于 淼 丁志宏 程增輝

(中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司，天津 300222)

實(shí)施高質(zhì)量發(fā)展是我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段的內(nèi)在要求，是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的必由之路。推進(jìn)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展是基于我國(guó)治水矛盾已經(jīng)發(fā)生根本性變化的深刻歷史判斷而作出的發(fā)展定位，是為了更好地保障國(guó)家水安全，在供給質(zhì)量、生態(tài)和諧、服務(wù)水平、管理效率方面再上一個(gè)新臺(tái)階，更好地滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要[1]。節(jié)水灌溉高質(zhì)量發(fā)展是水利高質(zhì)量發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，大力推進(jìn)高效節(jié)水灌溉，實(shí)現(xiàn)適水發(fā)展、因地發(fā)展、宜業(yè)發(fā)展是節(jié)水灌溉高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，而體制和機(jī)制是節(jié)水灌溉高質(zhì)量發(fā)展的系統(tǒng)性影響因素，是“軟”件建設(shè)的關(guān)鍵之一。

1 我國(guó)高效節(jié)水灌溉體制機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀

通過(guò)多年的探索，我國(guó)高效節(jié)水體制機(jī)制改革已經(jīng)取得了一定成效[2]，有力地支撐了高效節(jié)水灌溉的快速發(fā)展，促進(jìn)了“三農(nóng)”事業(yè)又好又快發(fā)展，為推進(jìn)人與自然和諧的生態(tài)文明建設(shè)提供了基礎(chǔ)保障。

1.1 典型示范和整體推進(jìn)相結(jié)合

通過(guò)大力開(kāi)展試點(diǎn)示范項(xiàng)目建設(shè)，引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)民群眾逐步認(rèn)識(shí)、接受、應(yīng)用高效節(jié)水灌溉技術(shù)，在形成一定的社會(huì)認(rèn)可度和技術(shù)管理服務(wù)能力后，再通過(guò)區(qū)域性的規(guī)?；?xiàng)目建設(shè)、投入完善的運(yùn)行管護(hù)服務(wù)體系等政策扶持措施加以整體推進(jìn)。如新疆、黑龍江、河北、山東等[3]高效節(jié)水灌溉發(fā)展較好地區(qū)，都是先建設(shè)典型示范區(qū)，探索適合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的技術(shù)模式，讓地方政府和農(nóng)民群眾看到實(shí)實(shí)在在的成效后，再逐步整體推進(jìn)，從而建成了一批標(biāo)準(zhǔn)高、效益顯著的規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉項(xiàng)目區(qū)。

1.2 積極引導(dǎo)和倒逼制約相結(jié)合

疏堵結(jié)合，在運(yùn)用各種措施積極引導(dǎo)高效節(jié)水灌溉加快發(fā)展的同時(shí)，強(qiáng)化水資源剛性約束，堅(jiān)決落實(shí)“四水四定”，構(gòu)建了雙向約束機(jī)制倒逼高效節(jié)水灌溉發(fā)展。如寧夏青銅峽市、云南陸良縣[4]、重慶璧山區(qū)、甘肅臨澤縣等地通過(guò)多形式的灌溉用水定額制度和發(fā)展高效節(jié)水灌溉相結(jié)合，引導(dǎo)與倒逼相互促進(jìn)，使得社會(huì)用水節(jié)約意識(shí)顯著提高，對(duì)高效節(jié)水灌溉技術(shù)的接受程度越來(lái)越高，灌溉用水量明顯減少，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙贏。

1.3 工程建設(shè)與機(jī)制改革相結(jié)合

切實(shí)改革“重建設(shè)、輕管理”的弊病，按照“先建機(jī)制、后建工程”的要求，因地制宜地合理確定了工程建設(shè)與運(yùn)維機(jī)制的具體模式，提升了政策措施的指向性、精準(zhǔn)性、有效性，探索建立了長(zhǎng)效的管護(hù)機(jī)制。如山西省稷山縣明確四權(quán)兩責(zé)，強(qiáng)化五大支撐，完善運(yùn)行機(jī)制，建立三大平臺(tái)推進(jìn)改制進(jìn)程；湖北東風(fēng)三干渠農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)管護(hù)模式、安徽永裕農(nóng)村水利專業(yè)合作社管護(hù)模式、黑龍江省克山縣高效節(jié)水灌溉服務(wù)管理中心管護(hù)模式、新疆沙雅縣物業(yè)化管理模式、北京市和浙江省的村級(jí)水管員管護(hù)模式等一批適應(yīng)各地不同自然地理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的工程和設(shè)施運(yùn)行管護(hù)模式也在探索中逐步形成。

2 存在問(wèn)題

雖然我國(guó)在推進(jìn)高效節(jié)水體制機(jī)制發(fā)展方面已經(jīng)取得了一定成效，但仍存在諸多問(wèn)題，與實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求相比，仍有一定的差距[5]。

