宋永鋒，段義字

(甘肅省平涼市水土保持科學研究所，甘肅 平涼 744000)

平涼市地處甘肅東部、黃土高原腹地，水土流失防治區(qū)涉及子午嶺-六盤山國家級水土流失重點預防區(qū)、黃河多沙粗沙國家級水土流失重點治理區(qū)、甘青寧黃土丘陵國家級水土流失重點治理區(qū)、隴山省級水土流失重點預防區(qū)、涇河流域省級水土流失重點治理區(qū)和渭河流域省級水土流失重點治理區(qū)。近年來，隨著社會經濟的快速發(fā)展，平涼市生產建設項目亦逐年增加，由此導致人為生產活動造成新的水土流失量大、面廣，一定程度上，對區(qū)域生態(tài)及人居環(huán)境造成不良影響，甚至危及主體工程運行安全[1]。2020年以來，平涼市按照習近平總書記2019年黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展講話精神，編制完成了《平涼市水土保持十四五規(guī)劃》、《平涼市水土保持規(guī)劃(2020—2035)》、《平涼市十四五水土保持生態(tài)建設高質量發(fā)展規(guī)劃》，其中對全市生產建設項目水土流失防治提出了新的更高的要求。本文在分析平涼市生產建設項目水土保持工作存在的問題基礎上，探析新形勢下推進全市生產建設項目水土保持提質增效的對策及措施，為減控市域人為水土流失、實現生態(tài)保護與高質量發(fā)展提供有益借鑒。

1 市域概況

平涼市地處陜西、甘肅、寧夏三省(區(qū))交匯處、黃土高原的中心地帶和黃河中游，面積11119.07km2，轄1市1區(qū)5縣，總人口212.53萬人。六盤山從中部南北向縱貫全市，將平涼市天然劃分為東西兩部分，地貌類型上西部屬黃土丘陵溝壑區(qū)，主要河流為葫蘆河，是渭河一級支流、黃河二級支流；東部屬黃土高原溝壑區(qū)，主要河流為涇河，是渭河一級支流、黃河二級支流；六盤山山麓—關山山脈及太統山及其余脈沿西北東南走向橫貫中部，為土石山區(qū)?，F有水土流失面積8821.8km2，占全市總土地面積的79.3%，土壤侵蝕模數2600～10000t/(km2·a)，每年由平涼市輸入黃河的泥沙總量約占黃土高原入黃泥沙總量的5%，而該市面積僅占黃河流域總面積的1.8%。嚴重的水土流失導致土壤養(yǎng)分流失、土地生產力下降、蠶食耕地、土地利用率降低，危及水利設施安全運行。泥沙淤積導致水沙調控失衡，徑流無序排放、抵御水災的能力下降，嚴重制約全市經濟社會可持續(xù)發(fā)展。

平涼市屬溫帶半干旱季風氣候區(qū)，春旱少雨，夏秋季多東南風且雨量多而集中，冬季多西北風干旱少雨雪。多年平均氣溫10.3℃，無霜期260d，多年平均降水量548.7mm，主要集中在6—9月，約占年降水量的70.8%。植被以人工林為主，全市森林覆蓋率約33.62%。土壤類型有黃綿土、黑土類、壚土類等，土壤質地中壤，抗蝕性差，遇水易崩解，土壤侵蝕以水力侵蝕為主，人為生產建設活動極易造成新的水土流失。

2 生產建設項目水土保持存在的問題

2.1 水土流失危害認識不足，防治意識淡薄

進入新世紀以來，全市生產建設項目逐年增加，其在推進國民經濟發(fā)展、增加財政收入、提高人民生活水平等方面起到了積極的作用，但生產建設活動造成的人為水土流失亦隨之增加。①部分生產建設單位對開展水土保持工作認識不足，對“三同時”制度理解不深入，甚至在水土保持措施實施過程中降低標準、減少工程量，認為水土保持增加了工程總體投資，影響工程總體進度，一定程度上存在抵觸心理或行為，為項目建設水土保持措施的實施造成人為障礙。②在工程建設過程中，不注重臨時排水、苫蓋、灑水等臨時防護措施，對水土保持措施后期管護不到位，降低了水土流失防治效果。③參建各方水土保持意識淡薄，水土流失防治措施難以貫穿主體工程建設全過程，由此導致人為擾動原地貌造成水土流失加重，重塑地貌土壤侵蝕形成徑流泥沙下泄造成區(qū)域新的生態(tài)安全問題。

