●梁遠(yuǎn) 鄒宇 陳豐琳

近年來，編外人員在各級機關(guān)事業(yè)單位使用日益廣泛，成為政府履職的重要力量，體量大、作用大、管理難度大。一些地方出臺了統(tǒng)籌管理的政策文件，進行了探索，實踐證明，編外用人應(yīng)該管，也能管好。同時，不同領(lǐng)域不同類型的編外人員情況復(fù)雜，管理中面臨諸多共性個性問題，需要深化理論研究，加強制度設(shè)計，探尋管好用好這一龐大人員群體的思路和途徑。

一、編外用人是各國政府人員管理的共同命題

編外用人現(xiàn)象的出現(xiàn)，一定程度上源于政府職責(zé)任務(wù)的不斷演化與編制的相對穩(wěn)定之間的矛盾。政府履職所需人員多樣，用人需求又經(jīng)常變動。因此，政府的用人制度并非整齊劃一、僵化不變，而是主輔配合、豐富多元的，除在法定制度架構(gòu)下使用正式人員外，通常會以其他方式靈活使用各類人員，以維護組織機構(gòu)的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)和職能作用的有效發(fā)揮。

我國公共部門使用非正式官員從事公共事務(wù)的實踐至少可以追溯到兩千多年前，歷代都采取了形式多樣的用人方式。中華人民共和國成立后，編外用人現(xiàn)象在企事業(yè)單位及黨政機關(guān)一直存在，形成“固定工—臨時工合同工—計劃外用工”的用工制度譜系，在國營企業(yè)表現(xiàn)尤為典型。固定職工的人數(shù)由國家勞動計劃控制，在各單位之間的流動須報請勞動部門批準(zhǔn)。針對固定工存在生產(chǎn)效率不高、政府包袱重等問題，1958年開始試行“固定工”和“合同工、亦工亦農(nóng)臨時工”兩種勞動制度，提倡在建筑業(yè)務(wù)季節(jié)性、臨時性生產(chǎn)中多用臨時工、合同工①。1962年，國務(wù)院印發(fā)文件規(guī)定，凡是臨時性、季節(jié)性的工作，國營企業(yè)應(yīng)當(dāng)使用臨時職工，事業(yè)單位、國家機關(guān)和人民團體參照辦理。此外，由于政府的勞動計劃（包括固定工和臨時工、合同工）與實際需求存在偏差，企事業(yè)單位時常在國家勞動計劃之外吸收人員，即計劃外用工，有時也被指為“私雇亂招”。

改革開放后，國有企業(yè)用工方式逐步市場化，國家企業(yè)編制退出歷史舞臺。機關(guān)事業(yè)單位的用工環(huán)境同樣發(fā)生了巨大變化，越來越多的崗位采取聘用或購買服務(wù)等方式，更為靈活、經(jīng)濟地滿足用人需求，而無需用高成本的“入編”方式。因此，在原有用工制度譜系的基礎(chǔ)上，政府用工的“雙軌制”甚至“多軌制”特征日趨明顯，傳統(tǒng)的編內(nèi)用人與基于市場的各類編外用人都得到發(fā)展。

編外人員普遍存在的表象，反映了社會主義市場經(jīng)濟條件下政府用人方式多元化這一客觀的社會歷史進程。政府履職的人力需求滿足，逐步從“是否增編”的判斷題，變?yōu)榭赏ㄟ^增加編制、單位自聘、勞務(wù)派遣、非全日制用工、政府購買、志愿服務(wù)等多種方式予以解決的多選題。

在西方市場經(jīng)濟國家，政府人員處于不同用工制度的管理下，其中適用公法管理的公務(wù)員和適用私法合同管理的雇員或工人是最主要的兩種用人制度。在歐盟多數(shù)成員國中，一般將職業(yè)公務(wù)員（professional civil servant）與在公共部門領(lǐng)取薪水的普通雇員或工人（salaried employees/ workers）加以區(qū)分，有些歐盟成員國的憲法中就有明確②。在按公法管理和私法合同管理之間，還存在一種在共同協(xié)議的基礎(chǔ)上雇用的公共職員，即一部分雇用條件是由政府所明確規(guī)定和保障實施的。這一用人形式，類似于我國實施的事業(yè)單位人員聘用制。

