文／張凡艷 山東省單縣自然資源和規(guī)劃局 山東菏澤 274300

引言：

黨十九大報告中明確提到了“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，要求“注重農民主體地位，堅持鄉(xiāng)村全面振興[1]。對農村基本經營制度進行優(yōu)化與鞏固，確保土地承包關系始終不變，第二輪土地承包到期后再延長30年?！睂τ趶V大農民而言，土地是安身之本，是農民最關鍵、最看重的資源，促進農村土地流轉可順利地解決三農問題，是鄉(xiāng)村振興的關鍵所在[2]。在全面建成小康社會決戰(zhàn)決勝的關鍵時期，怎樣解決好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農村土地流轉問題備受關注。

1、農村土地流轉對貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意義

1.1 農村土地流轉利于優(yōu)化配置農村資源

對于農民而言，土地是其生存與發(fā)展的關鍵，也是新時代下農村農業(yè)工作的關注點之一[3]。一直以來，農業(yè)生產、農業(yè)活動、農業(yè)資源要求均以土地資源為切入點，隨著社會生產與分工的不斷發(fā)展，逐漸生成了土地流轉這一新模式，可有力地帶動現代農業(yè)資金、勞動力等相關要求，并對其進行重新科學分配。從這一角度分析，農村土地流轉不僅能夠吸引大量資金的注入，而且還能夠有力地促進農業(yè)技術的發(fā)展，有效提高土地經營效率，對農村資源進行優(yōu)化配置。

1.2 農村土地流轉利于加快推進農業(yè)農村現代化

從新的歷史角度分析，農村土地流轉是農村改革的趨勢之一，有利于調動農業(yè)農村發(fā)展動力[4]。不同于發(fā)達國家，我國土地資源分布較廣，綜合利用率偏低，特別是山區(qū)耕地碎片化情況較為嚴重、農民增收較低。在全面構建小康社會、廣泛推廣鄉(xiāng)村振興的社會背景下，只有大力促進農村土地流轉，開展農業(yè)規(guī)模化運營，才能夠有力地鞏固“三農”成果，有效解決好土地綜合利用率低的情況，加快農業(yè)現代化建設進程。

1.3 農村土地流轉利于深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

作為地域綜合體，土地往往同時具有生產、生活、生態(tài)等多樣化功能，同城鎮(zhèn)相對應，共同構建人類生活、生產的重要空間[5]。所謂鄉(xiāng)村興則國家興，鄉(xiāng)村衰則國家衰，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則是從縱深發(fā)展、橫向拓寬進行全局性布局，有力地發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)，對農村產業(yè)結構進行深化改革，有助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實。特別是新時代下我國社會主要矛盾已經轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這一矛盾在農村地區(qū)更為明顯，廣泛實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有利于解決社會主要矛盾。

2、農村土地流轉現狀

2.1 農村土地流轉情況概

1984年，“中央一號文件”中提到為：大力支持農村土地漸漸集中于種田能手，可采取協商轉包的方式。自此，我國逐漸開始了農村土地流轉改革，并結合實際情況調整與優(yōu)化了農村土地流轉政策，有力地促進了土地經營權有序、合法地進行流轉。2014年，中央政府明確要求五年后農村基本上實現土地承包經營權確權登記工作，有效保障了土地流轉與土地權能的法律效益[6]。2018年，我國全面實現了土地確權工作。在各項政策的指導下與支持下，農村土地流轉速度加快，2020年全國農村土地流轉面積高達5.55億畝，完善承包合同并頒發(fā)2億份證書。隨著土地集約化、規(guī)?；潭鹊牟粩嗵岣?，必然會加快農業(yè)機械化程度，從而有力地促進農村經濟可持續(xù)健康發(fā)展。

2.2 農村土地流轉形式

隨著土地政策變化及土地承包經營權法律保障體系的日益完善，更充分保障了農民土地經營權。以此為前提，土地承包經營權流轉交易形式也日益多樣化。在農村土地流轉中，土地出租規(guī)模與比例優(yōu)勢較為明顯，土地入股與合作也占有一定比例。2020年農村土地流轉中，出租所占比例為80.9%，以股份合作方式流轉所占比例為5.8%[7]。股份合作方式主要是土地銀行、專業(yè)合作社、土地信托和土地股份制等，這些形式往往擁有良好的組織與制度為保障，被譽為農村土地流轉現代化、高級模式，且上升程度也預示了農業(yè)現代化進程的加快。