2.1 農(nóng)業(yè)用水管理與改革任務(wù)艱巨

我國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的基礎(chǔ)較弱，當(dāng)前農(nóng)業(yè)用水總量和用水效率控制指標(biāo)細(xì)化程度不夠，部分地區(qū)水價(jià)形成機(jī)制尚不能全面覆蓋供水成本，農(nóng)業(yè)用水難以按運(yùn)行全成本加以定價(jià)并收取水費(fèi)。同時(shí)未能體現(xiàn)區(qū)域水資源的稀缺性，難以激發(fā)用水戶的自主節(jié)水投入和創(chuàng)新意識(shí)。農(nóng)業(yè)用水計(jì)量設(shè)施普及程度仍較底，節(jié)水正向激勵(lì)機(jī)制尚未健全，灌區(qū)管理單位的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)得不到保障，工程運(yùn)行管護(hù)缺乏有效的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革步伐有待進(jìn)一步加快。

2.2 高效節(jié)水制度有待健全完善

國(guó)家和地方各級(jí)政府的節(jié)水立法及政策制度尚不完善，已有法規(guī)的適用性和針對(duì)性都有待改進(jìn)，需要根據(jù)全國(guó)以及各地區(qū)自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀以及高質(zhì)量發(fā)展階段的新要求進(jìn)行修訂，與時(shí)俱進(jìn)地體現(xiàn)節(jié)水灌溉發(fā)展所依賴和所致力的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的新事物、新形勢(shì)的時(shí)代需求。水資源的總量控制指標(biāo)分解不夠細(xì)化、實(shí)化，對(duì)區(qū)域和流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的剛性約束作用不足，倒逼機(jī)制有待加強(qiáng)，小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)用水權(quán)制度皆有待進(jìn)一步健全和完善，水行政主管部門(mén)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門(mén)等在實(shí)際工作中的職責(zé)還有不明確之處，節(jié)水成效的監(jiān)督考核力度不足，節(jié)水措施實(shí)效性不足，節(jié)水設(shè)施先進(jìn)性和適用性還有待進(jìn)一步提高。

2.3 高效節(jié)水工程管護(hù)體系不完善

因供水設(shè)備技術(shù)含量高、操作精細(xì)化要求高、運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用高、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求高等特點(diǎn)，高效節(jié)水灌溉對(duì)管理組織和運(yùn)行人員的素質(zhì)要求也相應(yīng)較高。但相當(dāng)一部分地區(qū)已建成的高效節(jié)水灌溉工程的運(yùn)營(yíng)管理主體仍是鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站、村民小組、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等非專業(yè)技術(shù)組織，專業(yè)化、社會(huì)化的高效節(jié)水灌溉服務(wù)組織所占比例仍較低。大中型灌區(qū)管理體制改革有待深化，小型農(nóng)田水利工程管理體制改革力度仍需加大，產(chǎn)權(quán)清晰、管護(hù)有力的責(zé)任體系有待鞏固提升。

2.4 高效節(jié)水灌溉技術(shù)效益未得到充分發(fā)揮

盡管我國(guó)高效節(jié)水灌溉技術(shù)在不斷發(fā)展和推廣應(yīng)用，但其綜合性、規(guī)模性技術(shù)效益與預(yù)期存在一定差距。究其原因，一是土地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)的影響；二是水肥一體化、精細(xì)化灌溉的影響。具體而言，一是分散式土地經(jīng)營(yíng)方式與田間高效節(jié)水技術(shù)所要求的規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)之間的矛盾[6]，二是高效節(jié)水灌溉技術(shù)所具有的效益多樣性與實(shí)際應(yīng)用的途徑單一性之間的矛盾。

2.5 高效節(jié)水灌溉綜合效益社會(huì)認(rèn)識(shí)不足

我國(guó)對(duì)高效節(jié)水灌溉的宣傳引導(dǎo)和培訓(xùn)不夠，尚未形成普遍有效的社會(huì)氛圍；社會(huì)公眾對(duì)我國(guó)國(guó)情水情認(rèn)識(shí)不足，對(duì)節(jié)水灌溉綜合效益的認(rèn)識(shí)有待提高，“節(jié)水優(yōu)先”的治水理念還有待進(jìn)一步深化貫徹落實(shí)。對(duì)于節(jié)水的認(rèn)識(shí)存在地區(qū)差異[7]，北方地區(qū)政府節(jié)水積極性強(qiáng)，但群眾節(jié)水意識(shí)弱；南方地區(qū)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體積極性高，但政府、群眾認(rèn)識(shí)不足。

3 優(yōu)化措施

堅(jiān)持政府與市場(chǎng)兩手發(fā)力原則，把握規(guī)劃?rùn)?quán)、放開(kāi)建設(shè)權(quán)、搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)、嚴(yán)格監(jiān)督權(quán)，以水權(quán)分配、水權(quán)交易、水價(jià)改革、產(chǎn)權(quán)制度改革等為支撐[8]，促進(jìn)節(jié)水灌溉高質(zhì)量發(fā)展。

