文／李曉燦 鄭州市鄭東新區(qū)土地規(guī)劃勘測中心 河南鄭州 450000

引言：

伴隨著社會、經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌和存量規(guī)劃的進入，我國的城鎮(zhèn)改造得到了前所未有的重視，并逐漸發(fā)展成了一個熱門的研究課題?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》出臺的《國家經(jīng)濟和社會發(fā)展十四個五年計劃和二〇三五年計劃》，明確指出了“實施城市更新”，為下一步國家的發(fā)展提供了一個重大的指導(dǎo)和戰(zhàn)略安排，推動了各大區(qū)域、老舊小區(qū)、歷史街區(qū)、老廠房、老舊商辦建筑、城中村等項目的積極推動。但目前，許多現(xiàn)行的城市規(guī)劃和行政體制都是為了支持大規(guī)模、快速的城鎮(zhèn)化進程而建立起來的，在面對城市化過程中出現(xiàn)了較大的不適應(yīng)性，這給城市的發(fā)展帶來了一定的阻礙，導(dǎo)致了各地的更新進程不斷陷入僵局。如何在新的歷史條件下，構(gòu)建系統(tǒng)化的城市改造體系，使其有序地進行，是當(dāng)前我國和地區(qū)急需面對的一個重要課題。

在“控制增量，盤活存量”的指導(dǎo)下，城市的改造日益成為我國城市空間發(fā)展的一項長期工作，也是一項常態(tài)工作。近幾年，我國的國土空間發(fā)展規(guī)劃的重點是生態(tài)文明引導(dǎo)下的“三區(qū)三線”控制，對生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的嚴(yán)苛限制，以及有限的土地利用等因素，限制了城市的發(fā)展，而“存量提質(zhì)”是城市發(fā)展的核心。城市改造是指城市物質(zhì)性、功能性或社會性退化的區(qū)域，對已建的不適合于現(xiàn)有或?qū)淼陌l(fā)展需要的城市拆建、改造、修復(fù)或保護等一系列的活動，其內(nèi)容也會隨著社會的發(fā)展和人們的認(rèn)識而逐漸變得更加充實。在新世紀(jì)里，城市更新強調(diào)以整體、整體性、公平性的理念和行為，從經(jīng)濟、社會、物質(zhì)環(huán)境等各個層面對正在發(fā)生變革的都市區(qū)域進行長期的、持久的改進和提升。從傳統(tǒng)的強調(diào)物質(zhì)性的更新到以人為中心的整體性和可持續(xù)的再生，著重于對其背后的政治、經(jīng)濟和社會動力的反思[1]。

在國內(nèi)，由于缺少對城鎮(zhèn)改造進行系統(tǒng)的理論引導(dǎo)和有效的制度建設(shè)，導(dǎo)致了城市改造工作的發(fā)展受到阻礙。在城市更新的資金、獲得土地和建設(shè)的使用權(quán)、對住戶和商業(yè)的補償、對房屋和土地的影響、對老建筑的改造、對老建筑的防火審查、工商登記等一系列政策的實施往往都是困難重重，需要經(jīng)過繁瑣的計劃和程序，需要大量的時間、資金和機會，需要花費大量的時間、金錢和機會，或者導(dǎo)致不同的利益主體之間的利益分配不公，甚至導(dǎo)致了社會、文化和社區(qū)的分裂。另一方面，在行政方面，發(fā)改、規(guī)劃、國土、民政等部門從各自的角度進行改革，由于各部門間缺少高效互動，使得行政審批、公共資金使用等城市更新配套措施無法實現(xiàn)跨部門的有機銜接，導(dǎo)致更新政策淪入“最后一公里”陷阱而難以落地。因而，如果原有的體制沒有改變，將會使這一問題不斷地出現(xiàn)，使城市的發(fā)展與其自身的價值目的背道而馳。

