文／肖寧 遼寧省城鄉(xiāng)建設規(guī)劃設計院有限責任公司 遼寧沈陽 110000

1、研究背景

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級空間單元處于我國國土空間規(guī)劃體系最低層次，直面社會矛盾和經濟利益沖突焦點，是生態(tài)文明建設指引、全域管控與城鄉(xiāng)發(fā)展的最終落腳點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃以實現(xiàn)各類國土空間要素精準落地為目的，以建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域“一張藍圖”為主要工作內容，是“五級三類”國土空間規(guī)劃編制體系的最基本組成部分。

目前各省均出臺了《市縣國土空間總體規(guī)劃編制指南》，然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制指南一直處于探索當中，對基本認識的探索也有待深入，圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制思路與內容的探討尚很淺顯，同時缺乏實證研究。

因此，本文以生態(tài)優(yōu)先、全域管控和精明發(fā)展三大邏輯認識為基礎，分析國土空間規(guī)劃的思路轉變，提出在新的政策背景及要求下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃應對策略，并結合《海城市牌樓鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃(2021-2035)》編制實踐，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制方法、任務及內容。

2、規(guī)劃編制方法

2.1 明確編制目的

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃應當以謀劃發(fā)展戰(zhàn)略為目的。堅持生態(tài)保護優(yōu)先，嚴苛堅守生態(tài)底線，保護“山水林田湖草”生命共同體，推進生態(tài)文明建設；樹立“終極藍圖”戰(zhàn)略，在規(guī)劃編制中鎖定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，控制城鄉(xiāng)建設無序擴張，謀劃遠景發(fā)展的終極藍圖；強化全域各類發(fā)展要素統(tǒng)籌，整合各類各級保護空間與發(fā)展空間；制定階段化發(fā)展引導，著重加強近期發(fā)展布局與遠期發(fā)展空間預控。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃應當以管控全域空間要素為目的。在規(guī)劃編制過程中應嚴守常住人口、用地規(guī)模、生態(tài)紅線、安全保障四條底線，加強永久基本農田和生態(tài)敏感地區(qū)保護，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域空間與功能布局，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農村地區(qū)的綜合服務功能提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農村風貌形象與內涵品質，推進生產、生活、生態(tài)空間一體化發(fā)展。

牌樓鎮(zhèn)隸屬于遼寧省鞍山市海城市，地處遼寧省南部，遼東半島北端，遼寧中部城市群之中，牌樓鎮(zhèn)是全國重要的菱鎂、滑石產品出口基地，享有“菱鎂重鎮(zhèn)、滑石之鄉(xiāng)”之美譽！也是遼寧省綜合經濟實力百強鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。

本輪牌樓鎮(zhèn)編制國土空間規(guī)劃其主要目的為：首先，響應國家規(guī)劃改革要求，落實政策部署。牌樓鎮(zhèn)的豐厚的菱鎂礦產資源，決定了其國土空間規(guī)劃要承接更高層次的戰(zhàn)略定位，在規(guī)劃編制中要研究海城市、鞍山市乃至遼寧省關于菱鎂產業(yè)發(fā)展的政策，用以指導牌樓鎮(zhèn)未來的發(fā)展方向。國土空間規(guī)劃既要貫徹國家提出創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享五大理念的地方實踐，還要針對牌樓鎮(zhèn)地方發(fā)展所需解決現(xiàn)實存在的問題。其次，增存減量并舉，轉向提質增效。牌樓鎮(zhèn)是經濟實力雄厚，發(fā)展?jié)摿薮螅壳俺Ｗ∪丝诔擎?zhèn)化率為48.36%，處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，同時處于工業(yè)化中期發(fā)展階段，未來仍需一定量的增量發(fā)展，同時面臨資源環(huán)境發(fā)展約束，要挖掘存量資源，對于人口流失較為嚴重或者礦產開發(fā)影響的村莊，要采取減量發(fā)展。從現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃評估可知，牌樓鎮(zhèn)人均工礦建設用地嚴重超標，在高速增長向高質量發(fā)展轉變的過程中，要集約節(jié)約利用建設用地，通過產業(yè)升級實現(xiàn)產業(yè)轉型，實現(xiàn)資源開發(fā)與環(huán)境保護的可持續(xù)發(fā)展。第三，落實空間管控，強調主導功能?，F(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃嚴格落實了永久基本農田保護范圍，在國土空間規(guī)劃中，同樣要嚴格落實上位規(guī)劃確定的永久基本農田和生態(tài)保護紅線范圍，合理劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，明確三區(qū)三線劃定，實施對國土空間的嚴格管控。在現(xiàn)行總體規(guī)劃中，重點強調了開發(fā)功能的，忽略了保護功能，在未來國土空間規(guī)劃編制中，要對各類發(fā)展要素實施主導功能區(qū)劃分，通過主導功能來完成功能區(qū)發(fā)展指引，優(yōu)化開發(fā)與保護空間布局。