2.2 水土保持措施設計缺失，變更落實滯后

近年來，隨著國家及省市水利部門對水土保持監(jiān)督力度的加大，相關職能部門對項目建設造成人為水土流失有了新的認識，對前期未批先建、正在實施的生產建設項目開展了水土保持方案編制；對已審批立項的生產建設項目水土保持方案實行全程督查，為項目建設減輕人為水土流失提供了技術依據[2]。但部分建設項目在主體工程可行性研究、初步設計階段中未按照《生產建設項目水土保持技術標準》開展水土保持專章設計；方案編制機構對主體工程施工工藝、選址、挖填土石方量以及外棄、外借和內部調配、表土剝離與回覆量的測算不完整，造成方案設計的工程、植物和臨時措施與項目建設實際不相符，由此導致設計的水土流失防治措施難以落實；在生產建設項目實施的水土保持措施發(fā)生較大變更時，建設單位未及時按照生產建設項目管理規(guī)定進行變更審批，也使設計的水土保持措施未得到全面落實或者滯后實施，尤其植物措施和臨時措施的實施具有很強的時效性，滯后實施進一步增加項目建設造成的水土流失，降低了水土保持方案的法律效力。

2.3 法律法規(guī)實施手段欠缺，監(jiān)管執(zhí)行乏力

2011年以來，《水土保持法》、《甘肅省水土保持條例》以及《生產建設項目水土保持技術標準》等相關法律法規(guī)和技術標準頒布實施，為生產建設項目水土保持措施的設計、實施和監(jiān)管提供了法律依據，但由于監(jiān)管單位對生產建設項目水土保持方案實施缺乏可操作性的處罰辦法，生產建設項目水土保持承諾制也未得到全面實施且缺乏應有的處罰措施，使得個別建設單位存在僥幸心理，在項目開工后不及時依法開展水土保持監(jiān)測和監(jiān)理工作；項目開工前不及時將棄土棄石處置方案報水行政主管部門備案；在交通不便、監(jiān)管缺失地段隨意排棄土石，甚至個別建設項目在未得到水土保持相關審批的情況下，項目建設開挖余方未攔先棄，造成既成事實；法規(guī)和規(guī)范未能全面的落實在生產建設項目的各個建設環(huán)節(jié)，導致水土保持監(jiān)理、監(jiān)測資料不盡完善，為后續(xù)項目水土保持設施驗收造成新的問題。

2.4 水土保持措施減量實施，措施配置缺失

由于平涼市降水形成的地表匯流較為集中，按照《生產建設項目水土保持技術標準》要求，干旱半干旱地區(qū)應加強生產建設項目對雨洪資源的利用，但部分市域生產建設項目諸如城鎮(zhèn)住宅小區(qū)、新農村建設集中區(qū)、城市及鄉(xiāng)村道路等對水土保持方案設計的地埋式灌溉蓄水池、沉砂池、滲水池、蓄水澇池等工程措施以及排水、沉沙、道路、攔擋、苫蓋、灑水降塵等臨時防護措施未能得到較好的實施或減量實施，一定程度上降低了水土保持方案的實施效果，增加了項目建設造成的水土流失對區(qū)域環(huán)境的影響。另一方面，由于部分水土保持方案編制單位對主體工程建設施工工藝理解不夠，水土流失防治分區(qū)劃分不準，水土保持措施的配置不符合工程實際。

