姜事呈，張云龍，鄭艷紅

（1.四川大渡河雙江口水電開發(fā)有限公司，四川省阿壩州 513229；2.中國電建集團西北勘測設計研究院有限公司，陜西省西安市 710000；3.國網(wǎng)陜西省電力有限公司經(jīng)濟技術研究院，陜西省西安市 710000）

0 引言

大中型水電站前期工作受多方面影響，籌建時間較長。就移民專題而言，從“停建通告”辦理、實物指標調查、編制建設征地移民安置規(guī)劃大綱及專題報告、移民專題審批審核，往往需要歷時數(shù)年；就主體項目而言，要經(jīng)歷土地預審、選址論證、蓄水位比選、施工組織設計、環(huán)水保等多個專題的審批；同時企業(yè)內部還要完成預可研、可研階段的技術工作，進行預可研階段的投資決策，編制等同可研深度的項目申請報告通過項目核準，期間也可能經(jīng)歷數(shù)年。前期工作時間跨度長，給水電站建設征地移民安置帶來的最大問題就是可研階段審定的建設征地移民安置規(guī)劃在實施階段落地難、變更多，其中最棘手最容易變動的就是農村移民安置方案。所以，研究和優(yōu)化農村移民安置方案，確有需要時對農村移民安置規(guī)劃調整是必要的。

1 某水電站移民基本情況

2008年12月，某水電站取得四川省人民政府發(fā)布的“停建通告”；2009年10月，在各方的配合努力下順利完成了實物指標調查并經(jīng)縣級人民政府確認，2011年5月，省人民政府對該水電站建設征地移民安置規(guī)劃大綱進行了批復；2012年1月，省級移民主管部門對該水電站建設征地移民規(guī)劃報告進行了審核并印發(fā)了審核意見，至此，該水電站建設征地移民安置前期規(guī)劃設計工作完成。根據(jù)審定的《某水電站建設征地移民安置規(guī)劃報告》，該水電站采取防護措施后影響的主要實物指標成果如下：建設征地涉及2縣（區(qū)）4鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）12個村組，防護后建設征地共涉及土地面積21434.32畝，其中耕地面積2286.22畝，園地面積2984.04畝，林地面積7800.60畝；涉及總人口2432人，各類房屋28.25萬m2，各類零星林木29.25萬株，影響專業(yè)項目若干。規(guī)劃水平年搬遷安置人口2526人。規(guī)劃的安置方案為：農村部分搬遷安置2196人（集中安置1552人，分散安置644人），規(guī)劃生產安置2053人（采取大農業(yè)安置1776人，養(yǎng)老保障安置234人，投親靠友安置或自謀出路安置43人）。規(guī)劃搬遷集鎮(zhèn)2座，集鎮(zhèn)部分搬遷人口330人。規(guī)劃處理的專業(yè)項目若干。

2 某水電站移民安置規(guī)劃調整的可行性

2012年2月，國家發(fā)展和改革委在《關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》（發(fā)改能源〔2012〕293號）中明確規(guī)定：“農村移民安置，應當進行深入細致環(huán)境容量調查、分析、論證，合理規(guī)劃生產安置措施，與當?shù)禺a業(yè)布局相銜接。堅持實行農業(yè)生產安置基礎上，因地制宜穩(wěn)步探索以被征收承包到戶耕地凈產值為基礎逐年貨幣補償?shù)取偻痢疅o土’安置措施。通過移民安置促進地方種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)等產業(yè)發(fā)展，使移民就業(yè)有著落、收入有來源、生活有保障、發(fā)展有希望”[1]。2013年，四川省以省人民政府令第268號發(fā)布《四川省〈大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例〉實施辦法》，要求“農村移民應結合實際，積極穩(wěn)妥，多渠道、多方式安置”[2]。因此，國家及四川省的有關移民政策為水電站移民安置采取逐年貨幣補償?shù)劝仓梅绞降於苏呋A。

