馮 聰，張尹軍

（1.自然資源部咨詢研究中心，北京 100035； 2.杭州市規(guī)劃和自然資源局，浙江杭州 310012）

建立以國家公園為主體的自然保護地體系是維護國家生態(tài)安全的重要舉措。為了維護公共利益，根據(jù)自然保護地建設要求，合法設立的礦業(yè)權應有序退出。盡管探礦權、采礦權的權利行使具有較高環(huán)境負外部性，權利人行為受到嚴格的行政管控，但《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》中提出“國家保障依法設立的礦山企業(yè)開采礦產(chǎn)資源的合法權益”。2019年發(fā)布的《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》中提出，要依法依規(guī)解決自然保護地內(nèi)的探礦權、采礦權合理退出問題，對履行自然資源資產(chǎn)保護義務的權利主體給予合理補償。對于為了維護公共利益需要退出自然保護地，合法設立的礦業(yè)權給予補償是自然保護地礦業(yè)權分類處置工作中的一項復雜工作，既是國家治理體系治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實體現(xiàn)，也是保障投資人合法權益，維護礦產(chǎn)資源良好勘查開發(fā)秩序的必然要求。

1 工作依據(jù)與實踐探索

1.1 法律依據(jù)

一般認為，自然保護地礦業(yè)權的退出補償是一種國家補償行為，且現(xiàn)行礦產(chǎn)資源管理法律法規(guī)中沒有明確具體的規(guī)定。國家補償是國家承擔的補償責任[1]。我國《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）提出國家在依法征收、征用公民財產(chǎn)時應當承擔相應的補償責任。目前，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）以及《外商投資法》，構成了我國補償制度的基礎框架[2]。其中，《民法典》第一百一十七條規(guī)定，為了公共利益征收、征用不動產(chǎn)或者動產(chǎn)的，應當給予公平、合理補償?！缎姓S可法》第八條規(guī)定，為了公共利益依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可，由此造成財產(chǎn)損失的，應依法給予補償。在自然資源管理相關法律法規(guī)中，大多明確了征收、征用各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權的基本原則以及補償原則?！吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)法》第七十一條規(guī)定，國家在征用集體所有土地時，應當給予一定的補償。《土地管理法》第四十八條規(guī)定，征收土地應當給予公平、合理的補償。《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）第二十一條規(guī)定，為生態(tài)保護等公共利益征收、征用林地、林木，應給予公平、合理補償?！吨腥A人民共和國草原法》第三十九條規(guī)定，征收、征用集體所有草原，依照《土地管理法》給予補償；使用國家所有草原，依照國務院有關規(guī)定對承包經(jīng)營者給予補償?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返谒氖臈l規(guī)定，依法使用海域受到阻撓妨害，可以依法請求損害賠償。

1.2 政策梳理

2017年以來，為貫徹落實中央關于生態(tài)文明建設的有關精神，全國范圍內(nèi)部署開展以國家級自然保護區(qū)為重點的自然保護地內(nèi)礦業(yè)權清理核實工作，部分省份在分類處置工作方案中提出了礦業(yè)權退出補償?shù)姆秶蜆藴?。根?jù)初步統(tǒng)計，已有16個?。▍^(qū)）研究出臺22項政策性文件，指導開展各級各類自然保護地礦業(yè)權分類處置工作。其中，11項政策性文件中明確提出對通過合法方式取得礦業(yè)權的礦業(yè)權人給予退出補償。黑龍江、湖南、甘肅、四川等省研究提出了較為具體的補償范圍和補償標準。黑龍江、甘肅擬定了退出補償金額的計算公式，并區(qū)分探礦權、采礦權，明確具體的核算范圍。湖南創(chuàng)新工作模式，采取省級財政一次性補助的方式，對省級發(fā)證的礦業(yè)權退出給予適當補償，采礦權區(qū)分不同情形設立不同的補助標準。在退出補償?shù)暮怂惴秶?，多?shù)省份堅持以核定礦業(yè)權人實際完成的勘查開發(fā)投入成本為主，進行合理補償。湖南省提出對探礦權的退出補償除包括勘查成本外，還包括探礦權的取得成本。黑龍江提出煤礦礦山建設投入還應包括經(jīng)主管部門批準實施的資源整合、兼并重組費用。山西、陜西、湖南提出將企業(yè)職工安置費用納入采礦權退出補償范圍。內(nèi)蒙古、吉林將退出煤礦礦業(yè)權的補償列入化解過剩產(chǎn)能補償范圍。