除上述用人方式外，西方國家政府還廣泛存在臨時雇員。在美國，聯(lián)邦政府工作人員中，臨時雇員約占28.6%，主要從事季節(jié)性、臨時性工作。在德國，除海關(guān)和警局外，政府機關(guān)公務(wù)員和臨時雇員比例約為6:4。在日本，政府臨時雇員又分為日常雇員和其他雇員，其中日常雇員是全職工作，人數(shù)為臨時雇員的17%，并呈下降趨勢；其他雇員每周工作時間不超過公務(wù)員的3/4，人數(shù)約為臨時雇員的83%。日本的行政機構(gòu)后勤工作，基本由社會承擔(dān)，各機關(guān)只配少數(shù)司機、門衛(wèi)和服務(wù)員。

西方國家的臨時雇員制度有幾個共同點：一是臨時雇員一般具有明確的工作期限，以突出其臨時性特征。比如，美國明確規(guī)定臨時雇員期限為2年，最高4年，不得超期使用。二是臨時雇員與正式人員在權(quán)利、義務(wù)和管理方法上有嚴(yán)格的區(qū)分。很多國家都規(guī)定，臨時雇員不得擔(dān)任一些具有行政權(quán)力的職位。三是臨時雇員有“轉(zhuǎn)正”通道。比如，加拿大規(guī)定連續(xù)工作5年的臨時雇員可以自動轉(zhuǎn)為不確定性永久雇員。

二、當(dāng)前編外人員管理有待探索的主要難題

用人方式的多元化組合，是市場經(jīng)濟發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變條件下的新生事物。傳統(tǒng)的編制、人事、財政等管理制度主要針對在編人員，而編外人員的使用一般是各單位自行決策，缺乏外部制約和內(nèi)部控制機制。近年來，編外人員規(guī)模增長迅猛，加劇了“人手不足”與“人浮于事”并存的矛盾，加大了政府用人風(fēng)險，給政府人員管理帶來了新挑戰(zhàn)。因此，合理使用、規(guī)范管理編外人員成為各方共識。國家層面已在警務(wù)輔助人員、司法雇員、專職消防員、城管協(xié)管員等領(lǐng)域出臺了相關(guān)政策。不少地方也自下而上進行了大膽探索，在編外人員總量控制、分類管理、職級設(shè)立、崗位范圍、動態(tài)調(diào)整等方面，涌現(xiàn)了許多可資借鑒的經(jīng)驗。當(dāng)前，編外用人正處于“野蠻生長”和“規(guī)范管理”相互角力的階段，實踐中面臨的諸多共性問題和制度瓶頸，有待從宏觀層面加以審視和破解。

（一）編外人員隊伍是一個成分復(fù)雜的“混合體”，管理難度大

長期的無序增長，使編外人員隊伍的構(gòu)成極其復(fù)雜，難以找到相對統(tǒng)一的衡量尺度。一是勞動關(guān)系多樣，聘用合同、勞動合同、勞務(wù)派遣、非全日制、勞務(wù)承包等用人用工關(guān)系纏繞在一起。二是來源復(fù)雜，包括高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)失業(yè)人員、外來務(wù)工人員、離退休返聘人員、技術(shù)工人、退伍軍人等。高校、公立醫(yī)院等聚集了一大群高級知識分子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道則使用了大量進入門檻較低的協(xié)管員等。三是流動性不同，有人在職不到一年就離職，有人已是編外崗位的幾十年“老兵”。四是崗位分散，分布不均，用在哪些崗位、使用多大數(shù)量等，均沒有一定之規(guī)，有的單位編外人員數(shù)以千計，有的單位寥寥無幾。