上述情況表明，在由增量式發(fā)展到以存量為主的城市改造中，需要政府制定并實施新的規(guī)范，從而保證并推動其有序地進行，也就是以系統(tǒng)的方式進行管理。城市更新是一項具有法律、法規(guī)、政策、體制、機制等多種方面的法律法規(guī)、政策、體制、機制等多種要素，它對城市的發(fā)展產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的作用，同時也關(guān)系到其他社會、經(jīng)濟、文化等因素的干預(yù)。當(dāng)前，在我國城市建設(shè)行政法規(guī)以“遞增型”為主的情況下，構(gòu)建一套帶有外在強制的官方規(guī)范，也就是推動“正式制度”的構(gòu)建，是當(dāng)前的工作重點[2]。

1、城市更新制度建設(shè)中存在的部分問題

1.1 政出多門

大部分的城市還在按照“三舊改造”的方式，對不同的舊區(qū)進行單獨的管理，只有城中村的改造有了明確的政策，舊工業(yè)區(qū)的改造才剛剛開始，但還沒有出臺相關(guān)的政策，比如舊住宅區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊工業(yè)區(qū)的改造。這些類型的區(qū)域，即便是有了新的發(fā)展勢頭和需要，也很難把它們列入常規(guī)的管理范圍。在政府缺失的情況下，盡管城市的發(fā)展看似欣欣向榮，但公眾的利益還是不可避免地受到損害。

1.2 多頭管理

分級更新的方式又導(dǎo)致了城市更新的權(quán)力下放。現(xiàn)在大部分的城中村都是規(guī)劃和經(jīng)濟建設(shè)的，老工業(yè)的更新是政府的，老的住宅區(qū)的建設(shè)是土地管理的，土地政策和規(guī)劃審批都是由政府來決定的?！皸l條塊塊”不但破壞了整個城市的改造目的和工作效能，而且使“政出多門”的問題更加突出。但由于各級政府對新舊建筑工程的審批與管理過程中缺少溝通與配合，導(dǎo)致復(fù)審、核準(zhǔn)、審批之間出現(xiàn)了相互沖突，一些重要的行政管理工作沒有得到有效的控制。由于沒有精確的指導(dǎo)，公共和市場面臨著各種政策的松散和繁瑣的手續(xù)，使市政改造工作的成效受到了削弱；以及由于缺少對進程和成果的持續(xù)期待和信任，從而妨礙了市民對新舊的熱情[3]。

1.3 空間分割

在分級改造的政策背景下，大部分的城鎮(zhèn)都是以原有的用地性質(zhì)和產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，將原有的整體式的都市區(qū)域分割成一些零星的區(qū)域進行改造。然而，在我國大部分城市中，很多建筑密度較高的區(qū)域，這些土地的分布存在著明顯的“鋸齒”現(xiàn)象，不同的老城區(qū)的區(qū)域劃分不清楚，使得分區(qū)式的城市改造策略很難實施。這也是造成我國大部分城鎮(zhèn)急需進行更新改造的原因之一，其原因是土地產(chǎn)權(quán)不明，土地使用情況比較復(fù)雜，使得城鎮(zhèn)改造工作很困難。盡管可以明確地劃分區(qū)域，但因為不能進行統(tǒng)一的規(guī)劃與整合，因此零星的改造方案常常會因片面或局部的利益而未能充分考慮到整個社會的發(fā)展與公益。

1.4 城市更新計劃立項缺乏宏觀指導(dǎo)。

由于政策與行政權(quán)力的分散化、分級更新導(dǎo)致的空間劃分等原因，使得從整體上實現(xiàn)對城市的整體規(guī)劃與規(guī)劃是困難的。當(dāng)前大部分的城中村和工業(yè)園區(qū)的改造工程都是“自下而上”的方案，由開發(fā)商和股份公司所體現(xiàn)的市場需要，再加上各個地區(qū)的需要，這些都是影響新建工程是否有規(guī)劃的重要原因。雖然許多工程建設(shè)的條件和時間尚不完善，但由于沒有一個統(tǒng)一的規(guī)劃和整體的調(diào)研，使得政府在工程建設(shè)中既不能做出正確的選擇，也不能提供令人信服的立項參考。在這樣的情況下，開發(fā)人員傾向于選擇低成本、高收益的區(qū)域，而較高的更新成本較高的區(qū)域，而較低的開發(fā)成本較高的區(qū)域，卻沒有多少人關(guān)注。結(jié)果表明，若只采取“自下而上”的改革要求，又沒有對市場進行適當(dāng)?shù)慕槿耄氨榈亻_花”的城市更新，不但耗費了大量的人力物力，還會造成未適應(yīng)環(huán)境變化的區(qū)域的不安定，從而危及社會公眾的利益和整個都市發(fā)展的目的[4]。