1.3 實踐探索

湖南省根據(jù)探礦權、采礦權的不同特性，分別制定《湖南省自然保護區(qū)內(nèi)采礦權退出處置方案》《湖南省自然保護區(qū)內(nèi)探礦權退出處置方案》，對涉及自然保護地的探礦權、采礦權逐一進行整改。通過直接關閉注銷、部分避讓退出、整體補償退出、停止審批等方式確保自然保護地生態(tài)環(huán)境得到有效保護，兩個方案分別明確了探礦權、采礦權處置程序、補償方式及相應財政補償標準，列明省級發(fā)證探礦權、采礦權的最高補償標準，市、縣級發(fā)證礦業(yè)權補償標準由市縣級人民政府確定。為推動省級發(fā)證礦業(yè)權的順利處置，省財政分批次向市縣下達了礦業(yè)權退出處置財政補助資金。2018年，出臺的《關于建立湖南南山國家公園體制試點區(qū)生態(tài)補償機制的實施意見》中明確，嚴格按要求退出試點區(qū)內(nèi)的探礦權、采礦權，并依法給予補償。同時，實施意見中還提出允許將中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付資金、中央財政用于生態(tài)補償?shù)确矫娴膶ｍ椈蝾A算內(nèi)基建資金、省級礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與地質(zhì)環(huán)境保護專項資金以及市縣財政各類用于生態(tài)補償?shù)确矫娴馁Y金，用于包括礦業(yè)權退出補償在內(nèi)的各類生態(tài)補償。

甘肅省以祁連山國家級自然保護區(qū)為重點，開展礦業(yè)權清理退出工作，先后印發(fā)了《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)礦業(yè)權分類退出辦法》《關于開展全省各級各類保護地內(nèi)礦業(yè)權分類處置的意見》，確定了注銷式、扣除式、補償式三種分類處置方式。市縣人民政府依據(jù)相關文件要求，在對礦業(yè)權人勘查開發(fā)投入進行科學評估的基礎上，與礦業(yè)權人協(xié)商簽訂補償協(xié)議，開辟綠色通道，簡化審批要件，先行注銷礦業(yè)權。為做好礦山環(huán)境恢復治理工作，統(tǒng)籌中央財政下達的山水林田湖生態(tài)修復工程基礎獎補金，以及祁連山自然保護區(qū)生態(tài)修復保護資金，用于祁連山自然保護區(qū)內(nèi)的生態(tài)修復項目。

2 相關政策研究與借鑒

2.1 土地征用征收補償

集體土地使用權基于農(nóng)村集體組織對土地的所有權而產(chǎn)生，為用益物權，是受《憲法》保護的民事財產(chǎn)權。我國的集體土地、國有土地上房屋的征收主體為國家，是國家征收行為，補償應屬于行政補償，即由政府負責支付補償費用。因征收補償而發(fā)生爭議的，被征收人可提起行政復議或行政訴訟。農(nóng)村土地征收事關廣大農(nóng)民群眾的生存權和發(fā)展權，在補償核算上要充分考慮保障征地農(nóng)民的基本生活。《土地管理法》第四十八條規(guī)定，補償費用主要包括土地補償費、安置補助費以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗補償費用等?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》規(guī)定，征收國有土地上單位或者個人房屋補償范圍包括房屋價值補償，臨時搬遷、安置補償以及停產(chǎn)停業(yè)損失補償?shù)取?/p>