2.2 梳理編制任務

編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域國土空間開發(fā)和保護“一張藍圖”的謀劃與梳理，在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域區(qū)域開發(fā)保護做出的科學性、法定性、具體性與實施性安排的同時，以處理好“發(fā)展與保護”、“承上與啟下”、“近期與遠期”三組關系作為核心任務。

（1）處理好發(fā)展與保護關系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制中應把處理好發(fā)展與保護關系作為首要任務。全域空間保護通過對資源環(huán)境保護、國土綜合整治進行統(tǒng)籌安排，提升國土空間治理能力，構建分類分級的空間保護格局，制定空間用途管制的法定依據(jù)。全域空間發(fā)展通過對全域資源統(tǒng)籌整合，合理布局各類發(fā)展要素，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域經濟向健康、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展方向轉變，保持經濟、社會綠色高質量發(fā)展。

牌樓鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃以牌樓鎮(zhèn)內自然資源本底為基礎，結合海城市“雙評價”成果，落實海城市國土空間規(guī)劃要求，統(tǒng)籌山水林田湖草等保護類要素以及鎮(zhèn)村、產業(yè)、交通等發(fā)展類要素布局，合理優(yōu)化國土空間開發(fā)保護總體格局。

規(guī)劃形成“一屏一廊，一軸三區(qū)”的國土空間保護與開發(fā)格局。其中保護格局主要為構建“一屏一廊”的保護空間格局，開發(fā)格局為主要構建“一軸三區(qū)”的開發(fā)空間格局。

（2）處理好承上與啟下關系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制應當加強“承上”與“啟下”。嚴格落實上層級國土空間規(guī)劃中強制性的內容，深化、細化上層級規(guī)劃確定的目標體系、三區(qū)三線、用途分區(qū)、功能布局等內容。做好國土空間規(guī)劃與詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃之間的傳導與銜接，形成包括“指標、結構、名錄、位置、分區(qū)、邊界”六種形式的核心傳導內容，保障國土空間規(guī)劃的“一張藍圖”在各層級、各類型規(guī)劃之間的一致性。

規(guī)劃銜接上位規(guī)劃海城市國土總體空間的生態(tài)空間劃定，立足牌樓鎮(zhèn)生態(tài)要素，其中生態(tài)保護紅線為444.09公頃，生態(tài)公益林為1459.79公頃，陸地水域為56.87公頃，濕地為10.56公頃。將生態(tài)保護紅線、濕地、生態(tài)公益林、陸地水域等生態(tài)功能重要區(qū)域劃入并進行疊加。劃定生態(tài)保護空間規(guī)模為1506.38公頃，占全域面積的13.67%。

規(guī)劃銜接位規(guī)劃海城市國土總體空間的農業(yè)空間劃定，立足牌樓鎮(zhèn)農業(yè)生產要素，其中耕地1752.31公頃，永久基本農田1413.41公頃，園地為933.46公頃，林地為3030.73公頃，其中商品林5353.42公頃，草地為62.651公頃。在農業(yè)產業(yè)規(guī)劃指導下，基于適宜性分析，結合農用地整理方案，將耕地、園地、商品林等納入農業(yè)發(fā)展空間。最終劃定農業(yè)生產空間規(guī)模為6435.18公頃，占全域面積的58.41%。