（二）頂層設(shè)計和整體推進缺位，“嚴(yán)管”和“厚愛”雙缺失

長期以來，編外人員管理處于“四不管”地帶。地方制定的管理辦法基本上都屬于規(guī)范性文件，效力較低，懲戒手段不足，威懾力不高，人員進出、考核、監(jiān)督等環(huán)節(jié)存在“文件有要求，實際沒人管”的現(xiàn)象。編外人員作為一個巨大的職業(yè)群體，既缺少“嚴(yán)管”，又缺少“厚愛”，普遍面臨薪酬待遇低、職業(yè)發(fā)展通道狹窄、沒有歸屬感等困惑，沒有職業(yè)保護制度安排做后盾。很多崗位上，編外人員兢兢業(yè)業(yè)，取得了突出成績，卻未得到應(yīng)有的保障，由此產(chǎn)生的不公平感，隨著工作年限的增長逐漸強化，直接影響隊伍穩(wěn)定和社會穩(wěn)定。

（三）部門編外人員調(diào)整缺乏依據(jù)，“加的多、減的少”

從調(diào)研情況看，用人單位的編外人員額度一旦被使用，基本就只增不減了。對部門編外人員做“減法”難，主要是由于員額核定和調(diào)整缺乏必要的依據(jù)，僅僅憑借經(jīng)驗和領(lǐng)導(dǎo)意志，難以形成共識，被調(diào)整的部門抵觸多、意見大、難以常態(tài)化。即使工作量縮減，部門也不肯放手，甚至一旦有條件，仍以工作任務(wù)重、人員少、困難多等理由要求增加，使得部門編外人員一定程度的固化。市縣層面編外人員總量上的清理壓減，大多是由于經(jīng)費保障渠道由編外用人轉(zhuǎn)為政府購買服務(wù)，或者財政經(jīng)費保障層級進行了調(diào)整等，并不是用人單位主動做的“減法”。

（四）編外人員勞務(wù)派遣制盛行，尚處于規(guī)制“灰色地帶”

與用人單位自聘相比，勞務(wù)派遣這種用工形式，靈活度更高，因此逐漸成為一些地方使用編外人員的主要形式。但目前編外人員勞務(wù)派遣在立法上存在不足，規(guī)范性欠缺?！秳趧?wù)派遣暫行規(guī)定》施行時，發(fā)布機關(guān)在答記者問時指出，機關(guān)事業(yè)單位的勞務(wù)派遣不納入適用范圍，該問題“將隨著改革不斷深化和法律的不斷完善逐步加以解決”③。機關(guān)事業(yè)單位編外人員的勞務(wù)派遣是一種特殊形態(tài)，基本處于無法可依的狀態(tài)。這難免導(dǎo)致實踐中的各行其是，如用人單位以政府購買服務(wù)的名義濫用勞務(wù)派遣“買人、買崗位”，不具備獨立法律主體地位的內(nèi)設(shè)機構(gòu)直接簽訂勞務(wù)派遣合同等。派遣機構(gòu)布局分散、管理分散，各種規(guī)模小、能力弱、不規(guī)范的機構(gòu)魚龍混雜，主體地位和主體責(zé)任缺失，用人單位的需求和被派遣人員的權(quán)益都難以得到長期穩(wěn)定的保障。