3 某水電站移民安置規(guī)劃調整的必要性

3.1 生產安置方面

3.1.1 實施階段環(huán)境容量受限

原可研階段審定的移民規(guī)劃大綱確定的環(huán)境容量分析成果，是移民規(guī)劃設計單位在當時按照國家移民條例及行業(yè)技術標準的要求，遵循“自下而上、由近及遠”的原則，從大農業(yè)安置移民的角度，經(jīng)地方政府提議、綜合踏勘、技術分析的基礎上確定的[3]，某種程度上說，其更側重理論分析，也具有其特定的歷史性。該水電站在進行建設征地移民安置專題規(guī)劃時，恰逢國家其他行業(yè)的規(guī)劃編制期，原移民安置確定的生產安置區(qū)域被其他行業(yè)規(guī)劃納入其用地范圍內，因此在實施階段生產安置方案落地時，地方政府發(fā)現(xiàn)原規(guī)劃的生產安置方案因環(huán)境容量受限已不能順利實施，結合移民意愿變化的實際，很難在移民安置規(guī)劃范圍內配備滿足規(guī)劃要求數(shù)量及質量的土地，這使得規(guī)劃的生產安置方案落地較難。

3.1.2 生產安置方案確定的措施落地難

在前述環(huán)境容量受限的基礎上，即使政府再去提議新的環(huán)境容量分析范圍，設計單位再實施階段的環(huán)境容量技術分析，結合當?shù)氐匦蔚孛驳忍攸c，在安置階段再去考慮大農業(yè)安置，生產安置工程施工難度確實較大，且初步估算的生產安置成本較高。

原可研階段規(guī)劃報告中的防護工程墊地區(qū)，要么在高海拔區(qū)域（2200m往上），要么在該水電站庫尾，施工環(huán)境相對復雜，項目投資勢必較大，而且這樣防護后的土地質量很難在一定時期內達到原有耕地的生產能力，后續(xù)運行維護成本難以估量。按照原規(guī)劃的防護墊地總投資及防護墊地面積初步估算，防護墊地的成本達到了40多萬/畝，其經(jīng)濟性有待考量，且后續(xù)經(jīng)濟效益難以保障。所以，原規(guī)劃的生產安置配地方案在實施階段確實難以落地。

3.1.3 實施階段移民意愿發(fā)生變化

在規(guī)劃設計階段進行意愿調查時，由于要按照國家政策及技術標準進行規(guī)劃設計工作，因此不論是從技術角度，還是從政府妥善安置移民的角度，均對移民進行了大量的政策宣傳及技術解釋工作，某種程度上對移民生產安置意愿的選擇起到了技術及政策引導的作用，為前期階段確定大農業(yè)安置奠定了一定基礎。

實施階段，在該水電站所在的市（州）行政區(qū)域內，由于其他項目已經(jīng)采用了“逐年補償”的安置方式，且被安置群眾認可度較高，加之政府通過電視、網(wǎng)絡等多途徑的宣傳，該水電站的移民群眾對“逐年補償”的安置方式早有所聞且認可度高，如此該水電站的大部分移民群眾在實施階段集體呼吁要求政府在對該水電站進行生產安置時采取“逐年補償”的安置方式，移民通過信件、申訴等多途徑多次數(shù)向政府表達實施階段的生產安置意愿，民心所向，這是政府實施階段需對原規(guī)劃的生產安置方案進行變更的根本原因。

3.1.4 違背意愿實施以土安置交地難

前面從四川省的政策環(huán)境、該水電站實施生產安置環(huán)境容量、工程建設的可行性及經(jīng)濟型、移民意愿多方面闡述了生產安置方案難以實施的原因，如果政府還是按照原審定的生產安置方案，履行變更手續(xù)后還是實施以土安置，這是難以服眾的，通過工程措施恢復的生產用地在驗收、移交等環(huán)節(jié)勢必出現(xiàn)問題，這與搬遷安置中的有房沒人去是一個性質。這樣的安置方式不但是浪費國家投資，也是給政府自身和移民群眾添堵。