2.3 農村流轉土地經營主體

根據我國國情，土地經營主體則是土地承包經營權所有者。在家庭聯產承包制度實施前期，農戶是土地的主要運營主體，少部分土地由集體所掌控[8]。在這一時代背景下，這一土地經營模式有效地激發(fā)了農民種植熱情，大力提高了農業(yè)生產效益。然而，包產到戶的小面積土地運營成本持續(xù)增長，且在一定程度上阻礙了規(guī)模化生產。對此，我國制定與調整了土地流轉政策，有力地促進了土地流轉速度，除了農戶外產生了農業(yè)大戶、農業(yè)合作社、農業(yè)企業(yè)等新的土地經營主體。2020年，在流轉耕地中，農業(yè)大戶所占耕地流轉面積比例為57.5%，農業(yè)合作社為22.7%，農業(yè)企業(yè)為9.8%[9]。對此，農業(yè)大戶、農業(yè)合作社是土地流轉的主要對象，兩者中農民為主要群體，其生產經營可積極滿足農業(yè)發(fā)展各種條件。值得的注意的是，流向農業(yè)企業(yè)土地面積不斷增長，這充分中映了在土地規(guī)?；?、集約化經營中現代企業(yè)化模式發(fā)展空間較廣。

3、鄉(xiāng)村振興中農村土地流轉面臨的困境分析

縱觀鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農村土地流轉面臨著各種困境，主要表現為以下幾點：

3.1 非糧化、非農化問題凸顯

隨著城鎮(zhèn)化建設進程的不斷加快，土地流轉非農化、非糧化現象日益嚴重，追蹤溯源主要表現為：其一，為了能夠獲取最大化經濟效益，大多數經營主體往往選擇種植更高的經濟作物，從農作物種植方面獲取更多的利潤。傳統糧食作物種植成本投入相對較高，然而出售價格較低，難以有效保障農民的基本收入，大多數農戶無奈只得選擇種植經濟型作物或轉讓土地使用權來保障自身權益。其二，有的政府為了能夠獲取短期經濟效益，在轉讓土地使用權時往往選擇出后價格更高的企業(yè)來獲取最大化的經濟效益；為了能夠確保正常的財政支出，有的政府無奈只得采取轉讓土地使用權的方式對財政收入進行有效保障，維持其穩(wěn)定性。針對一些企業(yè)來講，為了能夠獲取土地使用權，他們更傾向于從事經濟效益高的行業(yè)，把土地利用轉變?yōu)榇龠M企業(yè)發(fā)展的領域來開展運營，農村土地很少開展農業(yè)化生產，農村土地也沒有種植基礎糧食作物，這便是現階段農村土地流轉后典型現象之一。

3.2 農民基礎保障喪失

隨著農村土地流轉進程的加快，農村非農化、非糧化問題越來越嚴重，農民不再擁有基本土地保障。由于失去了土地，大部分農民為了生存無奈只得到城市務工，有的青壯年農民因自身文化程度及專業(yè)技能的制約，往往無法尋求恰當的工作，有的甚至已經被市場所淘汰。針對這一情況，他們無奈只得返回農村繼續(xù)尋求更多的支持與幫助?；氐睫r村后，自身土地已經被流轉，基礎生活保障已經喪失，且沒有找到其他生活來源，自身權益難以被保障，對土地流轉制度的不理解、抱怨情緒越來越嚴重，從而產生社會矛盾，不利于和法治社會的構建。

3.3 土地市場監(jiān)管體系不夠完善

目前，我國并未立足于現實進一步完善農村土地流轉相關規(guī)章機制，也未深入研究與分析土地流轉相關問題，更別說構建專門的法律機制來對農民的權益進行保障與維護，土地流轉由于沒有法律層面的規(guī)定與支持，造成其在實施過程中遇到了各種難題。土地流轉合同管理不規(guī)范，常常采取口頭協議完成轉讓，未明確規(guī)定土地轉讓的具體時間、金額、救濟方式等，很大程度上制約了農民利益的保障與維護。同時，針對土地流轉市場監(jiān)管而言，我國尚未制定相對應的監(jiān)管機制與平臺。農民往往自發(fā)地開展交易，對流轉各項內容并未明確規(guī)定，從而嚴重影響了農民權益的保障。另外，土地流轉租金相對較低?，F階段，土地流轉主要采取一次性獲取收入或出租獲取租金的方式，這在一定程度上影響了農民更高受益的獲取，再加上農民文化水平、法律意識等匱乏，一旦出現合同糾紛，法律意識較為淡薄，不懂得怎樣維護自身權益。

3.4 土地流轉服務不配套

目前，隨著土地流轉面積的不斷增加，然而土地流轉服務配套卻相對滯后，無法迎合土地流轉各種需求，尚未構建統一的中介機構及服務體系，還需進一步優(yōu)化與完善土地流轉相關程序及規(guī)定，在服務質量與效率等方面還需提高。因缺乏土地流轉的中介組織，農村土地流轉往往處于自發(fā)狀態(tài)，規(guī)范性不足，這無疑是增加了農村土地流轉的憂慮，嚴重影響了土地流轉規(guī)模及經濟效益。對此，應積極構建市場服務體系與中介組織，重點解決好土地流轉中服務配套與信息不對稱的情況。