1.5 現(xiàn)行城市規(guī)劃體系難以應(yīng)對城市更新的規(guī)劃管理需求

目前，規(guī)劃規(guī)劃是我國政府最主要的市場介入方式，但其在大部分城市的發(fā)展過程中并沒有起到應(yīng)有的積極和有效的效果。特別是對現(xiàn)有的大部分城市來說，特別是在城市更新過程中，往往都是以特殊的方式進行設(shè)計，但這些計劃往往缺少高層的指導(dǎo)，只能從宏觀、中觀和宏觀三個方面來處理，即確定一個新的發(fā)展方向和發(fā)展方向，確定一個具體的計劃，確定一個具體的計劃，確定一個具體的計劃，包括總平面設(shè)計、環(huán)境設(shè)計等。從外表上來看，這是一項十分周密的改革計劃，但因為涉及公共利益的因素和可供市場參與的因素都是模糊不清的，不同的利益群體在追求一己私欲和一己私欲的驅(qū)動下，常常把公共服務(wù)設(shè)施、建設(shè)強度、環(huán)境容量等關(guān)鍵因素當(dāng)作市場博弈的權(quán)重，從而影響更新規(guī)劃的結(jié)果。

總體而言，我國大部分地區(qū)的城市改造體系建設(shè)中，主要是缺少對部門政策、管理機制、空間布局等方面的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，同時也缺少對市場和當(dāng)?shù)匦枰闹笇?dǎo)。在城市改造過程中，由于體制缺失，市民對城市改造的核心目標(biāo)與價值觀念的認(rèn)識不足，使其無法達到對城市改造的社會監(jiān)管。而在城市改造過程中，由于缺少社會的一致意見，導(dǎo)致政府在解釋“底線”問題上越來越困難。當(dāng)“無法可依”“監(jiān)督缺位”、“公共底線”不能觸及的時候，市場與利益相關(guān)方對城市改造進程與效果的期望不高，而投機情緒也是很大程度上的。這就是為何在城市改造過程中，公眾的權(quán)益受到了越來越大的市場影響，而在這方面，政府付出了大量的資源和精力，而沒有獲得足夠的公眾認(rèn)可。

2、對大多城市更新制度建設(shè)的幾點建議

目前多數(shù)城市更新的首要任務(wù)是將政策體系從分散轉(zhuǎn)向一體化，并以政府的介入推動城市更新過程中的法律規(guī)律性和有序性。而我國的城市改造系統(tǒng)則是一個價值觀念的集中和實現(xiàn)以上目的的必然選擇。本文針對以上所分析的問題，對我國大部分的城市再生體系的構(gòu)建，給出了如下的建議。

2.1 建設(shè)城市更新的政策法規(guī)體系

首先，要轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的單一的法律制度，要從一個更為全面的、綜合的視角，構(gòu)建一個統(tǒng)一的、統(tǒng)一的、開放的、穩(wěn)定的城市改造制度，同時兼顧了社會的總體和長遠(yuǎn)的發(fā)展。該系統(tǒng)應(yīng)該是一個主次分明、層次分明的有機整體，以城市更新方法為主干，以構(gòu)建系統(tǒng)的基礎(chǔ)架構(gòu)，起主導(dǎo)和協(xié)調(diào)的功能，其中心要素應(yīng)當(dāng)保持相對的穩(wěn)定。而在實際操作中，可以逐漸制定和細(xì)化《更新辦法》的具體實施細(xì)則，以便對有關(guān)的城市改造活動，其中就有專門的機構(gòu)進行規(guī)劃。在“骨干法律”的基礎(chǔ)上，有關(guān)的城市更新政策可以從多個方面考慮各個方面的要求和管理目的，以及與其它城市的管理體制之間的關(guān)系。在系統(tǒng)構(gòu)建的早期階段，應(yīng)當(dāng)首先引入骨干法律，以確定其核心目標(biāo)、主要策略、步驟，以及對今后的具體執(zhí)行和相關(guān)的政策的制訂。