（五）編外編內(nèi)“異”和“同”的尺度難拿捏

目前在許多單位，特別是高校、公立醫(yī)院、科研院所等機構(gòu)，編外編內(nèi)崗位混同的現(xiàn)象比較明顯，產(chǎn)生“同工不同酬”“沒有編制很傷人”等廣受社會關(guān)注的話題。為弱化編外編內(nèi)人員在經(jīng)濟收入、政治待遇、社會地位等方面的差異，避免編外人員角色邊緣化④，目前學(xué)術(shù)界和一些地方都在促使編外人員的“人口特征”和“工作特性”與編內(nèi)人員日益趨同⑤。實踐中，一些單位的編外人員也紛紛提出各種“齊步走”的訴求。然而，編外編內(nèi)人員的待遇很難實現(xiàn)也不宜實現(xiàn)同等。一方面，在當(dāng)前編制“逢進必考”的大背景下，若編外編內(nèi)人員實行同等待遇，人們擔(dān)心會引發(fā)另一種意義上的“不公平”。另一方面，編外編內(nèi)人員即使退休前實行同工同酬、同崗?fù)?，但由于身份差別，同等退休待遇也難以實現(xiàn)，這勢必造成一定程度的社會隱患，因此，目前在編外人員管理的研究和實踐領(lǐng)域，既充斥著編外編內(nèi)同等化的呼聲，也存在編外編內(nèi)差異化的觀點，兩者間尺度的拿捏直接影響著編外人員效能的發(fā)揮⑥。

（六）編外用人領(lǐng)域的條線“各自為戰(zhàn)”問題突出

由于缺乏統(tǒng)一的政策規(guī)范和管理體制，各條線都一定程度存在擴充編外人員的沖動。一些行業(yè)主管部門以紅頭文件、考評、項目審批等形式要求基層配備一定數(shù)量的編外人員。這些現(xiàn)象的存在，使得一些原本可以通過政府購買服務(wù)等方式解決人力需求的崗位，不得不納入機關(guān)事業(yè)單位編外用人的范疇，增加了財政支出負(fù)擔(dān)。

三、規(guī)范編外人員管理路徑的思考

編外用人的普遍存在，對編制管理造成了沖擊和挑戰(zhàn)。如果只管住編內(nèi)，不管住編外，人員編制管理的效果必然受到影響。需要尊重現(xiàn)實，放眼長遠(yuǎn)，統(tǒng)籌編內(nèi)編外，探索出一條科學(xué)規(guī)范協(xié)同管理之路。

（一）宜暫時擱置概念上的爭論，在實踐中尋找答案、形成共識

目前關(guān)于編外人員的統(tǒng)計口徑、管理范圍等概念的界定眾說紛紜。由于不同行業(yè)、不同類型的編外人員情況千差萬別，各地的實際做法差異也很大，若要馬上有一套統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范體系，不太現(xiàn)實，也沒必要。編外用人實質(zhì)上是一種合同行為，限制太死，反而可能影響用人單位的用人自主權(quán)和創(chuàng)新性。因此，暫時不宜拘泥于一些概念上的爭論，應(yīng)充分發(fā)揮地方的創(chuàng)新活力，讓實踐說話，在實踐中找到適合的編外人員管理模式。同時，相互學(xué)習(xí)借鑒行之有效的經(jīng)驗做法，達(dá)到“攀山千條路，同覽一月高”之效。

（二）編外人員應(yīng)保持高度靈活性，不能變成另一種編制類型

編外人員存在的最大價值，也是與編制最大的區(qū)別，就是其高度的靈活性。因此編外人員額度不能固化沉淀，不能變成“第二編制”。一些地方創(chuàng)新探索，對各單位的編外人員數(shù)量采取靈活調(diào)配方式，避免“一核定終身”。有的對各單位編外人員實行員額制，一年一核、動態(tài)調(diào)整、當(dāng)年有效，人員經(jīng)費列入年度預(yù)算統(tǒng)一管理。有的通過存量挖潛方式解決增量需求，對編外員額進行跨部門、跨區(qū)縣調(diào)劑。鼓勵各地探索建立動態(tài)調(diào)整機制，制定編外人員核定和調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，削減人員富余部門的編外人員數(shù)量，補充人員不足的部門，最大程度地發(fā)揮政府用人績效。