2.2 礦產(chǎn)資源壓覆補償

與土地征收、征用不同，礦產(chǎn)資源壓覆補償一般屬于民事法律關系范疇，本質(zhì)上是企業(yè)對企業(yè)的補償行為。根據(jù)《關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》，補償范圍包括被壓覆資源儲量在當前市場條件下應繳價款，以及壓覆部分的勘查投資、開采設施投入、搬遷損失等。江西、山東、河南、新疆等地在配套文件中基本沿用了補償直接損失的原則。值得注意的是，在最高人民法院對壓覆礦產(chǎn)資源補償?shù)南嚓P判例中，基于探礦權是一種用益物權，其損害賠償往往基于財產(chǎn)價值確定，不僅包含用益物權的實際投入，還包括財產(chǎn)價值[3]。湖南省在相關文件中規(guī)定，對于壓覆非國家出資礦業(yè)權的，補償除包括被壓覆部分礦業(yè)權的取得成本、勘查投資或礦山建設投資外，還應包括行業(yè)投資的平均利潤。

2.3 政策性關閉礦山價款退還

《關于進一步做好政策性關閉礦山企業(yè)繳納礦業(yè)權價款退還工作的通知》中提出，由于政策原因，如礦產(chǎn)資源開發(fā)整合等，導致合法礦業(yè)權注銷，為保障礦業(yè)權人合法權益，對其剩余礦產(chǎn)資源儲量對應的已繳礦業(yè)權價款予以退還。一些省份在自然保護地礦業(yè)權分類處置工作方案中參照此做法提出，按照剩余儲量占有償處置資源儲量比例退還企業(yè)已繳價款，作為退出補償?shù)囊环N形式?！皟r款”作為國家出資勘查形成成果收益的分配，還是國家出讓礦業(yè)權的對價，決定其是否能夠作為政府補償?shù)囊徊糠帧?/p>

根據(jù)《財政部、國土資源部、中國人民銀行關于探礦權采礦權價款收入管理有關事項的通知》指出，價款收入是指出讓國家出資勘查形成的探礦權采礦權時所收取的全部收入。對于該項收入的性質(zhì)，根據(jù)相關行政法規(guī)起草組編寫的《條文釋義》，價款的內(nèi)涵是指國家出資勘查探明礦產(chǎn)地的投資收益。中國礦業(yè)權評估師協(xié)會對價款的定義為“現(xiàn)階段是指國家出資勘查投入的權益價值和國家作為礦產(chǎn)資源所有權人所分享的權益價值。”王希凱認為礦業(yè)權價款是資本權益，與自然資源權益無關。李裕偉認為“價款是資源量儲量資產(chǎn)化后的價值，屬于投資收益而非資源收益”。在實際工作中，由于價款征收的前提條件缺乏嚴格界定，不少地方政府無論是否由國家出資勘查，也無論是礦產(chǎn)地還是空白區(qū)，均以礦業(yè)權有償取得為依據(jù)收取礦業(yè)權價款，隨意擴大礦業(yè)權價款征收范圍?，F(xiàn)實情況是，礦業(yè)權價款已從簡單的參與國家出資勘查成果的收益分配，到礦業(yè)權有償取得方式的出讓比價，逐步演變?yōu)轶w現(xiàn)礦產(chǎn)資源價值的礦業(yè)權價值，含義不斷擴大和豐富。

