)田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物；嚴禁占用永久基本農(nóng)田挖湖造景、建設綠化帶；嚴禁新增占用永久基本農(nóng)田建設畜禽養(yǎng)殖設施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設施和破壞耕作層導致耕地地類改變的種植業(yè)設施。

三是明確一般耕地的利用優(yōu)先順序。永久基本農(nóng)田以外的耕地屬于一般耕地。嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設施建設用地。一般耕地主要用于種植糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，在不破壞耕地耕作層且不造成耕地地類改變的前提下，可以適度種植其他農(nóng)作物。

四是明確一般耕地的利用負面清單。不得在一般耕地上挖湖造景、種植草皮；不得違規(guī)超標準在鐵路、公路等用地紅線外，以及河渠兩側(cè)、水庫周邊占用一般耕地建設綠化帶（鐵路、公路等兩側(cè)綠化帶寬度應小于5 米，其中縣鄉(xiāng)道路兩側(cè)綠化帶寬度應小于3 米）；不得在國家批準的生態(tài)退耕規(guī)劃和計劃外擅自擴大退耕還林、還草、還濕、還湖規(guī)模。經(jīng)批準實施的，應當在第三次全國國土調(diào)查底圖和年度國土變更調(diào)查成果上，明確實施位置，帶位置下達退耕任務；確需在耕地上建設農(nóng)田防護林的，應當符合農(nóng)田防護林建設相關標準。

（五）維護群眾權益，引導空間合理置換

對第三次全國國土調(diào)查中不符合自然地理格局的利用方式，《實施意見》明確，按照“宜耕則耕”的原則，積極引導在未納入耕地后備資源的荒山、荒坡上種植果樹、林木，發(fā)展林果業(yè)。同時，鼓勵將25 度坡以下不屬于生態(tài)退耕范圍的原地類為耕地現(xiàn)已種植果樹、植樹造林的地塊，逐步退出，恢復耕地屬性，科學合理地進行空間置換，根據(jù)農(nóng)民種植意愿，引導土地承包經(jīng)營權的互換和轉(zhuǎn)讓。這一措施既為合理的農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整提供了思路，又落實了國家“不與糧爭地”的要求。

《實施意見》強調(diào)，要在尊重群眾意愿、符合生態(tài)保護要求、符合資源環(huán)境承載能力及國土空間開發(fā)適應性評價的前提下，由縣級人民政府組織將復耕耕地后備資源通過相關措施恢復為耕地?！秾嵤┮庖姟愤€要求耕地和補充耕地信息公開，主動接受社會監(jiān)督，保障群眾的知情權。

四、注意事項

（一）各市縣（市、區(qū)）要制定具體實施方案

各地須盡快結(jié)合地方實際，制定具體實施方案，進一步細化源頭管控的具體措施和“進出平衡”實施細則，強化責任、監(jiān)管和保障。

（二）加強日常監(jiān)管，維護群眾權益

各市縣（市、區(qū)）要強化縣域范圍內(nèi)一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設施建設用地的統(tǒng)籌安排和耕地用途的日常監(jiān)管，確保完成國土空間規(guī)劃確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護面積目標。“非糧化”問題與群眾權益息息相關，各市縣（市、區(qū)）要根據(jù)實際情況，穩(wěn)妥審慎處理，決不允許“簡單化”“一刀切”，統(tǒng)一強行將土地簡單恢復為耕地。

（三）注意政策調(diào)整

《實施意見》對現(xiàn)有規(guī)定中已不符合當前實際情況的政策進行了調(diào)整，如設施農(nóng)業(yè)用地涉及耕地和永久基本農(nóng)田的規(guī)定、非洲豬瘟時期的用地政策已取消等?！秾嵤┮庖姟凡辉试S新增的設施農(nóng)業(yè)用地占用永久基本農(nóng)田，一般耕地在確有必要使用的前提下，落實“進出平衡”后才允許使用。