3.1 科學(xué)制定灌溉發(fā)展規(guī)劃

重視節(jié)水灌溉規(guī)劃制定過(guò)程中的制約因素分析，堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理“三條紅線”指標(biāo)要求，在細(xì)化總量控制指標(biāo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)家、行業(yè)、區(qū)域用水定額有關(guān)要求，科學(xué)合理地制定發(fā)展規(guī)劃。與此同時(shí)，要高度重視和深入分析擴(kuò)大高效節(jié)水灌溉面積所引起的灌溉水量的增加與提高灌溉效率形成的節(jié)水能力之間的矛盾關(guān)系，切實(shí)做到“真實(shí)節(jié)水”，保障糧食安全、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收。按照多源統(tǒng)籌、因地制宜、突出重點(diǎn)、規(guī)模推進(jìn)等原則，明確總體布局和實(shí)施重點(diǎn)，確保發(fā)展實(shí)效。

3.2 積極探索多元化建設(shè)管理服務(wù)方式

繼續(xù)推廣民辦公助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等建設(shè)方式[9]，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民、農(nóng)民用水合作組織及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體作為高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)和管理的主體。嚴(yán)格建設(shè)管理，推行項(xiàng)目管理總承包(PMC)、設(shè)計(jì)施工總承包(EPC)、代建制等建設(shè)管理模式；強(qiáng)化行業(yè)質(zhì)量監(jiān)督管理職能履行，加大暗訪督查力度，暢通社會(huì)監(jiān)督渠道。通過(guò)建立健全基層水利服務(wù)政策，激勵(lì)基層服務(wù)體系建設(shè)，積極培育建設(shè)社會(huì)化的基層水利服務(wù)組織，鼓勵(lì)各級(jí)水利專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)深入基層為農(nóng)民提供水利專業(yè)服務(wù)和技術(shù)培訓(xùn)。

3.3 深化工程管理體制與運(yùn)行機(jī)制改革

按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有，誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，推進(jìn)高效節(jié)水灌溉工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，明確高效節(jié)水灌溉工程的所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，探索實(shí)施動(dòng)態(tài)水權(quán)、動(dòng)態(tài)水價(jià)、動(dòng)態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)，探索實(shí)施資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)股權(quán)化，調(diào)動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織、農(nóng)民參與高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)與管護(hù)的積極性。

3.4 完善農(nóng)業(yè)節(jié)水政策體系

貫徹落實(shí)《農(nóng)田水利條例》，深化最嚴(yán)格水資源管理制度，加強(qiáng)灌區(qū)和灌溉工程的水資源論證和取水許可行政管理，結(jié)合“放管服”改革，加強(qiáng)事中事后的監(jiān)督管理[10]。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，及時(shí)總結(jié)基層創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，健全小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)機(jī)制。完善以財(cái)政資金引導(dǎo)為主、社會(huì)資本積極參與的農(nóng)業(yè)節(jié)水投融資機(jī)制，凝聚各方共識(shí)，形成發(fā)展合力。

3.5 充分調(diào)動(dòng)多方力量參與

高效節(jié)水灌溉的建設(shè)和運(yùn)行過(guò)程涉及資源流、技術(shù)流、產(chǎn)品流、資金流、信息流在國(guó)家、社會(huì)、部門(mén)、單位、企業(yè)、集體、個(gè)人等各層級(jí)利益群體之間的通量流轉(zhuǎn)和利益分配，各方的利益訴求不斷且差異巨大。因此，在發(fā)展高效節(jié)水灌溉時(shí)要統(tǒng)籌諸多利益的協(xié)調(diào)合理分配，發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用，積極探索各部門(mén)有關(guān)資金整合模式，實(shí)現(xiàn)“多個(gè)龍頭進(jìn)水、一個(gè)龍頭出水”，繼續(xù)探索和推廣項(xiàng)目實(shí)施模式，實(shí)現(xiàn)各方利益的最優(yōu)化。建立健全農(nóng)業(yè)水權(quán)分配體系，推進(jìn)水權(quán)交易平臺(tái)和機(jī)制建設(shè)，讓高效節(jié)水灌溉的效益通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值轉(zhuǎn)換；積極培育高效節(jié)水灌溉設(shè)備和技術(shù)研發(fā)制造企業(yè)，給予有力的政策和資金支持，推進(jìn)我國(guó)高效節(jié)水灌溉技術(shù)產(chǎn)業(yè)提檔升級(jí)。

4 結(jié) 語(yǔ)

灌溉對(duì)于我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展具有非常重要的作用，以高效節(jié)水灌溉為代表的節(jié)水灌溉高質(zhì)量發(fā)展是保障國(guó)家糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全和永續(xù)發(fā)展的重要實(shí)踐抓手。適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展形勢(shì)和要求，進(jìn)一步優(yōu)化高效節(jié)水灌溉發(fā)展的體制機(jī)制是推動(dòng)節(jié)水灌溉高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義、必舉之措。因此，應(yīng)繼續(xù)大力推進(jìn)高效節(jié)水灌溉發(fā)展力度，持續(xù)優(yōu)化節(jié)水灌溉高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制。