綜上所述，對實施階段的生產安置方案進行變更，實施符合移民意愿的“逐年補償”是必要的、可行的。

3.2 搬遷安置方面

3.2.1 實施階段移民安置去向受限

前面提到：該水電站籌建期較長，加之移民規(guī)劃前期工作正值地方有關規(guī)劃編制之時，原規(guī)劃確定的遠遷集中安置點已被當?shù)爻鞘幸?guī)劃調整挪作他用或被開發(fā)，實施階段移民搬遷安置去向受限，原規(guī)劃的安置點不能建設。譬如：原規(guī)劃的一處集中安置點被列入當?shù)爻鞘幸?guī)劃區(qū)，用途已為公共基礎設施建設用地；原規(guī)劃的另一處集中安置點，由于實施工作啟動晚，時間跨度大，安置區(qū)居民已履行手續(xù)分配宅基地建設了房屋。因此，鑒于原規(guī)劃的搬遷安置去向受限，實施階段對原規(guī)劃的搬遷安置去向進行調整已成必然。

3.2.2 搬遷安置意愿發(fā)生變化

大中型水電工程可研階段工作任務較多，特別是各個專題報告均要通過行業(yè)主管部門的審批審核，前期工作耗時較長，待主體工程核準往往已經(jīng)與審定的建設征地移民安置規(guī)劃審批年相距較長時間；移民安置進入實施階段的標志性事件是項目法人與地方人民政府簽訂移民安置協(xié)議，這可能與項目核準又存在一定的時間差；進入實施階段，也不是瞬間就能啟動搬遷安置工作，所以從進入實施階段到移民搬遷安置又存在一定的時間差，到真正要啟動移民搬遷安置工作時，往往與可研階段移民意愿調查年相距時間長，移民因為自身的發(fā)展或者變故，搬遷安置意愿變化符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律。原規(guī)劃的自主進城購房安置，實施階段很有可能變成農村集中安置；原規(guī)劃的農村分散自主安置，實施階段也有可能變成自主購房安置等。該水電站進入移民安置實施階段，地方政府組織有關方對實施階段的搬遷意愿進行了摸底調查發(fā)現(xiàn)，原規(guī)劃的搬遷安置方案確實已不能滿足實施階段移民的實際情況和新的訴求。移民搬遷安置方案調整已成必然。

3.3 投資變化方面

該水電站實施階段完成投資較原可研階段規(guī)劃的概算投資相差較大，前者比后者多出近14億元，增加幅度約56%。實施階段投資增加的主要原因在于補償補助變化變化、專項復建標準變化、稅費政策調整、價格水平調整等多重因素。根據(jù)不完全統(tǒng)計分析結果，該水電站建設征地移民投資增加費用中政策因素調整占76.18%，安置方案變化占18.90%，價格水平占1.94%，其他原因占2.98%。

3.4 實施及驗收需要

2002年11月30日，原國家計委以“計基礎〔2002〕2623號”印發(fā)了《國家計委關于印發(fā)水電工程建設征地移民工作暫行管理辦法的通知》，要求水電工程在實施前，要編制“實施規(guī)劃”[4]，以期指導實施階段各項工作的開展。隨著2006年移民條例的出臺實施以及2007年電口建設征地移民安置系列規(guī)范的出臺，“實施規(guī)劃”這種提法逐漸淡化，但客觀上，移民安置實施時，確實距原規(guī)劃審定時間較遠，發(fā)生一些客觀的變化確實存在，因此實施階段很有必要編制“實施規(guī)劃”。近年來，不論電口項目、水口項目已經(jīng)逐漸把原“計基礎〔2002〕2623號”提出的“實施規(guī)劃”統(tǒng)一叫做“調整規(guī)劃”，但其實功能與原“實施規(guī)劃”是一致的，就是要為實施階段的各項工作提供技術依據(jù)。這是基于“原規(guī)劃審定到實施時間跨度長、移民意愿易變”的事實，為了切實指導實施階段的工作，有必要對原規(guī)劃進行調整。

實施階段，往往由于指標變化、政策調整、移民安置意愿、專業(yè)項目復（改）建需要等原因[5]，使得移民安置任務發(fā)生了顛覆性變化，同時移民安置方案變化、專業(yè)項目處理方案及移民概算投資均發(fā)生了較大變化，原審定的建設征地移民安置規(guī)劃已經(jīng)不能滿足移民驗收的需要，因此需要對原規(guī)劃進行調整，確保建設征地移民安置專項驗收工作的順利進行。因此，從驗收的角度，對原規(guī)劃進行調整也是必要的。