2.5 水土保持監(jiān)理監(jiān)測滯后，方案實施效果難以量化評估

水土保持監(jiān)理和監(jiān)測是監(jiān)督水土保持方案設計的各項措施以及量化分析項目擾動原地貌造成的水土流失、水土保持措施實施效果的重要手段，但部分建設項目水土保持監(jiān)理由主體工程施工監(jiān)理單位承擔，無水土保持專業(yè)監(jiān)理人員，造成方案設計的水土保持措施未能完整的實施到位，加之主體工程監(jiān)理人員對水土保持工程的重要性認識不足，部分建設單位僅重視主體工程監(jiān)理，忽視施工過程中的水土保持監(jiān)理[3]，也未授予水土保持監(jiān)理人審核的職權，對于存在水土流失現象需要布設的措施和整改方案一般得不到建設單位的支持，水土保持監(jiān)理工作經常處于被動局面，導致后續(xù)水土保持設施驗收內容與方案編制措施相差較大，水土保持監(jiān)測和設施驗收資料難以達到相關規(guī)范要求。

3 對策及建議

3.1 健全水土保持監(jiān)管機制

基于平涼市生產建設項目水土保持存在的問題，應健全水利部門牽頭，發(fā)改、稅務、建設等部門協作的水土保持監(jiān)督管理機制，共享生產建設項目立項清單數據，加強與建設單位溝通，使建設單位能夠充分認識到水土保持工作的重要性、必要性以及落實水土保持措施是生產建設項目實施過程中的一項法定義務，科學指導項目建設單位立項開工前依法辦理水土保持方案編制和報審報批手續(xù)；不定期開展水土保持監(jiān)督執(zhí)法，運用法律規(guī)范、行政干預和政策指導手段，推進生產建設項目水土保持及其監(jiān)測、監(jiān)理工作得到全面落實；持續(xù)深化水土保持“放管服”改革，簡化審批流程，壓縮審批時限，為生產建設單位提供優(yōu)質高效服務；同時，狠抓問題整改力度，委托第三方機構開展市級生產建設項目水土保持跟蹤檢查、排查，發(fā)現問題下發(fā)監(jiān)督檢查意見并要求限期整改。

3.2 加強水土保持法律法規(guī)宣教

結合平涼市水土保持社會認知現狀情況，應加強生產建設項目水土保持法律法規(guī)宣傳教育。近年來，市、縣(區(qū))水土保持預防監(jiān)督部門與市縣黨校銜接，充分利用黨校各類主體班培訓機會，將習近平新時期生態(tài)文明思想、黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展、生產建設項目水土保持在市域生態(tài)建設中的作用等主題納入培訓計劃，聘請業(yè)內專家進行有關水土保持法律法規(guī)宣講，并推薦生產建設項目水土保持典型進行實地考察和講解，使學員對水土保持有了更新的認識；同時，實施水土保持進學校，對中小學學生進行水土保持教育，散發(fā)水土保持典型宣傳資料；在大型生產建設項目開工前期，水土保持監(jiān)管人員為施工單位、建設單位、項目建設的參建單位集中開展生產建設項目水土保持法律法規(guī)宣傳教育，使人為活動造成的水土流失監(jiān)管時序前移；在生產建設項目實施過程中，結合督查并利用項目水土保持監(jiān)測、監(jiān)理工作會議進行現場答疑指導，竭力完善水土保持監(jiān)管制度；充分利用“世界水日”、“水土保持法頒布日”以及融媒體、微視頻、大眾新聞媒體、公益廣告、宣傳展板、傳單分發(fā)、現場講解等方式，全方位、多層次開展水土保持常識和相關法律法規(guī)宣傳[4]。

3.3 強化水土保持設施驗收核查管理

水土保持監(jiān)督部門應依法對已實施承諾制和編報水土保持方案的生產建設項目加強后續(xù)水土保持設施驗收的核查監(jiān)管；對已完成水土保持設施驗收的生產建設項目加強水土保持監(jiān)測、監(jiān)理資料的復核和檢查；對項目建設過程中水土保持資料不完善或者監(jiān)測監(jiān)理資料缺失而進行了水土保持設施驗收的項目應進行處罰并納入不誠信企業(yè)“黑名單”，督促其補充和完善水土保持相關資料；對于已批復的水土保持行政許可項目，督促業(yè)主實行定期報告，進行事前、事中、事后監(jiān)督、檢查、指導和服務；成立水土保持聯合執(zhí)法小組，以此為軸線，將水行政執(zhí)法貫穿生產建設項目水土保持監(jiān)管全過程[5-6]；已批復項目事中、事后可能存在違法違規(guī)事項，每年定期專項執(zhí)法檢查，檢查組人員除監(jiān)管部門外，可以引入水土保持專家、第三方監(jiān)管技術人員，采取定向選擇和隨機抽取[7]，發(fā)現問題，現場發(fā)布整改通知；對于未批先建項目，加強與規(guī)劃、住建、市政、自然資源等部門聯動，主動發(fā)現問題、聯動執(zhí)法。