規(guī)劃合理確定鎮(zhèn)村發(fā)展空間，對下轄的14個行政村的人口規(guī)劃、職能定位和產業(yè)分工均提出指導性建議。同時明確鎮(zhèn)政府駐地詳細規(guī)劃編制單元，提出重要功能布局、開發(fā)強度、要素配置、空間形態(tài)等方面的約束要求，劃定鎮(zhèn)區(qū)“四線”，明確基礎設施、公共服務設施和綜合防災設施布局。

（3）處理好近期與遠期關系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制應當著重處理好近期與遠期關系。近期發(fā)展規(guī)劃堅持實施性與操作性原則，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實條件因地制宜制定近期保護與發(fā)展重點任務，切實有效的針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實問題提出解決方案，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域五年發(fā)展計劃與近期實施重點。在空間發(fā)展“終極藍圖”的指導下，以空間集約高效利用為前提，加強遠期發(fā)展研究，對發(fā)展條件不成熟的地區(qū)進行預控，為遠期發(fā)展的不可能性預留充足的發(fā)展空間。

牌樓鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃近期規(guī)劃期限與國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃保持一致，便于發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的有效銜接。優(yōu)先保障推進牌樓鎮(zhèn)近期建設項目落地實施，保障經濟社會良好運行。

遠期規(guī)劃期限和我國兩個百年中期的戰(zhàn)略目標相一致，在2020年全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的基礎上，再奮斗15年，在2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。牌樓鎮(zhèn)作為遼寧省發(fā)展較好的城鎮(zhèn)，要緊跟國家發(fā)展目標，建設社會主義現(xiàn)代化城鎮(zhèn)。

2.3 制定編制內容

（1）定目標

落實縣級規(guī)劃的戰(zhàn)略和目標任務，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特色資源稟賦、經濟社會發(fā)展狀況、歷史文化特色和城鄉(xiāng)發(fā)展訴求等，確定不同時段的發(fā)展定位和目標。明確產業(yè)發(fā)展方向，制定鄉(xiāng)村禁止和限制發(fā)展產業(yè)目錄，引導產業(yè)空間高效集聚利用，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。結合生態(tài)和旅游資源優(yōu)勢，推進農林旅結合，實現(xiàn)產業(yè)轉型升級和特色旅游提升。打造宜業(yè)宜居的產業(yè)強鎮(zhèn)，切實平衡發(fā)展與保護的關系。

立足牌樓鎮(zhèn)發(fā)展基礎，結合相關政策、標準和發(fā)展預期，科學制定24項發(fā)展指標，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展各項目標。其中制定底線管控指標8項，該類指標有6項為約束性指標，2項為預期性指標，用以對牌樓鎮(zhèn)各類底線管控指標進行控制，包括各類紅線管控，各類建設用地發(fā)展規(guī)模等。制定結構效率指標6項，該類指標為預期性指標，用以提升國土空間利用效率，包括人口規(guī)模、產業(yè)規(guī)模、人均建設用地等指標。制定生活品質指標8項，其中5項預期性指標，3項約束性指標，用以提升城鄉(xiāng)居民生活環(huán)境質量，保障人居環(huán)境得到改善和優(yōu)化。

（2）守底線

規(guī)劃編制要堅持生態(tài)保護優(yōu)先，嚴苛堅守生態(tài)底線，保護“山水林田湖草”生命共同體，推進生態(tài)文明建設；樹立“終極藍圖”戰(zhàn)略。規(guī)劃應銜接和落實縣級“生態(tài)保護紅線和基本農田保護研究”“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”等成果在規(guī)劃編制中鎖定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，控制城鄉(xiāng)建設無序擴張，謀劃遠景發(fā)展的終極藍圖。