（三）對編外人員進行多維、立體的類別劃分，開展“模塊化”精細(xì)管理

面對編外人員這個龐大復(fù)雜的“混合體”，不能采取“一刀切”的方式，應(yīng)積極探索實行差異化管理辦法。有的地方根據(jù)不同類別實行比例控制，對財政全額撥款的綜合管理類機關(guān)事業(yè)單位、行政執(zhí)法類機關(guān)事業(yè)單位，財政差額撥款事業(yè)單位，鎮(zhèn)街，學(xué)校及幼兒園、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)等各類機關(guān)事業(yè)單位使用臨時用工人員的核定標(biāo)準(zhǔn)，分別作出了詳盡規(guī)定。類似這樣的細(xì)分，充分考慮各領(lǐng)域編外人員的特點?？偟乃悸肥牵瑢⒕幫馊藛T劃分為若干成分相近的“模塊”，量體裁衣，制定個性化管理模式，劃分標(biāo)準(zhǔn)可以是崗位職責(zé)、資金來源，也可以是區(qū)域、層級、行業(yè)、單位性質(zhì)等。通過實行“模塊化”管理，既充分尊重不同領(lǐng)域的差異性，提升管理的針對性，又能最大程度地融合相近領(lǐng)域編外人員的相同點，提升管理效率。

（四）搭建編外人員數(shù)量和財政支出的“雙總量”控制模式，統(tǒng)籌核定編外編內(nèi)人員數(shù)量

把編外人員納入政府人員規(guī)?？傮w控制范圍內(nèi)實行統(tǒng)一管控。一方面，強化對編外人員數(shù)量和財政支出的“雙總量”控制。人員數(shù)量由編制部門“一支筆”審批，人員經(jīng)費經(jīng)財政部門審核后統(tǒng)一在規(guī)定科目列支，經(jīng)營性收入較多的事業(yè)單位也可自主安排經(jīng)費，但需接受財政部門監(jiān)督。另一方面，統(tǒng)籌行政編制、事業(yè)編制、編外人員的數(shù)量界限，按照一定時期的實際需求此消彼長，編外人員數(shù)量可隨編制的增加而相應(yīng)減少，宜使用編外人員的，可不再核給編制；現(xiàn)有空編如能置換為編外人員的，可核增編外人員額度，并相應(yīng)核減編制。

（五）編外人員管理既需要“嚴(yán)管”的制度設(shè)計，又需要“厚愛”的制度保障

編外人員作為政府工作人員隊伍的有機組成部分，履職到位與否，同樣影響著政府效能和群眾切身利益，同樣需要構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的激勵獎懲機制。一方面，需要完善人員監(jiān)督問責(zé)機制，堅持權(quán)責(zé)一致原則，強化剛性約束，在履職不到位、違反相關(guān)規(guī)定時，有更加科學(xué)有效的手段加以制約，使其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。另一方面，對于編外人員，除了給予五險一金等基本權(quán)益保障外，還要增強其組織情感歸屬。影響編外人員組織歸屬感的公平因素主要體現(xiàn)在身份和晉升等方面，編外人員以所在部門編內(nèi)人員為參照群體，認(rèn)為自己缺乏“轉(zhuǎn)正”與“晉升”的可能，進而會滋生一種相對剝奪感⑦。在這方面，可借鑒一些地方探索構(gòu)建的編外人員職級體系，也可參考德國等國家的做法⑧，對于崗位技術(shù)水平要求低、人員流動性大、即使設(shè)立職級仍然獲得感不強的編外人員，參照用工崗位的市場薪酬待遇水平，對應(yīng)提升薪酬待遇。此外，增設(shè)補貼、給予榮譽激勵等，也可作為激勵方式。