3.5 投資決策需要

水電工程建設征地移民安置投資占主體工程投資比重較大，農村移民安置又占水電站建設征地移民安置投資比重較大。由于該水電站農村移民安置方案的變更，致使該水電站建設征地移民安置投資變化較大。

該水電站為中央企業(yè)投資項目。2012年12月26日，國務院國有資產監(jiān)督管理委員會第125次委主任辦公會議對《中央企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》進行了第三次修訂，新修訂的辦法明確了對中央企業(yè)負責人的考核規(guī)定，對中央企業(yè)負責人的投資行為做出了明確的考核要求[6]。該辦法的實施，對前期的籌建項目，從投資人的角度對投資項目進行經(jīng)濟指標有了更深、更高的要求。投資人投資決策前，需要對項目的各項指標進行經(jīng)濟性評價，確保項目的盈利水平。由于水電站建設征地移民安置專項投資占比較重，直接影響項目的經(jīng)濟型評價，因此從投資人的角度，對建設征地移民安置規(guī)劃進行調整時必要的。

4 某水電站農村移民安置規(guī)劃調整的主要內容

4.1 生產安置方案調整

生產安置方式由原規(guī)劃的大農業(yè)為主調整為逐年貨幣補償安置方式。逐年貨幣補償安置方式主要包括兩個階段：一是在電站建設期通過永久征地補償費按照政府公布的年產值核發(fā)補償費（或等值糧食）；二是在電站運營期從發(fā)電收益中對被征地戶（永久征地）提取資金按照政府公布的年產值核發(fā)補償費（或等值糧食）；兩個階段的銜接是第一階段費用核發(fā)完成后自行轉入第二階段，這之間政府與項目法人要做好銜接過渡工作，逐年補償期限直至電站運行期結束[7]。

逐年補償有利有弊，但從目前實施的角度來看，暫時利大于弊。譬如：第一，從政策上來看，這符合“發(fā)改能源〔2012〕293號”確定的方向性要求，這也是多方式多途徑安置的實踐探索，當前對于個別區(qū)域個別項目是適合的；第二，大大減少了安置階段的工作，降低了安置難度，至少不用再通過工程措施開發(fā)土地，對于政府來說操作相對簡單；第三，移民群眾樂于接受，移民群眾不用面朝黃土背朝天，也可以獲得等值的糧食或者現(xiàn)金，以滿足家庭的生活需要；第四，使移民群眾一定時期內擺脫了土地的束縛，移民戶在具備一定條件的基礎，可以解放生產力，從事其他工作獲得可觀收入。

4.2 搬遷安置方案調整

在實施過程中，因實施逐年補償安置方式，移民搬遷安置不再受耕作半徑的影響，搬遷安置去向發(fā)生了較大的變化，可以在相對較遠的地方從事其他勞動，因此移民在其他地方落戶具備了條件?；诖?，地方政府在充分掌握移民意愿基礎上，組織設計單位對原規(guī)劃設計的搬遷安置方案進行了較大調整。譬如，該水電站原規(guī)劃的7個農村移民集中安置點和2個集鎮(zhèn)搬遷新址具備調整為2個農村移民集中安置點、2個集鎮(zhèn)搬遷點和2個城市居住區(qū)的條件，其他移民戶均結合移民意愿進行了分散自主安置。

分散自主安置達到一定規(guī)模后，將大幅減少移民安置實體工程量，加大縮短移民安置實施進度，有利于移民工作的整體推進。

5 結論

建設征地移民安置關乎移民群眾切身利益以及合法權益，移民群眾作為特殊的客體，其主觀性較強，往往在可研階段進行規(guī)劃時一個想法，過幾年后在實施階段又是一個想法；同時，國家層面近些年機構調整變化大，各個行業(yè)新修正、修訂及出臺的政策多，各個行業(yè)的規(guī)劃及建設動作較快，使得建設征地移民安置規(guī)劃階段有些任務在實施階段難以落地。因此，從把移民切實安置好、尊重移民意愿與謀求長遠發(fā)展相結合的角度考慮，移民安置實施階段應按照政策要求充分做好實物指標復核及移民意愿復核工作，確有必要應開展實施階段的規(guī)劃調整工作，為切實保障移民群眾合法權益及妥善安置移民做好技術保障工作。