規(guī)劃落實海城市生態(tài)保護紅線劃定要求，劃定生態(tài)保護紅線面積為444.09公頃，落實海城市永久基本農田劃定要求，劃定永久基本農田面積為1364.70公頃，落實海城市耕地保有量要求，確定耕地保有量為1608.69公頃，依據(jù)牌樓鎮(zhèn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定，劃定城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模為1187.78公頃，按照牌樓鎮(zhèn)村莊邊界劃定及重點建設項目需求，劃定村莊建設用地規(guī)模為372.21公頃，落實海城市礦產資源總體規(guī)劃發(fā)展要求，劃定采礦建設用地規(guī)模為1259.35公頃。

（3）優(yōu)格局

統(tǒng)籌全域空間格局。在發(fā)展戰(zhàn)略與目標指導下，以優(yōu)化區(qū)域功能空間布局為導向，劃定區(qū)域國土空間格局與土地空間功能用途功能分區(qū)，劃定城鎮(zhèn)村、農業(yè)、生態(tài)三類空間，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮(zhèn)村開發(fā)邊界。劃定土地空間用途管制分區(qū)，構建國土空間保護與開發(fā)格局。強化對全域空間管控能力。

“一屏一廊”的保護格局

一屏：遼東生態(tài)源地的生態(tài)安全屏障；主要位于牌樓鎮(zhèn)南部，是牌樓鎮(zhèn)作為長白山脈的組成部分融入遼東生態(tài)源地的功能區(qū)，要實施生態(tài)保護發(fā)展策略，保障牌樓鎮(zhèn)水土安全。

一廊：牌樓河水系生態(tài)廊道；主要為牌樓河及其支流，是牌樓鎮(zhèn)賴以生存的基礎生態(tài)要素，通過對水體保護和河岸修復，改善城鎮(zhèn)水體生態(tài)，保障水體安全和農業(yè)生產安全。

“一軸三區(qū)”的開發(fā)格局

一軸：城鎮(zhèn)主要發(fā)展軸，以大盤線為主構成牌樓鎮(zhèn)主要城鎮(zhèn)發(fā)展軸，連接城鎮(zhèn)公共服務核心、生產服務核心以及海鎂、代家兩個工業(yè)區(qū)，是鎮(zhèn)域范圍內最重要的生活、生產發(fā)展軸線。

三區(qū)：一是菱鎂產業(yè)區(qū)，為海鎂和代家工業(yè)區(qū)，位于鎮(zhèn)區(qū)（含牌樓村、楊家甸村、南溝村、房身村、金堡村、廟溝村和宋堡村），利用菱鎂資源和產業(yè)基礎，打造菱鎂產業(yè)轉型升級試驗區(qū)。一是現(xiàn)代農業(yè)區(qū)，主要位于東三道村、南鐵村、北鐵村和梨樹村等，立足農業(yè)資源，提升農業(yè)發(fā)展水平，打造現(xiàn)代農業(yè)生產基地。一是生態(tài)農業(yè)區(qū)，主要位于三角村和黃堡村等區(qū)域，立足生態(tài)資源，主要以食用菌、精品農業(yè)等為主，打造生態(tài)綠色農業(yè)生產基地。

優(yōu)化城鄉(xiāng)體系布局。合理確定區(qū)域城鎮(zhèn)體系以及城鄉(xiāng)居民點體系結構，明確城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，推動城鎮(zhèn)優(yōu)質公共服務向鄉(xiāng)村地區(qū)延伸；積極實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，制定全鎮(zhèn)域內村莊分類發(fā)展指引和空間管控要求。

結合牌樓鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展及勞動力轉移情況，做大做強鎮(zhèn)區(qū)和菱鎂新材料產業(yè)園區(qū)，強化周邊特色村莊打造。規(guī)劃期末鎮(zhèn)域居民點將形成鎮(zhèn)區(qū)、基層村兩級結構模式，以點帶面，輻射和帶動全鎮(zhèn)經濟的發(fā)展。即：