（六）規(guī)范編外崗位范圍，實行組合式的人員需求保障方式

哪些崗位使用編外人員，需有相對明確的邊界。有些事務(wù)，僅適宜編內(nèi)人員承擔(dān)，或者靠已有的編內(nèi)人員就能完成，則不宜使用編外人員。比如，一些地方規(guī)定，編外人員不能在財務(wù)、執(zhí)法、涉密和人事管理崗位工作，不能替代機關(guān)工作人員執(zhí)行公務(wù)，不得擔(dān)任行政職務(wù)，不得單獨從事行政執(zhí)法等工作。有些事務(wù)，能夠通過政府購買服務(wù)完成，則不宜使用編外人員。比如，一些地方規(guī)定，已納入本地區(qū)政府購買服務(wù)目錄的事項，必須交由社會力量承擔(dān)，不得以購買服務(wù)之名變相使用編外人員。在合理界定編外崗位范圍的基礎(chǔ)上，適應(yīng)政府職能不斷調(diào)整變化的需要，綜合考量編內(nèi)、編外、社會化用工的不同情形，將各種人員需求保障方式有機結(jié)合起來。

（七）需加強編外人員勞務(wù)派遣制的監(jiān)管，鼓勵推行勞務(wù)派遣機構(gòu)的集中設(shè)置運行模式

勞務(wù)派遣有利于避免編外人員成為另一種編制類型，保持編外人員的“靈活性”特征。機關(guān)事業(yè)單位編外人員可以廣泛采用勞務(wù)派遣，但不能濫用勞務(wù)派遣，而需要嚴(yán)格規(guī)范?？紤]到機關(guān)事業(yè)單位編外人員勞務(wù)派遣的特殊性，宜采取單獨立法模式，打通對相關(guān)法律法規(guī)適用的通道，明確用人單位、派遣機構(gòu)、被派遣人員三方責(zé)任，做到有法可依、有法必依。從派遣服務(wù)的組織方式看，似不宜交給那些小散弱的社會機構(gòu)承擔(dān)。特別是對警務(wù)輔助人員、司法雇員等管理要求高的編外人員，市縣級可考慮成立國有人力資源公司或非盈利機構(gòu)，作為集中派遣機構(gòu)，統(tǒng)一實行招聘入職、檔案管理、技能培訓(xùn)、薪酬設(shè)定、考核獎懲。這樣，既可以減輕用人單位的風(fēng)險、實現(xiàn)用管分離、保持用人靈活性，又可以減輕被派遣人員的風(fēng)險、保障基本權(quán)益、保持職業(yè)相對穩(wěn)定。同時，采取集中派遣機構(gòu)的模式，可以統(tǒng)籌本地區(qū)各單位的編外崗位需求，盡量減少人員閑置和人員流失。

注釋：

①張學(xué)兵：“計劃外用工：當(dāng)代中國史上的一種資源配置形式”，《中共黨史研究》，2014年第1期。合同工是根據(jù)勞動計劃，經(jīng)各級勞動部門批準(zhǔn)，由用人單位在一定時期內(nèi)使用，到期可以辭退的人員。與臨時工、合同工相近的稱呼，還有季節(jié)工、輪換工、民工等。

②克利斯托福·德姆克等著，宋世明等譯：《歐盟25國公務(wù)員制度》，國家行政學(xué)院出版社，2005年，第13頁。

③《人力資源和社會保障部就勞務(wù)派遣暫行規(guī)定答問》，http://www.gov.cn/gzdt/2014-01/26/content_2576350.htm，2016年3月2日。

④張哲樂：“事業(yè)單位編外人員角色邊緣化問題與解決思路”，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2016年第20期。

⑤劉洪、馬璐：“用工‘雙軌制’存續(xù)的潛在危機及并軌路徑與策略”，《南京社會科學(xué)》，2011年第8期。

⑥徐剛：“編外擴張的源頭治理：歷史、制度及價值分析”，《政治學(xué)研究》，2021年第2期。

⑦高進、楊建闖：“局內(nèi)的‘局外人’——政府雇員組織歸屬感影響因素研究”，《中國行政管理》，2018年第1期。

⑧王芳、譚景輝：“德國機構(gòu)編制管理的主要做法”，《改革內(nèi)參》，2020年第32期。德國公務(wù)人員分為公務(wù)員、職員和工人三種編制類型，職員和工人都不能晉級，只能由本人通過工會向用人單位要求增加工資。