3 補償?shù)谋疽夂驮瓌t

3.1 礦業(yè)權退出行為分析

目前對自然保護地礦業(yè)權分類處置，特別是礦業(yè)權退出工作是否完成，各地在認識上存在差異，執(zhí)行標準不統(tǒng)一，主要有停止勘查開采、完成注銷（避讓）登記、完成退出補償、完成生態(tài)修復等四種口徑。對礦業(yè)權退出行為的界定將直接影響補償范疇及補償金額，該行為性質(zhì)判定的關鍵是產(chǎn)權是否滅失。礦產(chǎn)資源屬于國家所有，礦業(yè)權作為通過行政審批設立的物權，具有強烈的公權性質(zhì)。國家通過行使行政管理職權實現(xiàn)礦業(yè)權退出自然保護地，而不是作為私法上的所有權人身份主動收回礦業(yè)權。同時，礦業(yè)權退出也并非國家征收或者征用，礦業(yè)權人的礦業(yè)權可能滅失，但政府并未接替礦業(yè)權人繼續(xù)占有其產(chǎn)權，已經(jīng)形成的資產(chǎn)產(chǎn)權處于無主狀態(tài)。最高人民法院“飯壟堆案”判例中提出，采礦權到期，僅僅表明采礦權人在未經(jīng)延續(xù)條件下不能繼續(xù)開采，但其他依法可以獨立行使的權利仍然有效。由此能否假設，即使礦業(yè)權被登記注銷，也僅是失去了勘查開采的權力，但依然享有其他占有性權力。基于以上觀點，自然保護地礦業(yè)權退出補償應以企業(yè)投入成本為主，配合政策性關閉礦山的價款退還，且不考慮礦業(yè)權未來收益的折算，具有一定的合理性和可操作性。

3.2 堅持合理補償原則

政府一般將“公平補償”與“合理補償”作為國家補償?shù)幕驹瓌t。“公平補償”原則在農(nóng)村土地征收領域較為常見，例如，集體所有的土地、房屋、林木等并非國家所有資產(chǎn)，政府為了公共目的進行征收，要按照公平的市場價格對所有者進行補償，包括現(xiàn)有價值和將來獲利的折扣價格。與采用市場價值作為標準的“公平補償”不同，“合理補償”以“多因素綜合權衡”作為標準，包括行政行為性質(zhì)、權利人合法權益的保護以及財政承受能力等，通過統(tǒng)籌考慮，最終實現(xiàn)在公共利益與私人利益之間達成平衡[4]。目前，我國《中華人民共和國防沙治沙法》《中華人民共和國電力法》《森林法》《農(nóng)村土地承包法》等，均采取的是政府合理補償原則。2009年，《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》結合行政審判實際，明確了對于撤回行政許可補償標準未作規(guī)定的，一般應在實際損失范圍內(nèi)確定補償數(shù)額。因此，自然保護地礦業(yè)權退出應綜合考慮各級財政承受能力和礦業(yè)權人合法訴求，堅持勘查開發(fā)風險由礦業(yè)權人自行承擔，補償以核定的礦業(yè)權人勘查開發(fā)投入成本為主，進行合理補償。

3.3 充分協(xié)商與權益保護

實施礦業(yè)權退出補償?shù)淖罱K目的是減少政府行政決定執(zhí)行過程中的矛盾沖突，保障自然保護地礦業(yè)權分類處置工作順利開展。政府就補償?shù)姆秶?、標準、程序與礦業(yè)權人充分協(xié)商，保障其知情權和參與權，進而爭取最大的理解和支持。日本、德國等國家在因公共利益征收私有土地過程中，如果土地所有者及其他相關人員對補償費用有不滿意的，可以向轄區(qū)內(nèi)專門的土地法院提起訴訟，維護自身合法權益。美國內(nèi)政部可以暫停礦業(yè)權人執(zhí)行礦業(yè)權的權力。在暫停期內(nèi)，礦業(yè)權人有充足的時間進行申訴。通過設置緩沖期，減少政府與企業(yè)之間的矛盾沖突。在一些欠發(fā)達地區(qū)，礦業(yè)多為支柱性產(chǎn)業(yè)。自然保護地礦業(yè)權退出可能導致當?shù)刎斦杖氪蠓认陆?，引發(fā)民生問題。要堅持自愿協(xié)商，與礦業(yè)權人充分協(xié)商后確定補償金額，簽訂補償協(xié)議。同時，政府應為生活困難的失業(yè)職工提供基本的生活保障，如發(fā)放生活補助，組織轉崗培訓等，切實減輕企業(yè)負擔，最大限度地減少社會矛盾。