結合牌樓鎮(zhèn)村莊現(xiàn)狀和實際發(fā)展訴求，圍繞新型城鎮(zhèn)化建設影響和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，將14個行政村分為四種類型，分別為集聚建設類、整治提升類、城郊融合類和搬遷類等四種類型。

（4）重生態(tài)

銜接上位縣級“國土綜合整治和生態(tài)修復”專題，秉持“山水林田湖草生命共同體”理念，統(tǒng)籌安排全域范圍內國土空間綜合整治工作，分類明確農村土地整治、城鎮(zhèn)土地整治和礦區(qū)綜合整治的重點工程，系統(tǒng)制定山體、水源、水庫、林業(yè)生態(tài)和土壤等生態(tài)修復措施。

牌樓鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃按照“誰損毀、誰復墾”的原則，根據(jù)土地損毀的類型、程度、自然地理條件和復墾的可行性等因素，分類確定不同類型損毀土地的復墾方式、目標和要求，確保新?lián)p毀土地及時復墾，促進礦產資源開發(fā)的生態(tài)恢復。

新建礦山全部達到綠色礦山建設要求，生產礦山加快改造升級，逐步達到要求。支持綠色礦山企業(yè)及時復墾盤活存量工礦用地，并與新增建設用地相掛鉤。將綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設與工礦廢棄地復墾利用、礦山地質環(huán)境治理恢復、礦區(qū)土壤污染治理、土地整治等工作統(tǒng)籌推進。

按照宜農則農、宜建則建、宜留則留、宜整則整的原則，明確全域土地綜合整治的目標任務、整治區(qū)域、實施標準、主要內容、空間布局和資金來源等，大力推動低效城鄉(xiāng)建設用地的騰退與復墾。

牌樓鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃嚴格落實“一戶一宅”，依法引導農村閑置宅基地在本集體經濟組織成員之間合理流轉，提高宅基地利用效率；以增減掛鉤為抓手，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地結構布局，促進美麗鄉(xiāng)村建設和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。實施工礦用地功能置換，在調查評價和治理修復的基礎上，結合周邊環(huán)境將低效工礦用地轉型改造再利用，提高土地利用效率和綜合效益。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制四個變化

3.1 管控范圍從鎮(zhèn)區(qū)、村莊轉向全域

傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、村莊布局規(guī)劃以發(fā)展要素布局為重點，對建設空間謀劃較多，與土地利用總體規(guī)劃側重點不同，其對基本農田、土地整治、農業(yè)發(fā)展布局等內容研究較少。

根據(jù)《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(中發(fā)〔2019〕18號)、《自然資源部關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》(自然資發(fā)〔2019〕87號)文件的精神和統(tǒng)籌安排。要求在全域范圍內編制“多規(guī)合一”的空間總體規(guī)劃，統(tǒng)籌全域保護空間與建設空間，統(tǒng)籌建設空間和非建設空間，遵循用途主導功能的原則，合理劃分覆蓋全域全類型的國土空間用途分區(qū)，以山水林田湖草非建設用地為重點，優(yōu)化國土空間保護和開發(fā)利用格局，實現(xiàn)全域全類型國土空間用途管制，嚴格落實國土空間用途管制制度。

3.2 從“一步到位”到“階段實施”的實施方式轉變

傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃所確定的城鄉(xiāng)發(fā)展藍圖，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)快速發(fā)展階段諸多不確定因素，各項發(fā)展定位、目的、策略、藍圖難以持續(xù)落實與實施，傳統(tǒng)總體規(guī)劃不得進行多次修改、修編或重編。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間在規(guī)劃編制過程中嚴格落實上位規(guī)劃確定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與特殊功能區(qū)（戰(zhàn)略留白區(qū)）規(guī)模。在有限的建設空間范圍內，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)可持續(xù)建設發(fā)展，在梳理近期發(fā)展與保護重點工作后，加強對遠期發(fā)展階段的研究，預留未來戰(zhàn)略性功能導入空間。