4、鄉(xiāng)村振興中農村土地流轉問題優(yōu)化路徑

4.1 立足保障耕地和糧食安全

因政府政策導向出現了變化，且農民對于途徑經濟的追求日益最大化，土地流轉后的土地用途也發(fā)生了巨大的變化，土地非農化、非糧食化的趨勢日益明顯，對耕地造成了不可逆的傷害。為了能夠有效避免這一現象的出現，應做到如下幾點：其一，加強監(jiān)管，對土地農業(yè)化用途進行充分保障。政府職能部門應真正意識到土地流轉后非農化的不利影響，必須牢固守住耕地紅線，重點監(jiān)管流轉后的土地用途，有效避免非糧食化、非農化情況的日益嚴重。其中，非農化則是一些企業(yè)借助土地流轉政策，流轉后擅自更改土地用途，選擇工業(yè)生產來提高經濟效益。針對這一行為，相關部門應加強監(jiān)管，適當地增加違法成本，引導企業(yè)自覺遵紀守法，有效遏制違法行為的出現。其二，嚴守耕地紅線，科學劃分糧食生產區(qū)域。政府部門應廣泛宣傳耕地的重要價值，科學引導與積極規(guī)制農村土地用途的改變，引導廣大用戶真正意識到非糧化對糧食安全及自身權益的不利影響，從而激發(fā)其保護基本農田的主觀能動性。值得注意的是，可把糧食安全列為到政府績效評價指標中，強化政府部門對糧食安全的重視度[10]。

4.2 完善農村社會保障機制

為了有效縮小城鄉(xiāng)差距，保障農民合法權益，政府職能部門應結合實際情況，積極完善農村社會保障體系。采取完善立法的方式，全方位、多層次地分析與研究現階段農村社會保障存在的問題及面臨的困境，爭取從制度層面上對農民各項權益進行有效保障，進一步完善農村基礎保障體系，為廣大農民提供更多保障支撐。對于土地流轉而言，流轉后土地用途可能會出現變化，企業(yè)為了盲目地追求經濟效益而忽略了農業(yè)生產及環(huán)境保護等問題，應嚴厲查處違法行為，把保護耕地與糧食安全列入到土地流轉管理全過程中，并進一步完善制度體系，加強政策宣傳，調動更多的農民參與到基本農田保護行列中來，對糧食安全及農民口袋基本利益進行有效維護。基于此，可采取建設法律體系等方式，以法律的方式對農民現階段社會保障體系予以完善，政府職能部門應對具有社會福利性質的組織提供更優(yōu)惠的政策，大力支持，吸引更多社會管理專業(yè)人才參與到農村發(fā)展中，有力地保障農民。

4.3 強化監(jiān)督管控

針對土地流轉構建全方位、多層次的市場監(jiān)督機制，在這其中政府應積極發(fā)揮宏觀指導職能，為土地流轉雙方創(chuàng)設優(yōu)質的發(fā)展平臺，并基于土地流轉各方可能出現的風險，鼓勵第三方積極參與其中，為其提供更專業(yè)的建議。市場應全方位加強規(guī)范化運營，基于相關法律制度監(jiān)督與管控土地流轉主體、流轉方式的等相關制度執(zhí)行情況，及時查處可能出現的一些風險與問題，并有效糾偏，對農民合法權益進行有效保障。另外，還應從有序落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及合理開發(fā)與利用農村經濟社會資源等角度出發(fā)，積極加強對土地流轉工作及農村經濟社會改革相關工作的有效銜接與規(guī)范化體系建設，構建完善的協同促進機制，以此來確保農村土地流轉順利進行[11]。

4.4 優(yōu)化土地流轉市場服務體系

其一，構建與完善中介組織。對于農村土地流轉而言，中介組織的關鍵性載體，利用中介組織把土地流轉受讓方與出讓方進行有效聯系，及時公開、透明土地流轉相關信息，確保更高效率地流轉土地。利用中介組織還能夠促使雙方及時了解政府最新頒布的土地流轉政策及市場交易相關信息，確保雙中所獲取的信息處于對稱狀態(tài)，進一步簡化的辦理流程。其二，構建優(yōu)質的農村土地流轉服務平臺。對于農村土地有序流轉而言，完善的服務平臺至關重要。對于土地流轉機構不健全這一問題，上級部門應高度重視，并積極制定相關政策，加強監(jiān)督與檢查，督促市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門做好機構完善各項機構，并將責任明確到人，預防出現沒人官司、互相推諉責任等情況。同時，積極開展工作人員知識教育與培訓活動，進一步強化解決土地流轉過程中出現的產權變更、合同的履行、流轉信息的溝通、利益糾紛等問題技能與素養(yǎng)，從而更好地服務于農民。

結語：

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中，基于三農問題開展全局性、前瞻性思考，其中土地流轉備受關注。對于土地流轉所面臨的各種困境，改革與創(chuàng)新土地發(fā)展思路，對土地流轉體制與機制進行完善與細化，大力促進傳統農業(yè)向現代農業(yè)轉型與發(fā)展?；诘貐^(qū)實際情況，因地制宜制定土地流轉政策，對土地流轉行為進行有效規(guī)范，大力促進農業(yè)農村現代化發(fā)展，有力地推動農村全方位發(fā)展。