4 補償測算的建議

4.1 明確不予補償?shù)那樾?/h3>

一是，明確補償?shù)那疤釛l件。礦業(yè)權退出補償應考慮礦業(yè)權人稅費繳納、義務履行，以及后續(xù)的證件注銷、地質(zhì)環(huán)境恢復治理、生態(tài)環(huán)境修復工作等。例如，為督促礦業(yè)權人履行礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理義務，在補償金額中扣減實際產(chǎn)生的礦山地質(zhì)環(huán)境治理費用，礦區(qū)生態(tài)環(huán)境由礦業(yè)權人自行完成恢復治理的，恢復治理費用按“0”計算。由政府組織實施恢復治理的，恢復治理費用依據(jù)實際投入予以核定。涉及生態(tài)環(huán)境損害的，相關賠償費用應計入恢復治理費用中。二是，建議以下情形不納入補償范圍。在礦業(yè)權申請、延續(xù)過程中存在違法違規(guī)行為的礦業(yè)權不予補償；因勘查、開采行為違反相關法律法規(guī)被政府關閉或礦業(yè)權許可證被吊銷的礦業(yè)權不予補償；礦業(yè)權人自愿放棄，申請注銷的不予補償；未按照地方政府要求履行礦業(yè)權注銷手續(xù)的，不予補償；油氣礦業(yè)權、財政全額出資探礦權不予補償；未履行法定義務且整改后仍然達不到要求的，依據(jù)市、縣自然資源主管部門提供的證明，經(jīng)核實后，不予補償。

4.2 根據(jù)實際成本核定補償金額

參考典型省份的做法，探礦權退出補償金額以核定的礦業(yè)權人勘查有效投入成本為主，包括探礦權人直接用于地質(zhì)礦產(chǎn)勘查工作項目的費用?？辈橥度胗傻胤秸婪ㄟx擇的第三方社會審計、資產(chǎn)評估機構，按照現(xiàn)行的勘查投入核算范圍以及預算標準，依據(jù)探礦權人提供的正規(guī)票據(jù)核定勘查投入，或者依據(jù)儲量評審備案中認定的工作量等進行核定。采礦權退出補償金額以礦山建設投入為主，包括采選基礎設施設備和采選工程投入，礦山生產(chǎn)、加工必備的各類專用固定式設備等采購費用，用于生產(chǎn)、生活的建筑物、構筑物和其他地上附著物等建設費用，以及設施設備的初期安裝、調(diào)試等相關費用。為保障公平，同時考慮財政的承受能力，堅持合理適度補償；礦山建設補償范圍不應包括礦區(qū)范圍之外的公路、水、電、通信等配套設施。礦山建設投入由地方政府依法選擇的第三方社會審計、資產(chǎn)評估機構依據(jù)采礦權人提供的合法票據(jù)，以及實物資產(chǎn)清單、工作量、投入資金數(shù)額進行審核認定，并采用成本法進行資產(chǎn)評估。

4.3 自然保護地礦業(yè)權退出納入生態(tài)補償機制

通過建立生態(tài)補償機制對自然保護地退出的礦業(yè)權進行補償。2017年，湖北省發(fā)布的《神農(nóng)架國家公園保護條例》提出，生態(tài)補償機制覆蓋礦業(yè)權退出、特許經(jīng)營權、重要集體自然資源財產(chǎn)權被依法征收、生態(tài)移民搬遷等。湖南南山國家公園將準物權和集體所有自然資源用益權的補償作為政府生態(tài)補償行為的一部分。建議發(fā)揮中央財政資金的示范帶動作用，在中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付、中央對地方資源枯竭城市轉移支付等一般性轉移支付中，將自然保護地礦業(yè)權退出補償作為轉移支付測算的重要因素。引導地方合理利用好現(xiàn)有的轉移支付資金，打通統(tǒng)籌安排自有財力和上級轉移支付的政策渠道，在現(xiàn)有專項資金中將礦業(yè)權退出補償明確為資金使用方向，或?qū)⒌V業(yè)權退出補償因素納入一般性轉移支付資金申報范圍，增列自然保護地礦業(yè)權退出補償支出科目，支持基層政府推進自然保護地礦業(yè)權退出工作。