2.2 設(shè)立城市更新的專職管理機構(gòu)

由于城市更新是一項綜合性的工程，其內(nèi)容涉及到多種利益相關(guān)者，存在著各種復(fù)雜的利益沖突。根據(jù)發(fā)達國家的實踐，建立一個專門的城市更新行政主管機關(guān)，既可以集中審批權(quán)限，又可以實現(xiàn)部門的統(tǒng)一決策，從而提高政府綜合介入和行政執(zhí)法的效能。負(fù)責(zé)城市更新工作的專業(yè)管理機關(guān)主要有：擬訂有關(guān)城市更新的相關(guān)法律、法規(guī)和相關(guān)政策；幫助規(guī)劃局?jǐn)M定中短期和短期規(guī)劃；審核和確定更新主體的資質(zhì)；負(fù)責(zé)監(jiān)督更新工程的實施；負(fù)責(zé)監(jiān)督更新工程的執(zhí)行；負(fù)責(zé)城市改造專項基金的管理；協(xié)助城市改造，并設(shè)立專門機構(gòu)，這個機構(gòu)尤其要增加協(xié)調(diào)與聯(lián)系各個部門的工作，例如通過組織聯(lián)席會議、協(xié)調(diào)談判等方式，以降低工作的重復(fù)，縮短批準(zhǔn)的時限。如有需要，組織還可以成為一個具體的執(zhí)行單位，對一個城市有著重要的或特別的意義[5]。

2.3 以城市更新單元整合城市更新的空間范圍

如何將城市改造工程的空間尺度統(tǒng)一，已成為許多城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計中迫切需要研究的課題。日本實行“市地重劃”，香港九個地區(qū)的改造，都讓我們得到了啟發(fā)：要打破現(xiàn)行的以宗地產(chǎn)權(quán)和使用狀況為基準(zhǔn)劃分的更新區(qū)域，而要從總體發(fā)展和社會公眾的需要，積極制定并實行可持續(xù)發(fā)展的城市改造方案。在大部分的都市規(guī)劃與行政方面，法定地圖可以成為劃分城市更新單位最有效的手段。這是由于法律制圖制度不僅是目前最有效的公共權(quán)益保護手段，而且其獲得的社會認(rèn)同度也很高，牽扯到眾多的利益相關(guān)者，對所有人的權(quán)益都能最大限度地包容和均衡。

2.4 以政府計劃引導(dǎo)城市更新的市場需求

在我國大部分的城市，在新舊體制下，如何進行有效的市場導(dǎo)向是一個很有意義的問題。香港的發(fā)展歷程顯示，即便是在一個高度發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，當(dāng)一個純粹的市場開發(fā)與市場的需要來支配的時候，由于資金與收益的驅(qū)動，常常會忽視社會公益與發(fā)展的總體目的。香港在建立城區(qū)改造委員會后，從“主動不參與”的原則下，徹底轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋鲗?dǎo)、商業(yè)化運作的再開發(fā)，再加上強調(diào)物質(zhì)指標(biāo)、輕社會功能的單一的改造觀念，在老城區(qū)的功能改造和改造中，政府在一定程度上起到了一定的干預(yù)和導(dǎo)向的功能。因此，必須要有足夠的力量來介入與指導(dǎo)城市更新的需要，包括從全局、戰(zhàn)略的角度來統(tǒng)一和統(tǒng)一的要求，并在全市范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的規(guī)劃與方案。政府的規(guī)劃尤其是城市規(guī)劃是一種行之有效的市場導(dǎo)向手段，在各個規(guī)劃層次上要明確地反映出國家的限制干涉目的和需要。比如，可以將全市的發(fā)展目標(biāo)、重點范圍和發(fā)展戰(zhàn)略納入到城市的整體規(guī)劃之中；而在未來的發(fā)展階段和每年的發(fā)展計劃中，可以對其進行相應(yīng)的調(diào)整，從而進行土地的開發(fā)和土地的恢復(fù)和利用。為加強政府在城市更新市場中的介入功能，應(yīng)當(dāng)將政策調(diào)整為已納入政府更新方案，并已確定為城市更新單位，并符合法律法規(guī)指導(dǎo)的區(qū)域，方可提出申請[6]。