3.4 深化水土保持監(jiān)管制度建設

根據生產建設項目前期工作特點和程序，制定水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)建設項目水土保持管理辦法，建立水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)公示、公告制度，尤其在華亭市、崇信縣作為國家和省級水土流失重點預防區(qū)，盡量避免擴大煤礦、石料場等礦山開采、工業(yè)項目建設范圍；公路、鐵路、水利及其它基礎設施建設無法避讓水土流失重點防治區(qū)的，要嚴格提高防治標準，優(yōu)化施工工藝，減少地表擾動和植被損壞范圍；完善生產建設項目水土保持方案管理辦法，制定分類管理名錄，健全水土保持方案編報、審批、設施驗收等制度，確保生產建設項目水土保持“三同時”制度的落實；完善水土流失危害賠償機制，縣(區(qū)、市)人民政府水行政主管部門應當會同自然資源、生態(tài)環(huán)境、林草、農業(yè)等有關部門，建立生產建設項目地表土信息發(fā)布平臺，為地表土分層剝離、保存和利用提供信息服務；加強對取土、挖砂、采石的管理，統籌規(guī)劃取土、挖砂、采石地點，規(guī)范取土、挖砂、采石行為；充分應用“3S”技術等先進技術手段加強生產建設項目過程性的動態(tài)監(jiān)督核查力度[8]。

3.5 樹立海綿城市水土保持理念

結合當前黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展要求，將水土保持新技術、新材料、新方法和新理念融入生產建設項目各個階段[9]。由于平涼市地處溫帶半干旱大陸性季風氣候區(qū)，年降水量較小且分配不均，城市林草植被的管護用水主要來源于天然降水和自來水，城市雨洪資源的集蓄利用設施少，生產建設項目和市政工程建設只注重于“排、導、疏”，忽視雨洪資源的“調、蓄、用”，一定程度上增加了城市排水管網的泄洪壓力[10]。據平涼市水土保持科學研究所50多年水文觀測資料分析，僅平涼中心城區(qū)10年、20年一遇最大24h降水形成的匯流量分別達到62.39萬m3和117.54萬m3，雨洪資源利用潛力較大。因此，應在水土保持方案編制階段，實施城市道路雨水入口生態(tài)改造及水域生態(tài)修復，將地埋式灌溉蓄水池、城市道路偏溝式雨水集流坑、抗疏力植物護坡、下凹式綠地和植草溝、生態(tài)濕地及調蓄池等水土保持新技術應用于建設項目水土保持措施設計中，建立生態(tài)城市綜合雨洪資源利用措施體系，達到“以滯促滲、以滲促凈、以凈促蓄、以蓄促用、以蓄促排”的海綿城市目標，實現“修復城市水生態(tài)、涵養(yǎng)城市水資源、改善城市水環(huán)境、提高城市水安全、復興城市水文化”多重目標[11]，探索項目生產建設活動與生態(tài)城市人水和諧共處的新途徑。

4 結語

生產建設項目水土保持不僅有利于主體工程的正常安全運行，也是新時期黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展的重要組成部分。平涼市域生產建設項目應在切實貫徹落實水利部“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”總基調的前提下，開展市縣(區(qū))聯動監(jiān)管機制，構建“綜合化、專業(yè)化、常態(tài)化”三位一體的生產建設項目水土保持監(jiān)管體系；分類制訂不同建設項目水土保持方案實施與驗收核查制度，嚴格落實水土保持“三同時”制度，建立水土保持執(zhí)法與司法聯動機制，實現生產建設項目水土保持提質增效。