□ 新昌縣自然資源和規(guī)劃局 章林曉

當前，按照統(tǒng)一部署，各地正在開展國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”劃定工作，與此同時，有些地方已開始著手村莊規(guī)劃編制。這些村莊規(guī)劃編制，有些是在當?shù)匾呀洺雠_的《鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃導則（試行）》規(guī)范下進行的，有些則是編制單位根據(jù)原城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃編制經驗，結合國土空間規(guī)劃編制相關要求自行摸索的。筆者建議，不論是以上哪種情況，各地村莊規(guī)劃編制中農業(yè)空間的布局都應該充分注意農村宅基地具有“農宅姓農”的特點，以確保農民利益不受損害、農業(yè)生產不受影響。

一、農村宅基地具有“農宅姓農”的特點

在現(xiàn)行《土地利用現(xiàn)狀分類》中，“城鎮(zhèn)住宅用地”與“農村宅基地”是一級類下的二級類。國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”中有“城鎮(zhèn)空間”與“農業(yè)空間”的劃分。城鎮(zhèn)住宅用地坐落在城鎮(zhèn)空間，主要滿足城鎮(zhèn)居民生活生產居住的需要；農村宅基地坐落在農業(yè)空間，主要滿足農村農民生活生產居住的需要。農村宅基地與城鎮(zhèn)住宅用地存在本質區(qū)別，農村宅基地具有“農宅姓農”特點。這在現(xiàn)實經濟生活中，有著許多生動鮮明的例子。

例如，某市某鎮(zhèn)某村的拆舊建新項目，是一個地質災害避險安置與農村土地綜合整治相結合的項目。某村共有203 戶人家，宅基地面積34.2 畝，戶均宅基地面積0.168 畝（112 平方米）。該項目拆遷安置地新建農民住宅選址在集鎮(zhèn)的黃金地段。純粹從級差地租的角度看，新村村址比原舊村村址好得多?？砂仓梅拷ê煤?，有相當比例的村民無論如何也不肯拆除舊房，理由是新房離自己的田地太遠了，農民攜帶農具往返新房與田地之間不方便。后來，政府在原村基附近選址建設生產用房，供農民放置農具和做午飯。在生產用房建成前，由政府出錢租中巴車接送村民往返新房與田地之間。

“農民，播殖耕稼者。” 歷史上宅基地的布局從來都是以服務于“播殖耕稼”農用地為核心的?，F(xiàn)在農村宅基地的布局，也依然需要遵循這樣的原則。

二、“農宅姓農”有關法律和政策的規(guī)定

“農宅姓農”在現(xiàn)行法律法規(guī)和政策中，有著十分嚴格的規(guī)定和要求。《中華人民共和國土地管理法》第九條明確，農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。

《中華人民共和土地管理法實施條例》規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、市國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應當統(tǒng)籌考慮農村村民生產、生活需求，突出節(jié)約集約用地導向，科學劃定宅基地范圍。

《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》要求，改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地。此后，相關部委文件強調，嚴禁城鎮(zhèn)居民到農村購買宅基地，嚴禁下鄉(xiāng)利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館，嚴禁借流轉之名違法違規(guī)圈占、買賣宅基地。

《中央農村工作領導小組辦公室 農業(yè)農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》更是開宗明義提出了“農宅姓農興農”的宗旨和原則，“宅基地是保障農民安居樂業(yè)和農村社會穩(wěn)定的重要基礎。加強宅基地管理，對于保護農民權益、推進美麗鄉(xiāng)村建設和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有十分重要的意義。”

三、村莊規(guī)劃應充分考量“農宅姓農”

中共中央、國務院《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，將村莊規(guī)劃定位為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，是鄉(xiāng)村地區(qū)開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設項目規(guī)劃許可、進行各項建設等的法定依據(jù)。而在鄉(xiāng)村建設用地中，占據(jù)大頭的主要是農村宅基地以及與之配套的相關設施用地。

按照相關法律法規(guī)和政策規(guī)定，現(xiàn)在的農村宅基地，一方面是基于農民是本集體經濟組織成員的一種福利性安排，是名副其實的農村保障性安居工程用地；另一方面，農業(yè)空間有著“播殖耕稼”核心特征，農民“職住分離”的影響，較市民更為嚴重。因此，農村宅基地布局安排有別于城市建設用地，需充分考量“農宅姓農”。當前，村莊規(guī)劃編制，需特別注意以下兩方面的問題。

（一）避免將城市規(guī)劃的習慣性做法搬到農村

什么是優(yōu)秀的規(guī)劃？著名規(guī)劃專家陳占祥先生說過，“最好的城市規(guī)劃就是和城市實際結合得最好的規(guī)劃”。一個好的村莊規(guī)劃，也應該是和鄉(xiāng)村實際結合緊密結合的規(guī)劃。

建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，是將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。村莊規(guī)劃作為鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，需要融合土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。每個專業(yè)都有每個專業(yè)的偏好，這同其長期的專業(yè)訓練有關。本輪機構改革之前，主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的職能分屬發(fā)改、建設（規(guī)劃）和國土資源部門。由于城鄉(xiāng)規(guī)劃隊伍人數(shù)最多，本輪機構改革之后，現(xiàn)在基層負責村莊規(guī)劃的，大多是原城鄉(xiāng)規(guī)劃人員。原先的城鄉(xiāng)規(guī)劃，在許多地方其實主要是側重于城市規(guī)劃的。城市規(guī)劃人員編制村莊規(guī)劃，尤其需要注意避免過去的思維慣性和習慣性做法。例如城市園林設計慣用的花園草皮，要考慮是否合適搬到村莊規(guī)劃設計中。

各地地形地貌各異，農業(yè)種植結構不同，各地村莊的差異性遠較城市復雜，“千村一面”的危害會更甚于“千城一面”。因此，編制村莊規(guī)劃更應充分認識各地農業(yè)生產傳統(tǒng)和農業(yè)生產的特殊性，在農村宅基地規(guī)劃布局時，要充分認識“農宅姓農”特點，多傾聽農民心聲，以避免因規(guī)劃不當，給農民帶去生產生活的不便和農業(yè)生產成本的上升。

（二）警惕宅基地轉為城市用地的政績沖動

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，將農村宅基地與城市建設用地有機聯(lián)系起來。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，立足于中國保護耕地基本國策，順應中國工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展需要，在促進節(jié)約集約用地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、支持扶貧開發(fā)中發(fā)揮了重要作用。但在具體實踐中，需要防范為片面追求經濟利益，對農村宅基地沒有足夠的歷史耐心，而一窩蜂地將農村宅基地轉為城市建設用地的政績沖動。過去媒體曾經屢屢披露，有些地方在“增減掛鉤”中，片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標，違背農民意愿大拆大建，強迫農民拿著鐮刀住高樓，侵害了農民利益。

鄉(xiāng)村振興，規(guī)劃先行。習近平總書記強調，規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱?，F(xiàn)在，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標的價格，已經從過去的每畝幾萬元上漲到幾十萬元，帶建設用地規(guī)模空間的節(jié)余指標，有的每畝甚至已經超過百萬元。在這樣的背景下，當前村莊規(guī)劃編制，尤其在集聚提升類、撤并搬遷類村莊確定時，需特別警惕那種將農村宅基地不合理轉為城市建設用地的政績沖動。