2.5 改革城市規(guī)劃管理，適應(yīng)更新管理需求

在今后的發(fā)展過程中，土地利用將逐漸替代新建建筑土地，并逐漸發(fā)展成為今后的城市規(guī)劃和管理工作的一個重要組成部分。所以現(xiàn)有的土地利用規(guī)劃制度及有關(guān)規(guī)范必須適應(yīng)于土地利用的需要，進行相應(yīng)的調(diào)整與改進。它不能脫離現(xiàn)有的城市規(guī)劃體系，建立一種全新的城市更新計劃，而要在現(xiàn)有制度下相應(yīng)的規(guī)劃層級，以“鑲嵌”的方式將其融入到更新計劃的管理中。例如，在城市總規(guī)劃中，提出了一個整體的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展戰(zhàn)略，并以此作為指導(dǎo)，制訂全市的城市更新專項規(guī)劃；在具體的城市改造規(guī)劃中，明確了具體的區(qū)域，判斷城市的發(fā)展規(guī)模，并建議分片區(qū)的更新規(guī)劃指南；在近期的建設(shè)規(guī)劃及其年度計劃中，應(yīng)當(dāng)明確城市更新的時間和方向。法定地圖是許多城市的規(guī)劃管理的核心手段，也是需要進行調(diào)整的一種方法，它不僅要對城市的規(guī)模和規(guī)模進行界定，還要對公共利益的各種要素進行嚴(yán)格的管制。只有運用法律圖則，將以上的社會公益要素與市場競爭相分離，方能使下一階段的城市更新單位建設(shè)項目具有充分的市場化運作能力。同時，也有助于理清城市更新計劃的委托與協(xié)調(diào)，讓房地產(chǎn)開發(fā)機構(gòu)，尤其是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，積極主動地參與和參與到城市改造方案的執(zhí)行過程之中。在我國大部分的城鎮(zhèn)建設(shè)中，不僅有必要調(diào)整規(guī)劃的編制、批準(zhǔn)方法，而且許多地方目前的規(guī)劃編制規(guī)范和規(guī)范也迫切地要適應(yīng)這一要求。例如，對各種土地實行“一刀切”的規(guī)模管制，很難滿足人口密集的城市改造所需的市場運營需求；而從土地分類的角度看，由于土地利用的復(fù)雜性和土地的密集程度，以及土地利用的多樣性，這些都會影響到原來的土地分類。所以，在今后“全面鋪開”的過程中，我國的規(guī)劃者必須從標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方法、管理制度、甚至是觀念上進行改革，尤其要轉(zhuǎn)變過去的計劃經(jīng)濟思維方式，為各利益群體的目標(biāo)和合理的市場競爭提供充分的彈性。

結(jié)語：

總之，如果沒有體制的支撐，在進行更新活動時，很多優(yōu)秀的空間革新方案都會遇到困難。從整體上看，我國的城市改造體系還處于起步階段，任重而道遠(yuǎn)，很多城市的改革體制改革、所面臨的困難與難點，將會是今后其它地區(qū)的改革重點。也唯有各大城市齊心協(xié)力，才能使我國的城市再開發(fā)體系得到充分的發(fā)展和完善。